重大决策终身责任追究的困境

2018-02-19韩艳丽

学术探索 2018年4期

韩艳丽

(燕山大学文法学院，河北秦皇岛 066004)

我国各级政府在决策中均存在着不同程度的决策失误现象，“决策失误是当今中国政府管理中最大失误”。[1]作为解决社会问题、化解社会风险和维护公共利益的政府治理工具，公共决策的失误却也“可能导致社会性后果，而这种后果反过来又可能触发一系列问题和一连串风险”，[2]不仅导致严重的经济损失和资源浪费，同时也将逐渐引发政府的信任危机。对于重大决策而言，决策失误的后果更是如此。长期以来，我国对重大决策失误的责任追究一直缺乏应有的重视，理论研究中有效知识的积累和实践活动中积极行动的展开都不够充分。没有形成严格责任的决策生态，缺少决策责任风险的压力，重大决策中无人承担责任就成为普遍现象。党的十八届四中全会提出，对重大行政决策实行终身责任追究制度和责任倒查机制。这表明，党和政府已经开始了改变对重大决策责任追究不够这种状况的努力。以重大决策责任的“终身性”，强化政府决策的责任态度和行为，促进政府谨慎决策，这对于减少重大决策失误，避免重大决策损失，具有十分重要的意义。

重大决策终身责任追究作为决策问责领域的一项新的制度安排，意味着决策者在生命终结之前都要为曾经的决策行为承担责任并付出相应的代价，“不因当事人的职务变动、岗位调整而分离，哪怕当事人早已调离、早已升迁，也必须进行责任追究”。[3]在这样的背景下，无论任何人做出决策，逃避责任追究都变得不可能。然而，任何制度功能的美好设想要真正实现，就需要对制度构建和运行中面临或可能面临的困境有足够认识，同时通过相应的策略活动来解决。对责任追究中所要面临困境的清晰梳理，这是当前我国重大决策终身责任追究面临的迫切问题。

一、当前关于我国重大决策终身责任追究困境研究的现状

通过现有研究文献的梳理，在对重大决策终身责任追究价值和功能确认的基础上，“如何构建重大决策终身责任追究制度”构成了当前我国学界关注和研究的焦点。不难理解，规范重大决策终身责任追究，保障重大决策终身责任追究的有效开展，首先就必须要有成熟而完善的制度体系。只有这样，重大决策终身责任追究的实践运作才能沿着制度化和法治化的轨道，才能够确保形成有公信力的责任追究。因此，我国学者更多将制度构建、制度体系的完善作为重大决策终身责任追究研究的起点任务。也因为如此，当前我国学界关于重大决策终身责任追究困境研究也多是从制度困境层面展开的。概括来说，现有研究主要集中在以下三个方面。

(一)关于重大决策内涵的确定

依据重大决策的概念，明确哪些决策属于重大决策事项，是启动重大决策终身责任追究的前提和基础。由于重大决策“关涉事项千差万别、性质各异”，[4]同时重大决策事项还具有时空维度的动态性，[5]不断扩充着自身的范围和边界，这使得在公共管理领域已经非常熟悉的“重大决策”概念在制度化中遭遇了难以准确界定的困境，也导致难以清晰确定重大决策事项的范围，我国很多学者在研究中都认识到了这一困境。在重大决策概念难以清晰界定的前提下，学者熊樟林提出了克服重大决策概念缺陷的替代性补正方案，即“重大决策作为政策性宣传或程序性理念”和“创建用以固定概念外延的目录制度”。[6]而学者张倩则认为将重大行政决策这样一个具有独立品格的复合行政行为等同于程序性事项是欠妥的，而如何保证目录能够囊括所有重大行政决策本身也是一个难题，提出以“抽象描述+列举”界定重大决策的范围。[7]学者黄学贤、桂萍则指出描述式、列举式规范不足以做详尽的个别性指引，极可能造成法律的空白或漏洞，事项的列举难以穷尽、容易遗漏，同时事项的列举本身往往语义模糊、概括性不强。[5]薛瑞汉则通过涉及利害关系人范围、决策实施成本和决策实施后果[8]三个角度来界定重大决策，但是没有进一步提出重大决策事项具有普适性的量化标准和依据，也难以廓清重大决策和一般决策的区别。学者王仰文则尖锐地指出“我们还无法划定重大事项范围的统一标准，事实上也不可能将无限的重大事项用有限的方式进行准确界定”。[9]由于重大决策内涵的难以确定、重大决策事项范围的模糊，这给重大决策终身责任追究带来了困难。

(二)关于终身责任追究基本制度架构的设计

终身责任追究基本制度架构，是构成一个完整的终身责任追究制度所需要的基本要素。当前我国学者关于重大决策终身责任追究基本制度架构研究主要围绕着追责主体、追责事由、追责启动程序、追责对象、追责类型、追责申诉和救济等来展开。根据目前我国重大决策终身责任追究的制度供给和实践状况，我国很多学者普遍认为各个要素都亟待制度化，需要进行统一规范，但是对于在制度化中所面临的困境，认为追责对象和追责类型有着特殊问题。就追责对象而言，“按照权力与责任相一致的原则，以及我国现实的政治体制，重大决策由谁做出，谁就应当作为责任的追究对象”，[10]即“谁决策、谁负责”。这样看似清晰的认定思路和标准，而实际上如何认定行政决策追究对象却是一个复杂且充满挑战的任务。一些学者指出决策责任主体具有组织和个人双重内涵，我国集体决策体制和党政联合决策给我国重大决策追责对象认定带来了复杂性和混乱性，在集体决策中追责对象是集体还是个人、集体决策中个人责任如何划分、党政联合决策中党政之间的责任如何区分，这些都是重大决策追责对象认定中需要面对的难题，必须通过制度供给为追责对象责任认定提供可操作标准。就追责类型而言，对于决策者应该承担的责任类型，目前学者们仍存在不同的观点。关于追责类型分歧我国最初进行责任追究研究之始就一直存在，而目前在重大决策终身追究追责类型制度化面临的最大困境，还不是追责类型不确定的问题，而是不同追责类型在终身责任追究中的追责时效问题。喻少如指出“要推行行政决策终身制，尤其是涉及刑事责任问题，是注定要陷入两难境地的：要么因超过追诉时效而免予追究，但这样就会使追责终身制大打折扣；要么就无视法定时效制度而坚决追责，但这样一来又会破坏法律的统一和损害法律的尊严”；[11]张倩也指出“重大行政决策责任中的法律责任不可避免地要受到现有追诉时效制度的制约，‘终身’和‘时效’之间存在明显的张力”；[7]夏金莱在将追责类型分为道德责任、政治责任和法律责任的基础上，认为道德责任不属于重大决策终身责任追究的类型；[12]谭达宗认为道德责任和政治责任都不属于终身追责类型，只有纪律责任和行政法律责任两种追责类型适用终身追究；[13]谷志军认为政治责任、行政责任、道德责任可以终身追责，而法律责任的追究则要遵守法律的相关规定；[14]韩春晖则认为解决终身追责与追责时效之间抵牾的途径只能在将刑事责任和行政赔偿的追究责任两种形式排除在行政决策责任体系之外或者对“终身”这意图表达政治愿景的概念依据责任形式的不同作区别解释和适用中二选一。[15]这些研究观点甚至是冲突的观点表明：在我国目前的法律体制下，必须要解决好重大决策终身责任追究中追责类型的时效问题。

(三)关于重大决策责任追究制度体系的优化

在社会系统中，任何制度即使设计得再完美，也都不能独自运行，其制度功能的实现还需要相关制度的衔接配合，需要制度体系的不断优化。当前我国重大决策终身责任追究制度困境还在于制度体系不完善。李娜指出目前我国关于重大行政决策责任追究的法律依据比较分散，包括一些党内法规和文件、地方性法规、地方政府规章以及各类规范性文件，呈现出党政交叉、多头立法的特点；[16]周叶中指出党内规范性文件与政府法规共同构成了问责(责任追究)的法律规范基础，但是这一问责(责任追究)体系看似严密繁复，实则叠床架屋、互有冲突，且缺少统一的上位法规范。[4]因此，在我国目前的法律体制下，构建重大决策终身责任追究制度就亟须破解制度体系内的混乱冲突的局面，实现制度规定的统一化。除此之外，我国重大决策终身责任追究制度的不完善还表现为配套制度不健全，张倩认为应该加强决策后评估制度、司法审查制度、决策赔偿制度的建设；[7]王仰文认为应该明确建立重大决策效绩审计和后评价制度、政府信用考核制度和诚信记录列入社会征信体系制度。[3]

既有研究对我国重大决策终身责任追究制度困境的探讨，有助于理解我国重大决策终身责任追究制度构建上的问题和不足。对于我国重大决策终身责任追究的有效推进，这是非常基础且必要的。但是，制度构建往往更多专注制度本身应有的严密性、逻辑性和连贯性，使其更加符合理性规则的期待和要求。然而，重大决策终身责任追究在运行中还面临着诸多困境。单纯站在制度构建的视角来审视重大决策终身责任追究的困境还是不充分的，还需要加强对现实问题的关照，探讨运行层面面临的困境。

二、当前我国重大决策终身责任追究运行困境分析

当出现重大决策失误问题，重大决策终身责任追究开始启动和运行。基于重大决策的消极后果，调查评估决策者行为与重大决策消极后果之间是否具有对应的因果联系，确认相关决策者是否应该承担责任，是重大决策终身责任追究有效运行的关键，决定着重大决策终身责任追究后续工作的展开，有学者已指出“论及重大公共决策的责任追究问题，有一个前提不可回避，那就是责任认定”。[17]由于重大决策活动本身的繁杂，同时涉及权责关系的复杂性，加之重大决策消极后果的显现可能需要历经漫长的时间，这意味着需要在较大的时间跨度内寻找决策者行为与消极后果之间的因果联系，对复杂的决策者责任进行回溯式调查评估，这使得确认决策者责任并非易事。可以说，当前我国重大决策终身责任追究运行困境主要来源于重大决策中存在的各种责任认定的困难。

(一)重大决策中决策者避责行为

避责行为一般被视为是官员面对当前或未来负面事件时所采取的保护行为。[18]当出现重大决策失误时，政府面临着巨大的公众舆论压力，迫切需要寻找到具体的“失误制造者”来回应和消解社会不满。面对预期性责任追究的压力，决策者在重大决策过程中出于维护自身利益的逻辑往往存在着避责倾向，试图通过各种行为策略使其在重大决策中的责任难以被发现或者最小化，避免承担相应责任。

第一，重大决策信息不完全透明下的决策者避责行为。按照决策民主化的要求，为了保障外界知情权和监督权的需要，我国逐步加快了决策开放化进程，要求重大决策相关信息要尽量公开。然而，哪些决策信息应该公开，哪些决策信息可以不公开，目前还没有明确的制度规定，在具体执行层面留下了较大的操作空间，这就给决策者避责提供了机会。决策者利用自身信息的垄断优势，可能只会发布关于重大决策有利信息而隐藏其中的风险信息，即使当前外界的风险认知能力不断增强，但有时由于获取风险信息的渠道、成本和技术条件的限制，也难以窥见其中全部的风险，这使得决策风险处于黑箱之中。同时，当前我国重大决策过程信息也缺乏透明性，外界仍然难以掌控重大决策的具体产生过程和过程中的全部信息，每个决策者在决策中的立场、观点以及作用难以被识别，是谁不顾决策风险，是谁放任决策风险难以被甄别。这种决策者和外界所占有决策相关信息的不对称性，即使决策风险最终造成重大决策失误，但是也难以将重大决策失误归责到具体决策者，而即使能够确定相关决策责任人，决策者也可能存在避重就轻、避实就虚地承认问题的现象，以使自身的责任能够尽量减少。由此，决策者在重大决策过程中往往利用信息不透明来实现避责。

第二，以有限理性为借口的决策者避责行为。决策者有限理性是分析决策失误原因的一个重要视角。在重大决策过程中，决策者的理性程度往往受到各种因素的限制，既受制于决策者本身的认知结构(包括知识水平、注意力、价值观、习惯、记忆等)，也受制于变动的复杂决策环境，导致决策者在重大决策中并非“完全理性全知”*“完全理性全知”(The Rational Comprehensive)认为决策者能够全面而准确识别决策问题，对于决策价值和目标是清晰的，对解决问题的各种方案的利弊是清楚的，能够准确认清不同决策方案的成本和收益、优点和缺点以及所产生的结果。基于此，决策者能够选择最优的决策方案。的，而是有限理性的。决策者认知结构成分的多样性，使得决策者的决策能力发挥总有局限性，而变动的复杂决策环境，导致重大决策相关信息总是在动态调整中，对决策信息的掌握总是不充分的，这使得对决策方案的选择和决策后果的预测都难以实现准确的算计，最终导致“决策后果与决策目标和价值之间不一定存在着一一对应的关系”。[19]有限理性隐含着决策的可错性，揭示了任何重大决策都可能产生预期不到的消极后果，重大决策失误有时是难以避免的，每个决策者都可能犯错。显然，决策者因为有限理性而导致的重大决策失误，是不应该被追究责任的，否则对于决策者就太过严苛。也因如此，在重大决策失误中，决策者却也可能借由有限理性来逃避责任。决策者将重大决策失误的原因归结于当时认知和决策环境约束所导致的不可知性，通过强调当时所选择重大决策方案的合理性和决策后果的非预期性来避免承担相应的责任，尤其在面对复杂的社会问题时，在重大决策时必然涉及许多陌生领域，决策者更是将重大决策失误的原因归结于未知原因。在对重大决策失误原因进行调查时，究竟是当时条件下决策者有限理性所致，还是存在着决策者责任行为，有时难以被外界所认清，对决策失误原因的认定也就十分困难。因此，有限理性也可能成为决策者逃避决策责任的“挡箭牌”。

第三，参与型决策下的决策者避责行为。当前我国重大决策已经由传统的决策权力高度集中于政府体制内的“精英决策”模式、“集体决策”模式转向科学化、民主化水平更高的“参与型决策”模式，专家和公众逐渐参与到了重大决策过程中来，参与的广度和深度都有显著进展。对于重大决策而言，参与型决策能够促进决策者负责任行为。通过专家和公众的决策参与，将有效抑制决策者决策的不规范性和随意性，迫使决策者必须要遵循法治要求和预设的决策程序进行决策，决策内容也要符合专家和公众的要求和期待，这将减少决策者不负责任行为的空间。但是，当前参与型决策也难以完全规避决策者逃避责任。在一些重大决策中，虽然决策者也积极倡导和践行专家和公众参与，将专家咨询、社会稳定风险评估、民意听证会等引入到重大决策中来，但是这种看似符合决策科学化、民主化要求，表面上具备参与型决策基本特点的决策，实质上仍是决策者垄断式决策。不能否认，目前决策者仍旧主导和控制着整个决策过程，专家和公众尚不具备足够与决策者对等博弈的能量，决策者意志始终决定着决策最终结果。也就是说，如果决策者不想接受和采纳专家和公众的要求和意见，专家和公众的参与就“形同虚设”和“走过场”。而一旦出现重大决策失误，决策者往往又以决策符合科学化、民主化要求而拒绝承担相应责任，或者将责任转嫁给专家和公众。参与型决策通过吸纳多元主体，决策者不再是决策中的唯一主体，这也使得决策责任有了向专家和公众转移的可能。决策者可能将决策失误归结于专家知识和技术的缺陷或者不足，认为专家所提供决策建议的不完善导致决策者难以预知决策错误和风险，或者认为对公众不合理诉求和不良情绪的妥协和照顾致使政策内容修正后存在政策偏差。因此，参与型决策中也可能出现决策者避责行为。

(二)重大决策过程中复杂责任网络带来了责任的分散与模糊

按照决策过程理论，重大决策制定结束后，就进入了决策执行阶段。在科层体制内部，决策者将决策执行任务通过横向和纵向的层层分解交由不同职能和层级的政府部门来完成，而为了提高重大决策执行效率，各个政府部门也会引入市场和社会力量参与决策执行，利用政府购买、服务外包、签订合同等形式将决策执行任务部分地分配给私人部门或者非营利机构。通过这种分权和市场化形式来完成重大决策执行任务，实质上也是决策责任格局的一种转变，是决策者对决策责任的再分配过程，各个决策执行主体也都要为决策结果承担相应责任，而这也就产生了责任的分散与模糊的问题，“不同的组织和个体在很多方面对决策和政策做出了贡献，而且行为所产生的多重效应方向各异，形成叠加，于是，很难判断谁应该单独对由此产生的结果负责。”[20]而这无疑将增加重大决策终身责任追究中责任认定的困难。重大决策制定中存在的问题或者缺陷，有时只有在政策执行后才逐渐显现出来。当出现重大决策失误，决策者往往会迅速地指出他们不能为执行权已经委托给其他政府部门或者其他组织的政策负责，往往会将政策失误的原因归结于决策执行不力问题。即使是重大决策在制定后就受到强烈的反对和抵制，但是如果没有足够确切的证据证明所存在的问题，决策一旦进入执行阶段后产生消极后果，决策者仍能够将责任推卸给执行主体。同时，在重大决策终身责任追究中，由于决策制定与决策失误结果的发生存在较大的时间间隔，决策执行在时间上更接近于决策失误结果，这就更容易发现决策执行问题，而对决策本身问题的调查发现却比较难。在较长的回溯期内，获得的有限调查信息和断裂的信息片段导致无法充分把握决策问题，不容易确认决策者行为与决策失误结果之间的“因果链条”，最终很可能会存在以执行责任掩盖决策责任的现象，导致“重执行责任轻决策责任”。[21]可见，由于重大决策过程中复杂的责任网络，这使得决策者在规避责任风险上拥有优势，而这也成为重大决策终身责任追究责任认定的困难所在。

(三)重大决策责任标准的缺失和演化导致责任混乱和不明

“公共领域的责任问题极为复杂，它关注复杂治理系统的所有规范、价值和偏好。”[22](P86)在重大决策领域决策者所要承担的责任往往也是复杂且多元的，甚至有时是矛盾冲突的。然而，当前我国既有的制度规范对重大决策的责任标准尚缺乏明确而有可操作性的规定，当出现重大决策失误，决策者哪些行为违背了责任要求缺少可参照的标尺，这使得是否应该启动重大决策终身责任追究，在重大决策责任终身追究中如何认定责任就缺少了确切的依据。由于事先确定的决定责任标准的缺失，在关切公共利益的重大决策中，由于知识结构、利益倾向和思维惯性等影响，对决策责任的认识往往存在着不同或相悖的观点，而其中决策者自身所理解和定义的决策责任有时就会与社会公众所希望的不同，或者与重大决策终身责任追究中所使用的决策责任不同。究竟以谁的决策责任标准作为责任认定时的依据，这就成为重大决策责任追究中需要面对的问题。另外，重大决策责任是一种社会建构的产物，具有在不同时空下不断演化变化的特征。因为，不同的政治经济社会发展水平下，不同主体对与政府间的相互关系有着不同的看法，决定了这些主体对政府责任也有着不一样的期待和判断，同时政府本身也会对自身责任以及具体履行方式进行修正以更符合治理的新要求，重大决策领域中决策者责任也就在不断变化之中，不同时间对决策者责任的理解就有可能得出不同的结论。重大决策终身责任追究中对决策者责任认定可能需要跨越较长的时间跨度，这就可能涉及决策责任变化的问题。而究竟以何时的决策责任标准作为责任认定的依据，这也是重大决策责任追究需要面对的问题。可以说，重大决策责任的标准缺失和演化导致的共同问题就是决策责任的混乱和不明。可以预见的是，在重大决策终身责任终身责任追究中，在决策责任混乱和不明的情况下审视和衡量决策者是否履行了责任，在责任追究中就有了“自由裁量权”，对决策者责任认定也就会出现过于严格或者过于宽松的后果，引发决策者或者社会公众的诟病和不满。因此，当前重大决策终身责任中责任认定的困难，还来自重大决策责任标准的缺失和演化问题。

三、研究结论与讨论

重大决策终身责任追究制度功能的实现主要与两个层面的因素相关：制度本身的完善程度和实际运行的顺畅程度。就制度困境而言，目前我国学者已剖析了制度建构中需要面对的各种问题，同时也提出了一些建设性的对策建议，但是尚未达成一定共识，也缺乏更深入系统的阐释，对策建议中隐藏的新问题和不足之处没有得到适当关注。就实际运行层面的困境而言，目前学界的关注和重视还很缺乏。

对于重大决策终身责任追究实际运行困境的关注，为重大决策终身责任追究困境研究提供了一个新的视角和方法。本文从重大决策中决策者避责行为、复杂的责任网络以及责任标准的缺失和演化等因素所造成的责任认定的困难，探讨了对重大决策终身责任追究实际运行所带来的困境。随着我国重大决策体制的不断变革，决策过程中信息透明度、行为主体间关系、决策中的权责配置、决策程序和决策方法等都在逐渐完善，科学、民主和法治这些现代决策元素已不断融入重大决策之中，这些有益的变化使得重大决策中避责行为产生的空间在不断压缩，复杂责任网络中责任分散与模糊的现象在不断减少，决策标准缺失所带来的责任混乱不明现象也在不断转变，但是这些现象仍然没有完全根除。究其原因，主要在于两个方面：一是重大决策相关变革的具体贯彻和执行仍不到位，决策者仍然可以不顾决策要求开展决策。二是重大决策相关改革创新还不够。重大决策中决策主体的权责关系仍不规范，尤其是党政之间的权责关系制度化程度还较低；决策责任标准尚没有制度化，责任认定缺乏相应的参考和依据；缺少各种抑制规避责任行为的制度机制设计；重大决策过程记录备案和追踪反馈制度缺失，决策过程中各个决策主体的行为及其对重大决策所产生的影响没有记录和存档，决策失误原因及具体决策者责任难以确定，等等。由此，要实现重大决策终身责任追究的良性运行，不能仅仅围绕重大决策终身责任追究本身做文章，还需要与重大决策持续变革和严格贯彻执行结合起来。

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