海绵城市建设PPP模式探索

陈 玲,张 龙

(鹤壁职业技术学院,河南 鹤壁 458030)

随着我国现代化建设的不断深入,城镇建设也在有条不紊地推进,然而由于各方面的原因,不论是老城镇还是新城镇,许多都不同程度地出现了雨季内涝、旱季缺水的难题。于是海绵城市的设想顺时被提上了议题,而城市建设属于公共建设领域,需要多方面力量的加入才能达到更好的效果。PPP模式将社会力量引入建设中来,充分利用公司企业在项目建设中的长处,将政府不擅长的专业部分分离出来,达到优势互补,更好地推进海绵城市的建设。

1 海绵城市

海绵城市(The Sponge City)是在2012年深圳会议上被首次提出,意指在应对气候变化和降水带来的洪灾及干旱方面具备优质的“弹性”,降水时通过吸收、渗透、净化、储存的功效,在旱季到来时再补给地面,达到时间上的用水平衡。由于我国幅员辽阔,城市分布在不同的气候区,降水差异明显,但都普遍存在逢雨即涝,一段时间不下雨就缺水的窘况。鉴于以往城市建设大多采用灰色材料,导致排水设施不畅,地面硬化失去渗透能力,海绵城市则利用新科技材料,具备良好的渗水、过滤、储水及排水功能。此外,由于内涝带来的水污染,也是我国城市的普遍诟病。海绵城市将雨水充分地渗透,减少地面的积水,不至于形成流水,夹带垃圾四处流窜。

目前,海绵城市的设想已经在许多发达国家得到推广,并取得良好效果。以瑞士为例,在上个世纪末就推行了全民参与的“雨水工程”,成本低、实用性强、效果好的特点使瑞士成为海绵城市的典范。具体来说,就是每家每户在墙上开凿小洞,将雨水通过管道引入室内的水池,沉淀之后经过小水泵把水源输送至房间各处,供人们生活所用,如洗衣服、打扫卫生、浇花、冲厕所等等。这样,落在房上的雨水就被消化利用了,而降落在道路以及空地上的雨水又被强大的地下管道排水系统处理掉,城市内涝也就无从谈起。反观中国,从2015年才开始实施海绵城市的建设工程,在第一批16个试点城市中,10个都出现了内涝,第二批14个试点城市中,9个出现了内涝,包括了北京,武汉,福州,天津等大城市,我国的海绵城市建设暂告失败。

2 PPP模式引入海绵城市建设的特点

PPP(Public-Private Partnership),即政府与私人建立起的合作关系,该模式已被多国成果运用于公共设施的建设中,有利于鼓励民营企业与社会资金参与公共项目,发挥政府+企业的优势。海绵城市不同于普通的城市建设,不仅需要严谨的土木工程建设才学,还需要巨额的资金投入与民众参与,这就要依靠PPP模式来整合政府与民间力量。

2.1 减轻政府的压力、促进投融资格局的多元化

住建部副部长陆克华曾表示,以迁安、白城为代表的首批16座试点城市计划3年内投资865亿元,而全国658个城市要在2020年达到预期设计标准,每年需要投入4000亿元,庞大的财政投入给当地政府造成巨大压力。加上政府工作人员在专业知识上缺乏,不可能依靠公务员来设计与施工,社会力量的加入是势在必行。通过PPP模式,在起步阶段民间公司与政府共同参与项目的立项、可行性研究、图纸设计与融资磋商,既可以解决资金的来源问题,降低项目的成本,缩短整个工作周期,还能规避政府在专业技术上的短板。由于我国市场还不够开放,体制、机制性的门槛依旧难以跨越,导致融资渠道狭窄。在PPP的推动下,社会力量的强势注入可以为政府部门提供广阔的资金渠道和专业的技能,并且加速了原有投融资模式的革新。

2.2 促进政府和社会资本优势互补

在社会中,企业与政府具有不同的职能,扮演着不同角色,也拥有各自的优势与短板,单纯依靠政府力量探索海绵城市的建设属于因陋就简。在PPP模式下,由政府去解决征地划拨问题,负责立项审批,对建设标准的制定,发布招投标信息及资金核对,民营企业则负责技术支撑,资金整合及具体设计施工,共同承担不可抗力风险、市场波动风险、合同冲突风险等市场风险。

2.3 项目类型多、系统性强且边界模糊

海绵城市内涵丰富,不仅囊括了低影响开发与绿色基础设施、市政管渠排水系统、超标雨水蓄排系统、污水净化处理等多个子系统,还延展到水域及河渠的综合整治。所以海绵城市PPP模式涉及到灰色与绿色、地下与地上、吸收与排放等多方面立体化建设,各元素之间相互交叉、错综复杂。为了解决我国城市普遍存在的旱涝问题,提高城市的绿色可持续发展水平,再加上不同地方的情况不一,使得海绵城市PPP存在项目繁杂、盘根错节的特点。区别于道路建设、污水处理等权属清晰的PPP项目,城市建设不仅会涉及到国土、环保、水利、规建、交通、城管等多部门的职责,还会因为各项目之间的交叉辐射而产生争议,因此必须在设计施工前,做好充分的顶层设计,高瞻远瞩,合理地规划各项目之间的职责,减少项目实施过程中不必要的纠纷。

2.4 建设主体复杂,营利与公益混同

城市作为一个巨大的综合体,功能区复杂交叉,不可能由一个企业就能全部拿下,需要各类各式公司的加入才能共同打造。对于城市道路、绿化花草、公园湿地、河渠、地下管网等公益项目,往往由政府投资,聘请有资质实力强劲的施工单位作业。而对于商业街区、商品房规划区、游乐场等盈利项目,则通过政府招投标,引进社会资金介入。在具体实施中,道路建设,要路桥公司承建；绿化及公园,要专门的风景旅游公司建设；商品房需要房地产开发商；对于地下管网则要求水利水电公司介入。而对于权属交叉区域,需要涉及的公司协商。

3 海绵城市PPP模式的建议

3.1 各主体应该各司其职,加强协作

海绵城市需要众多主体参与,为了避免各主体间产生不必要的纠纷,应该事先理清各自的职责,加强沟通交流。政府作为PPP模式的引领者与决策者,应当担负起总的责任,为PPP模式把好关,做出正确的抉择,并且向先进的企业学习海绵城市建设方案与专业知识。而民间单位应当明确自身的工作,本着敬业、 专业、质量为本的精神,把属于自己项目范围的建设保质保量完成,并与其他有交叉的企业做好交流,为比邻单位提供便利,以“海绵城市打造”为核心,齐心协力,在合法保质的前提下追求经济利益。

3.2 科学合理的项目打包外包

由于海绵城市内涵极广,需要大量的单位参与其中,而项目打包承包出去成了整个流程的关键。对于项目启动前的融资环节,不仅要认可债权融资,更要鼓励,股权融资,增加融资多样化。项目打包应该遵循系统完整的原则,不能一个项目同时分配给数个单位,确保一个项目由尽可能少的单位完成,以便管理监督,也有利于项目投产后的绩效考核与责任倒查。还要遵循权责明确原则,在打包前,确保项目涉及的内容无权属争议,确认受理方需要向哪个明确的行政主体负责,建立项目责任追究制度,落实受理方对承担项目的负责制。

3.3 完善项目运行机制,促进海绵城市科学发展

鉴于海绵城市PPP项目具有类型多样和种类繁多的特点,以往的建设、经验、受益模式已不能适应,因此要根据每个城市的特点制定各具特色的海绵城市建设与管理机制。例如,在一个PPP项目包里可采用两种以上的运行方法,典型的如BOT+ROT、BOT+TOT等。而不同于道路及垃圾处理厂的PPP模式,海绵城市在收益绩效上很难量化考核。因此在项目规划之前必须制定出完善的可操作的绩效考核机制,明确项目建成之后的公司支付方案,对于海绵城市投入使用后的维护与管理等后续事项也要纳入制度建设中。

3.4 重视专业人才队伍建设

PPP模式下的海绵城市涉及的范围极广,囊括了地质勘探、遥控测绘、国土划拨、财政测评、城市规划、路桥设计、气候监控等专业的实质技能,还要在项目方案、资质审核、招投标、谈判文件、利益协商等环节严重把关。而我国的海绵城市还处于探索阶段,PPP项目也刚刚起步,在水利水电、土地利用、城市规划、土木工程、经济金融等方面缺乏高精尖的复合型人才,PPP专业咨询公司能力也参差不齐,致使我国海绵城市PPP模式缺乏可靠的智力支持。因此,要大力培育海绵城市建设的专业人才队伍,在高校开设专业课程,支持专业人才出国学习发达国家的先进技术与经验,与中国特色相结合,积极探索

4 结语

海绵城市切合了我国绿色环保园林城市建设的理念,不仅能解决我国城市普遍存在的旱涝难题,也是新型城镇化建设的有益探索。我国海绵城市PPP模式还处于探索阶段,优势明显,有助于缓解政府财政负担,还有利于盘活社会资金,使投资格局呈现多样性,发挥社会各主体的优势。各地政府应当因地制宜,结合当地的实情和国家的政策方针,高度重视海绵城市的重要性与科学性,不能仅着眼经济效益,借鉴先进地区的成功案例,积极探索海绵城市PPP模式的运行,大力推进城市现代化建设。