中国经济性管制的发展与挑战

魏勇强,张振宇

(山西财经大学 公共管理学院，山西 太原 030006)

一、 政府经济性管制的起源与概述

“管制”一词最早起源于西方，但是中国政府对于经济的管制，尤其是在价格方面的管制由来已久。早在西周时期，当时的政权就建立了平粜、平准的经济政策，以此来保证粮食和其他重要商品的市场价格控制在一定幅度内。随后经过历代的发展，甚至出现了专门的组织机构来负责评定商品价格。这里主要介绍的是现代意义上的政府管制，严格地说，中国在改革开放之前的计划经济体制时期，是不存在现代管制经济学所讲的管制的。中国逐步从计划经济体制向市场经济体制转轨，政府管制就成为建立与完善社会主义市场经济体制过程中需要不断加强的一种政府职能。

(一)经济性管制的概念界定

经济性管制指具有经济性管制权的政府管制部门依照制定的法律法规对被管制对象进行的管理与监督的行为。[1]

作为政府干预经济的重要手段，经济性管制和宏观经济调控这两个概念，需要先做一个简单的定义上的区分：经济性管制指政府部门为达到一定的目的，对企业具体的生产经营活动及市场经济运行建立相应的规则。往往表现在凭借其法定权力施加某种限制和约束来直接干预社会经济主体的经济活动。宏观经济调控指政府部门通过运用一定的经济、法律及行政手段来对整体宏观经济发展总量情况及其内部相应的比例进行组织、协调和控制的过程。[2]可以看到，两者都可以在一定程度上弥补市场调节的不足，但经济性管制主要依靠的是政府的强制性手段来对市场经济活动的参与者进行直接的奖惩，而宏观经济调控更倾向于采取非强制性手段在经济总量上实现平衡。

(二)经济性管制的部门

为了实现对经济领域各行业的有效经济性管制，政府部门需要设立多种多样的管制机构。这其中有负责整体宏观经济运行的管理机构，例如国家发展和改革委员会、财政部、中央人民银行等，也有一些负责专门领域和行业的经济管理部门，例如商务部、银监会、证监会、保监会等，还包括诸如环境监测与保护机构、食品与药品安全监管机构等在内的非经济管理部门。除了行政机构外，司法机构也可以实施经济性管制。这些经济性管制部门与其他政府部门一道，各司其职，在法律允许的框架内对各自的管制对象实行监督和管理。有些行业因为性质特殊，可能同时受到多个经济性管制机构的监管。

(三)经济性管制的目标

市场经济在运行过程中存在着自身缺陷，政府的经济性管制是希望通过对经济的干预达到弥补市场失灵的目的。经济性管制的具体目标有：(1)通过采取价格、数量上的管制手段以及实行有利于行业竞争的政策措施，促进有效竞争的行业业态形成，以此达到削弱垄断、合理布局产业结构、促进劳动生产率提高的目的。(2)通过政策、行政指令的出台，引导企业和消费者沿着有利于社会进步和可持续发展的方向进行生产和消费。例如政府制定措施鼓励企业和消费者生产和购买节能环保、具有正外部效应的产品，而对生产和消费落后淘汰的、被国家所禁止的、具有负外部性的产品予以限制和惩罚。(3)通过提供市场所需的交易信息减少信息不对称所带来的经济损失，节省交易主体的交易费用。第四，通过实现不同群体间的收入再分配，增进社会整体福利。

二、 政府经济性管制的演进及未来趋势

中国的经济性管制演变过程可以表述为：较少的管制——计划经济时期的全面管制——逐步放松管制到全面放松管制。[5]虽然在一些特殊的历史时期出现过短时间的突变，但是经济性管制的长期演变趋势没有改变。

(一) 管制的领域和规模不断扩大

这是政府经济性管制发展过程中最为显著的特点。我们在社会生活中也能明显地感觉到我们所受的管制在逐步增加，甚至是超过了人类历史上的其他时期。诸如劳动者职业健康和权益保护、食品药品安全生产条例、标准化的产品生产等等这些以前并非政府管制的事务也被纳入了政府的经济性管制中。与此同时，政府设立的管制机构不断扩大，机构的工作人员数量以及投入到经济性管制上的资金和资源的持续增加等方面。管制规模和领域的不断扩大究其原因，可以归结为以下两点：首先，最根本的原因是生产力水平的提高使人们经济活动的范围和领域不断扩展，劳动和分工的细化使得各生产单位之间的联系也越来越密切、越来越广泛。每个生产单位的经济活动或多或少都会带来一些外部效应，不论是对这些经济单位自身生产的监督管理还是对日益增多的社会外部影响的治理，客观上都需要政府实施更为具体和深入的经济性管制。其次，在中国由计划经济向市场经济转变的过程中，虽然伴随的是逐步放宽的政府管制，但在经济制度、社会意识的变化过程中，政府经济性管制的范围不断增大，客观上生产力水平的提高保障了政府有更多力量和能力来实现更大范围的经济性管制。

(二) 管制的专业化分工不断细化

管制的专业化分工主要体现在新设立了许多不同门类的专业性管制机构和一些综合性的经济性管制机构、一些经济类管制机构从原来的非经济类管制部门分化出来、专业性的经济性管制法规的产生和细化等方面。当前用于执行经济性管制的机构数量之多和专业化分工之细、经济性管制法律法规在数量和内容上的细分都是之前时代所无法比拟的。而这正是随着生产力水平提高，社会分工和专业化生产不断发展的结果，也是为应对复杂性不断提高的社会经济活动而对政府管制能力提出的客观要求。

(三)管制的手段不断增加

随着社会发展经济性管制的手段也在不断增加。为实现社会经济正常运行，在一些产业部门和经济领域有时候还需要多种经济性管制手段的综合应用。例如在证券行业法律手段、经济手段和一些必要的行政手段的综合运用才能更好地保障证券行业有效的市场竞争和投资者的权益不受侵害。管制手段的增加是社会经济发展的必然趋势，可以归结为以下两个原因:首先，伴随着社会经济活动范围的不断扩大，各种经济活动的复杂性和差异性对监管手段提出了多样性的要求。其次，社会经济的日新月异让经济监管手段必须要常常更新才能达到管制经济的效果和目的。因此，为适应社会经济发展条件的不断变化，客观上要求管制手段的丰富和调整。

(四)经济性管制在社会生活中的地位不断强化

经济性管制在社会生活中的地位不断强化，可以体现在以下几个方面：首先，经济性管制无论是在机构数量、资金和资源投入规模还是有关经济性管制法律法规的出台数量上都远远高于非经济性管制，而且在这些方面的增长速度也超过了非经济性管制。其次，经济性管制相对而言会受到社会公众的更多关注，一些经济性管制部门相对其他政府部门有更大的“话语权”，对于经济性管制功能的实现往往会直接或间接影响非经济性管制活动的效果。

三、 当前经济性管制面临的问题

(一) 管制的公平性问题

改革开放以来，我国非公有制经济迅速发展并成为国民经济的重要组成部分，对于一些垄断行业或公有制经济占主导地位的领域我国也在逐渐打破准入壁垒，引导民间资本进入。但是就目前状况看，一些地方政府对于公有制经济与非公有制经济仍然存在明显的差别对待，为了维护国有企业的利益，有些政府部门甚至严格限制和阻挠非公有经济进入某些行业，出现了与法律法规相背离的行政行为。究其原因，一些政府的经济管理部门在履行行政职权过程中，既是管制者，又充当了被管制者的角色，不少经济性管制机构与国有经济存在着或多或少的利益牵扯，政企不分的情况让政府管制很难达到公正独立。政府部门长期以来存在着这种既当运动员又当裁判员的行为，不仅让执法行为受到来自外部利益集团的压力，也受到来自政府机构内部力量的阻挠，使得经济性管制的效果和管制机构的威信大打折扣。[4]

(二) 管制缺位、越位及过度问题

在现实生活中确实存在着管制职能部门管制缺位、越位及管制者不作为的现象。另外，管制裁量权过大、管制过度以及管制者不断扩张管制权力的现状也应该得到重视。在这里我们更愿意把管制者作为一个理性经济人对待，管制者从一个经济人的角度出发来对其是否履行管制职责、对哪些领域进行管制和是否需要强化管制权做出选择。[5]当施行经济性管制所带来的收益超过管制造成的损失和成本时，管制机构就会采取管制行动；而当管制者预期管制权力的扩张将会带来更大的收益时，管制者会倾向于扩张现有的管制权力。相反，如果进行管制带来的不是收益而会对管制者造成成本负担，且这些成本费用无法进行转嫁时，管制者就会出现不作为的倾向。

从理性经济人的角度出发，我们就能更好地理解为什么会经常出现管制缺位、越位及过度现象了。以某些垄断行业，尤其是国有垄断企业为例，长期的政企不分使得政府成为既得利益者，并且政府希望这种既得利益可以持久地保持下去，因此对于这些垄断企业所进行的经济性管制，往往是敷衍了事，流于形式，最后造成政府经济性管制缺位的现象。此外，对于其他一些本来应该交给市场供需来调节的问题，比如水电费的提价标准等事务，却成了政府管制的内容，造成管制越位。

(三) 管制成本问题

政府经济性管制的成本可以包括以下几个方面：首先，为了使经济性管制更具有权威性和强制力，政府需要出台一系列的法律法规来规范和完善经济性管制过程，这不仅需要耗费时间成本，而且一项法规从起草到出台的整个过程也需要各种成本费用。其次，经济性管制机构的设立、执法队伍的建设和整个执法过程都必须要投入一定的运行成本。最后，是关于寻租与反寻租的成本问题，这是政府管制过程中的一个难点和重点。企业进行寻租活动的前提是企业可以部分或者全部的将寻租成本转嫁出去，因此，反寻租的管制成本不仅要考虑到寻租活动的成本，更要考虑到被寻租者转嫁出去的那部分成本。[6]

政府实行经济性管制的目的在于增进市场活力、提高劳动生产率，实现更广泛的公平正义和社会福利。因此政府的经济性管制部门应该朝着降低管制成本的方向努力。然而当前的问题是政府的经济性管制机构即使有降低管制成本的能力，也会因为降低管制费用会影响到管制部门可以掌控的管制权力而丧失降低管制费用的积极性。[7]首先，政府管制机构及管制者缺乏降低管制费用的动力。拥有管制权限的机构作为政府机构而不是以营利为目的的商业机构，管制成本的降低不能给管制者带来实质上的好处。其次，管制机构本身就拥有特殊的垄断地位，不存在生存发展的竞争压力，自身也没有降低成本、提高效率的必要。再者，实际过程中管制机构存在着多向上级部门申请预算的倾向。因为管制机构能够控制的预算规模越大，其所能履行的职责范围和能力也就越强，在各政府机构中的影响力和地位也就越高。

四、 对策建议

中国建立政府管制制度的时间并不长，但基本的管制体系已经形成。与美国等西方发达国家相比，中国政府的经济性管制还存在着诸多问题，这其中既有管制缺位的问题，又存在管制越位、管制过度的情况。中国的经济性管制制度在弥补市场缺陷、维护社会公平正义上发挥了积极作用，并且一些现存的以及潜在的社会经济问题还需要依靠有效的政府经济性管制来解决。因此，我国政府对经济性管制改革的方向和目标，不能简单地归结为放松管制，而是应该实行更有效率的监管。[8]

(一) 不断丰富经济性管制方式

市场调节与政府经济性管制之间存在着平衡互补的关系，一方面我们要充分发挥市场这只“看不见的手”的作用，另一方面在一些特殊的经济领域，如银行业、食品药品行业等方面，政府经济性管制的作用还需要进一步加强。政府的经济性管制是弥补市场缺陷的重要力量，有效的经济性管制除了受政府出台政策性质的影响，还与政府所选择的干预方式、政策工具以及干预的力度、职能机构执行政策的态度和能力等因素息息相关。因此，政府部门要不断探索经济性管制的规律，改进和完善经济性管制的方式，提高政府经济性管制能力。

(二) 实现政府管制法制化

长期以来，经济性管制的发展历程就是经济性管制由短期的、不稳定的制度过渡到长期、稳定的制度的过程，由非法制化过渡到法制化的过程，在经济社会的不断发展中，经济性管制得以制度化、系统化，这是历史发展的要求和必然趋势。[9]且在以后的发展过程中经济性管制制度化还需要不断强化和完善。社会生产力水平和政府执政能力的不断提高为实现政府经济性管制法制化奠定了基础和保障，但是政府作为拥有强大意志的公共权力垄断机构，其可能出现的公权力滥用和不作为也值得警惕。

(三) 加强对管制机构和管制者的监督

政府拥有的公共权力是为人民服务的，政府经济性管制的出发点也应该是为保障社会公众的利益。管制机构的管制行为应该对社会公众负责，在制定和执行管制政策时应该妥善处理好各方利益，尤其是弱势群体的利益诉求，而不应该被某一势力所左右。[10]但是正如前文所述，在缺乏内外部监管的情况下，管制机构更多的时候是以一个理性经济人的立场在行事。这滋生出管制者对于管制权力欲望的膨胀和不作为的倾向，由此带来巨额的寻租和反寻租成本。而且管制机构可以说就是一个行业的垄断机构，在缺少竞争压力和有效监管的情况下，势必会带来行政效率的下降和成本负担的加重。因此，要制定相关政策法规加强对管制机构和管制者的监督，对不合规、不合法的管制行为予以惩罚。

[参考文献]

[1]赵泓博.试论市场经济下的宏观经济性管制[J].发展·月刊，2010,(1).

[2]范合君，王文举.经济性管制与宏观经济调控异同辨析[J].新视野,2008,(1).

[3]曹堂哲,王科.当代中国政府管制研究述评——背景、表现和问题[J].江苏社会科学,2003,(3).

[4]王悦荣.中国政府经济性管制存在的问题与特殊成因[J].理论月刊，2004,(4).

[5]张宇燕.有效的市场经济需要有效的政府管制[N].南方日报，2008-01-03(A13).

[6]曾国安，胡晶晶.有关经济性管制的几个问题[J].湖北经济学院学报，2006,(1).

[7]赵玲玲，胡大见，市场经济与政府管制缺一不可[N].南方日报，2006-02-05(008).

[8]王俊华.美国政府放松经济性管制的趋势[J].中国青年政治学院学报，2002,(3).

[9]张成福，毛飞.论政府管制以及良好政府管制的原则[J].北京行政学院学报，2003,(3).

[10]赵成根.新公共管理视角的政府管制模式转型分析[J].学海，2006,(3).