上海自贸区金融创新的问题与对策

周 弘，胡 卉，杨子成，赵雨萱

(1.安徽财经大学金融学院， 安徽 蚌埠 233030；2.安徽财经大学国际经济贸易学院， 安徽 蚌埠 233030)

实施自贸区战略是我国突破传统、改革创新的重大举措。2013年9月29日，中国(上海)自由贸易试验区成立，作为我国首个自贸区，其肩负着改革创新、先行先试的重任。金融创新一直是上海自贸区的特色，5年来，已经形成了许多可复制、可推广的金融创新成果。因此，在加强上海自贸区金融优势的基础上，打破其困境，进一步强化金融创新，对我国经济发展具有重大意义。本文对上海自贸区的金融改革进程进行梳理，根据其遇到的困难提出相应的解决方案，为上海自贸区金融创新提供参考。

一、文献综述

国内外学者最早从自贸区对经济影响的角度展开研究。Goodman等认为设立自贸区可以增强福利[1]。Bond等通过构建三国模型，阐述自贸区对一国税收和福利的影响[2]。罗丙志从一国、两国的角度对自贸区的经济效应进行分析[3]。自贸区的成立以制度改革、制度创新为核心，众多学者对此进行了研究。李志青认为，通过改变自贸区的制度设计和发展模式可以让环境发挥原有的要素价值[4]。赵晓雷指出，自贸区是我国的制度创新高地，自贸区的先行先试可以发挥标杆、示范、复制作用[5]。

自贸区的重要任务就是制度改革创新，金融创新作为制度改革的重要内容，国内学者从不同方面对其进行了研究。首先是对自贸区金融创新产生的影响进行研究。李章分析了“一带一路”背景下金融开放与对外贸易的关系[6]；周明升等基于“反事实”法评估上海自贸区金融创新的经济效应，发现金融开放式创新对上海经济的影响与社会固定资产投资额相当[7]；李晓宁进一步研究了制约上海自贸区金融集聚的因素[8]；阎晨迪构建了天津自贸区金融创新综合指数测评体系，并利用主成分分析法对天津自贸区金融创新的水平进行量化研究[9]。其次是研究自贸区金融创新带来的问题。关成颖分析了福建自贸区金融创新的实践，并基于其面临的挑战提出改善对策[10]；麦婉华总结了广东自贸区三大片区的金融改革创新成果[11]；祝佳音从贸易、投资、金融三方面分析了上海自贸区建设的进展，并根据存在的问题提出对策[12]；沈悦认为，陕西自贸区应该从制度、工具、技术、机构和服务“五大纬度”加强自贸区金融创新力度[13]。

金融创新确实为自贸区带来一定的积极影响，也促进了我国经济增长，然而，风险问题依旧是阻碍自贸区金融创新的重要原因。阳建勋在分析福建自贸区金融创新与金融监管的互动原理的基础上，研究金融创新和金融监管的互动关系，并探讨了完善自贸区金融创新的法制保障[14]。陈建华认为，目前的分业监管模式已不能满足自贸区金融创新的要求，需要对其进行完善[15]。还有学者从法律视角对阻碍金融创新进程的因素进行分析。史欣媛认为，现行关于自贸区金融创新的立法存在单独金融立法权缺失、忽视消费者保护权益以及自贸区宏观审慎监管缺位等缺陷[16]。余鹏峰认为，金融创新和税法规制是作用力与反作用力的关系，并探讨了税法对金融创新的正向激励和反向约束[17]。陈芃从税收的视角分析自贸区金融创新带来的问题，提出改革税制进行自贸区金融创新[18]。

综上所述，自贸区作为我国扩大改革开放的重要举措，许多学者对自贸区金融创新带来的正向效应以及面临的挑战做了许多研究，更有学者有针对性地分析了前三批自贸区金融创新的现状及问题。而纵观现有文献，专门针对上海自贸区的金融创新的研究还较少。因此，本文研究上海自贸区金融创新现状及面临的挑战，对上海自贸区的可持续发展具有重要意义。

二、上海自贸区的发展现状

上海自贸区自成立以来就备受关注，其联合中国人民银行、中国银行等金融机构以及相关监管部门开展的一系列金融改革和金融创新的举措，都取得了不错的效果，迅速在全国自贸区掀起了推广复制的浪潮；其在自由贸易账户、人民币国际化等方面的实践成果得到了国内外的广泛认可，对我国金融创新乃至制度创新都有重大意义。

(一)上海自贸区金融改革进程

上海自贸区成立了金融工作推进协调小组，负责自贸区的金融改革工作，并在金融政策和业务创新等方面取得了不错的成绩。银行等金融机构与自贸区深化合作、监管部门简政放权、自贸区内航运保险营运中心设置备案制等措施，激发了自贸区金融创新的活力。上海自贸区金融改革的进程主要可以分为五个阶段(表1)。

第一阶段：上海自贸区成立最初，主要是围绕拓宽人民币跨境使用范围等方面进行金融改革，包括简化人民币跨境使用审批及办理流程、支持跨境电子商务和互联网支付机构参与跨境人民币业务等，通过多项举措积极推进人民币国际化进程。此外，还精简了行政审批程序，促进外汇管理体制改革，促进贸易便利化，取消自贸区小额存款和贷款的利率上限等。

第二阶段：上海自贸区主要围绕建立自由贸易账户和开展分账核算业务等进行金融创新。通过建立自由贸易账户，方便区内企业开展金融创新业务，防范自贸区的金融风险；扩大分账核算单元的使用范围，拓宽融资渠道；实行本外币一体化等。

第三阶段：上海自贸区与其他三个自贸区在外汇管理体制上基本并轨。上海自贸区进一步在人民币资本项目、金融服务业开放以及国际金融市场建设方面出台一系列金融创新政策，如扩大自由贸易账户申请群体、鼓励民营资本参与金融业、支持建立上海自贸区国际金融资产交易平台等金融机构，丰富上海金融市场。

第四阶段：2016年11月，为加快推进上海国际金融中心建设，中国人民银行出台细则再次拓宽上海自贸区账户功能的范围，包括通过自贸区账户吸引海外人才、鼓励科创企业参与跨境金融服务、鼓励银行及其他支付机构参与跨境金融服务等。

第五阶段：出台《中国(上海)自由贸易试验区关于扩大金融服务业对外开放进一步形成开发开放新优势的意见》，进一步落实中央关于扩大金融开放的战略举措。该意见主要涉及境外资金及金融机构的集聚、高层次金融人才的培养、建设金融科创中心、对标国家高标准的金融法治环境建设等六大方面，进一步强化上海自贸区的金融创新优势，保持上海自贸区金融业对外开放的国际领先地位。

表1 上海自贸区金融改革进程

总之，上海自贸区经过以上五个阶段的改革，已基本形成了以资本项目可兑换和以金融服务开放为主要内容的金融创新制度基本框架，以及更加开放、多样的金融市场和金融机构体系。

(二)上海自贸区金融创新的主要成果

上海自贸区自成立以来经济活力不断增强，并始终坚持将制度创新放在第一位。截至2017年，上海自贸区累计新设企业超过5万多家，成为新一轮改革的领跑者，外贸和外资占全市出口比例均超过40%；区内新兴金融机构达4 630家，跨境双向人民币资金池累计769家(表2)。

表2 2017年上海自贸区主要经济指标及增长速度

注：数据来自《2017年上海市国民经济和社会发展统计公报》。

1.与国际金融中心建立联动机制。2014年中国人民银行颁布实施细则，确立了实行分账核算业务的自由贸易账户体系，有利于服务实体经济和进行金融风险管理。创新措施主要包括：一是自由贸易账户实现本币和外币一体化功能，区内企业在保留本币和外币账户的前提下，可继续申请自由贸易账户；二是促进实体经济企业开展投资贸易活动，支持实体经济依托国内市场积极开展国际业务；三是建立分账核算单元，要求自由贸易账户分账核算单元与现有业务分开，要求实现金融风险相对隔离；四是建立上海金融综合监管联席会议制度，实现监管和简化政权的有机统一，对我国扩大金融开放进行了有益探索。

2.初步形成开放、丰富的金融市场体系和金融机构体系。上海自贸区自开展金融创新工作以来，逐步实行金融业市场准入监管制度，鼓励民营资本参与金融业建设，国际金融中心交易平台建设完成。2014年黄金交易所“国际版”正式启动，实现以人民币计价的黄金交易国际化；自贸区大宗商品现货交易所、上海国际能源交易中心以及一批具有国际性、合资性金融服务机构的成立，标志着上海自贸区开放的金融环境初步形成。同时，自贸区启动了跨境同业存单业务，为推进利率市场化奠定了基础；全国同业拆借中心也开展了相应的国际交易服务，扩大了自贸区金融的对外开放度。

3.基本建立资本项目可兑换和金融服务业开放的金融体系创新框架。上海自贸区依托自由贸易账户，进行资本项目可兑换、利率市场化、扩大金融市场开放等金融制度改革创新。通过自由贸易账户实现本外币一体化以及宏观审慎管理的跨境金融服务；依托自由贸易账户管理系统，特殊情况下可以实行总体规模调控等措施；融资主体和融资币种更加丰富多样，鼓励企业参与投融资建设，融资货币也扩展到美元、欧元、英镑等外币。

4.建设科技创新中心。为支持科技型、创业型公司股权融资，上海股权交易托管中心专门设立“科技创新”版块；银行创新利率定价方式，根据创业公司不同阶段实行不同的利率；保险公司专门为初创的科技型企业推出“科技E保”保险产品，加大对创业者的保障，尽力减少因公司破产导致的损失。

上海自贸区通过5年的改革创新，已在金融创新领域搭建了基本完整的制度体系框架，并且其取得的部分金融创新成果已复制推广到全国，对我国人民币国际化、外汇管理改革产生了重要影响，加速了我国金融改革开放的步伐。

三、上海自贸区金融创新面临的挑战

(一)现有分业监管模式不能满足需求，金融监管不力

目前，混业经营已成为我国金融业的普遍现象，而我国金融监管模式一直采用的是分业监管模式，难以满足自贸区金融改革和创新的要求。《关于支持自贸区发展的相关意见》改变了传统的以银行、证券、基金、保险等称呼金融业务开展主体的叫法，转而统称其为“金融机构”，加之自由贸易账户可实现本外币一体化、资本项目可兑换，理论上也可通过该账户实现跨境、交叉、跨行业的金融服务，这进一步说明自贸区的金融改革措施深化了金融业综合经营的趋势。但自贸区的金融监管体制依然固守原有的分业监管模式，在面对金融开放时存在监管扭曲和监管漏洞，且监管不到位，不能有效防范金融风险。如：传统的监管模式中监管机构沟通不到位，各监管机构在既得利益下对监管政策进行不同程度的解读，客观上助长了投机套利行为；新的金融模式依托于互联网、金融高科技，其迅猛发展的趋势也带来了一定的金融风险和监管漏洞。加之自贸区放开了跨境资金流动的限制，鼓励跨境金融发展，因此，如何建立既有效又合乎国际规范的跨境金融监管模式是值得思考的问题。

(二)金融市场不够先进，金融改革进程受阻

随着我国经济的不断发展，自贸区也一直在落实金融创新的重要任务，不断创新金融产品、服务以及金融模式，为我国自贸区金融业的发展提供借鉴。但是总体上，整个自贸区内金融产品或服务不太丰富，市场主体不够多元化，金融市场建设还没有充分拥抱互联网、AI智能技术，未全面利用金融衍生工具，这使得我国人民币汇率不能够完全市场化，对人民币的国际化产生了负面影响。这说明不完善、不发达的金融市场，使我国利率市场化、外汇改革管理体制进程放慢，不利于深化我国金融改革。

(三)金融改革制度协同程度偏低，金融创新政策落实不到位

自贸区依托中国人民银行、外汇管理局等金融监管机构，研究并制定相应的规章制度来规范金融业发展，但自贸区内各金融监管机构未及时根据最新规定更新相关内容，甚至存在规定落实不到位的情况。2013年中国人民银行出台了《关于金融支持上海自贸区建设的意见》，其最重要的创新就是创建自由贸易账户，规定自贸区内的主体可通过申请自由贸易账户开展资金划转、跨境借款等多项业务。自由贸易账户是上海自贸区实现资本项目可兑换的基础，也是自贸区金融创新改革的载体。但是目前相关金融机构却按照跨境业务管理自由贸易账户同境内结算账户之间的资金流动业务，极大地阻碍了自由贸易账户资金的流动，也严重影响了离岸金融业务的开展。

四、完善上海自贸区金融创新的对策

(一)创新金融监管模式，逐步探索和完善金融综合监管

目前，我国金融业的主流监管模式是“分业经营，分业监管”的模式，但这种监管模式已不能适应新的监管要求，而短时间在全国彻底实行金融制度改革也不太现实。因此，自贸区就可以发挥其先行先试的作用，在区内进行混业监管的试验，逐步探索与国际标准相接轨的金融综合监管模式，以提高自贸区金融业的活力，发挥自贸区金融集聚的作用。首先，要重构中央和地方金融监管体系，明确监管职责；其次，要建立全面的金融综合实时监控平台，推进金融信息资源共享，还要不断完善金融法律体系，实现金融问题有法可依，增强各监管部门的沟通，避免监管重合或监管漏洞现象的出现；最后，要加大金融监管力度，积极防范金融风险，落实金融政策。

(二)加强金融服务体系建设，推出特色金融产品或服务

实现金融创新的基础是完善金融服务体系，因此自贸区应该将金融服务体系的建设放在重要位置。一是加强与国际权威机构或组织的合作，增强自贸区的金融实力；二是要不断推进特色金融产品或服务的创新，加强基础设施建设，为区内企业提供便利化的营商环境[19]；三是充分利用互联网技术以及人工智能技术建立区内金融机构综合平台和风险预警平台；四是加强金融人才尤其是高端金融人才的培养。

(三)加强信息沟通，不断完善自贸区金融创新政策体系

目前，我国自贸区还没有一套完整的保障金融创新、防范风险的政策体系。自贸区内各部门要加强信息沟通、实现信息共享，在现有规章制度架构的基础上不断完善自贸区金融改革政策体系。在新的规章制度颁布后，要及时更新相关政策，避免矛盾冲突，实现各项政策的有机统一。同时，还应该扩大自由贸易账户的使用范围，逐步拓展银行、保险、证券等金融主体通过自由贸易账户开展业务的范围；逐步放开小额贷款机构委托银行等金融机构申请自由贸易账户，进一步增强自由贸易账户交易的便利性，加强离岸金融环境建设，深化金融创新。