中美国家公园不同管理体制对矿业权管理的影响*

靳 松 金 聪 张福良

(1.中国地质调查局发展研究中心；2.自然资源部矿产勘查技术指导中心；3.中国矿业大学(北京)地球科学与测绘工程学院)

自然保护区内矿业权管理一直是一个世界性难题，我国在自然保护区建设与管理上由于起步较晚，管理体制不够健全，从而对公园内的矿业权管理产生了一定影响。美国是世界上最早建立国家公园的国家，一百多年的发展历史使得体制建设趋于完善，并且建立了较为健全的矿业权管理体系。本研究通过对比分析中美两国公园的不同管理体制对矿业权管理的影响，为相关研究提供有益参考。

1 中美国家公园管理体制

1.1 美国国家公园管理体制

美国国家公园建设最初由美国艺术家乔治·卡特琳(George Catlin)提出，建设国家公园是为了保护自然空间及生态环境，并为游客提供良好的游憩场所。自1872年世界上第一座国家公园——黄石公园由美国总统尤利西斯·辛普森·格兰特签署设立后，“国家公园”概念逐渐在世界范围内流行，并衍生出“自然遗产”、“生物圈保护区”等相关概念，从单一的空间概念演变为一套理念体系[1]。美国国家公园管理体制属于中央集权型。在管理单位体制上，美国国家公园体系和自然文化遗产体系的核心包括自然资源和文化资源，是美国保护国家遗产完整性、树立国家认同感的关键途径，国家公园内95%的土地产权归国家所有，由内政部下属的国家公园管理局自上而下进行垂直领导，加之相关部门的合作以及民间机构辅助。美国国家公园在资金机制上属于政府主导体制，有比较充裕的政府资金作为公益性保障。资金主体来源于政府财政拨款，其他资金一部分来源于国家公园经营收入，另一部分则是由企业、社会团体、环保组织以及个人名义捐赠。美国国家公园基金会(NPF)是由美国国会特许成立的为美国国家公园服务而设置的非盈利组织，主要职能是提供赠款、募集私人资金以及宣传国家公园。在监督机制方面，美国国家公园具有完善的法律法规制度对国家公园的各项行为，尤其是特许经营行为进行监督管理。《国家公园管理局组织法》是针对国家公园监督管理而颁布的法律，此外，还陆续颁布了《原野法》、《原生自然与风景游路法》、《国家风景与历史游路法》等，形成了一整套针对国家公园管理的法律体系[2]。

1.2 中国国家公园管理体制

我国对于国家公园的研究起始于20世纪80年代，起初是由北京林业大学孙筱详教授对美国国家公园进行分析，随后国内相关学者陆续展开了对发达国度国家公园发展现状的研讨。我国于20世纪50年代开始引进国家公园理念及相关管理模式。目前，我国国家公园管理机构架构形式与美国截然不同，相当数量的保护地都存在空间交叉重叠、一地多牌、管理机构权责不清等问题。相对于美国垂直型管理体系，我国国家公园管理采用属地管理和部门管理相结合的模式。管理架构一般有地方政府型、事业单位型和混合型[3]。在资金机制方面，我国国家公园形成了以政府投资为引导、社会投资作主体、外资作为重要组成部分的格局。在监督机制方面，我国尚未建立针对各级自然保护区的监督核查机制，国家级自然保护区的监督核查机制以及《国家级自然保护区监督检查办法》(2006年)等对国家级自然保护区的监督核查工作提出了笼统要求，即以地方政府监管为主、上级业务主管部门为辅。

2 中美国家公园在矿业权管理方面的差异

2.1 美国国家公园内矿业权管理

美国国家公园面积约占国土面积的2.19%，国家公园内不允许进行任何矿业活动[4]。美国国家公园内具有丰富的矿产资源，公园体系内有12个保护区内有油气开发活动，15个保护区内共有1 100个高风险矿产的矿业权。该类矿业权的存在大多是因为在国家公园设立之前该矿业权便已存在或在1976年前一些特殊的国家公园内仍可以依据《普通矿业法》(1872年)进入公园内进行探矿、采矿活动。针对目前国家公园内矿业开发现状，制定了较为完备的法律法规。其中，美国联邦法规汇编第三十六编第九部分，共有A、B、D 3个子部分，共计51条。子部分A详细包含了法规的目的与意义、定义、准入许可、权益的转让、评估工作、作业计划批准、回填要求以及履约保证金等相关内容；子部分B以问答形式详细叙述了国家公园内非联邦石油和天然气开采所需提交的作业计划，以及进行地球物理勘探、生产作业所需的具体信息；子部分C详细阐述了阿拉斯加州矿产资源的评估方案。从2000年开始，权利人应在2000年12月30日之前提交意向通知或年度评估工作证明，以符合《联邦土地政策与管理法案》第314(a)条规定的年度备案要求，否则将丧失矿权。上述资料必须向土地管理局(BLM)的州办公室和记录产权的当地政府办公室(通常是法院)同时提交，与此同时，还需要向美国国家公园管理部门提交一份完备的作业计划书。国家公园负责人和公园工作人员将会认真研究该计划，并将该计划以及他们的建议一并转交给相应的国家公园现场监督办公室。现场主管在批准或拒绝计划之前，应针对作业计划进行环境分析，并出具环境报告。该报告必须包括的内容有：①受作业影响区域的环境状况；②拟议作业对上述环境的影响；③采取措施确保最小程度的地表破坏；④处理所有垃圾及其他固体、液体废物的方法；⑤替代性采矿方法和每种方法产生的环境影响；⑥为履行复垦计划而采取的行动所导致的环境影响。由于联邦机构负责批准作业计划和发放准入许可证，故而有必要根据《国家历史保护法案》和《濒危物种法案》对联邦机构的履职行为进行审查，以免对被列为受威胁或濒危的动植物的历史属性或物种造成潜在影响。

2010—2013年，美国国家公园管理局对美国废弃的矿产土地(AML)按照对人类和环境造成的危害程度进行了分类和评估。美国国家公园内遗存的废弃土地问题由来已久，从历史上看，相关公司和个人从目前属于国家公园系统的土地中开发利用了多种金属矿产资源、化石燃料和矿物材料，此外，公园内也有煤炭开采和石油、天然气开发等矿业活动。开采场地通常有废石堆、尾矿、废弃道路、燃料储罐、排水改道，建筑物有磨坊和化验车间、老化支架、有轨电车、废弃的重型设备等。废弃矿点通常是联邦或州法律、法规不要求经营者进行回收处理时遗留下来的。目前，按照联邦和州法律、法规要求对该类废弃物进行回收。美国国家公园管理局致力于维护全国所有的遗留废弃矿区，并与相关机构合作，解决废弃矿山遗址引发的众多安全、环境和文化问题。

2.2 中国国家公园内矿业权管理

《中华人民共和国矿产资源法》第二十条：“非经国务院授权的有关主管部门同意，不得在国家划定的自然保护区、重要风景区、国家重点保护的不能移动的历史文物和名胜古迹所在地开采矿产资源。此外，我国还有多部法律法规均规定不允许在国家公园内进行矿业活动。对于国家公园内矿业权处置，2017年7月国土资源部《自然保护区内矿业权清理工作方案》要求：保护区内已设立的矿业权应稳妥有序退出，自然保护区内不再新设矿业权，使保护区的自然环境得到有效保护。国土资源管理部门对自然保护区内的矿业权处置方案为：与自然保护区重叠的探矿权不予办理探矿权转采矿权登记；重叠区域压覆的资源禁止开采；若尚有少量资源未采尽，则采矿权人需要提出详细工作方案，并在环保部门要求的整改日期前逐步关闭采选设备并已开展了矿山环境恢复治理与土地复垦工作，那么审批登记部门可依据矿山关闭时限办理短期延续手续[5-6]。

3 讨 论

(1)区域划归不够明确导致保护区内矿业权管理难度大。目前，美国将地理信息系统(GIS)技术、遥感(RS)技术相结合，用于空间分析和制图，为规划方案设计和调整创造了条件。1992年，全美已经完成1∶10万地质填图工作，目前已完成了1∶2.4万比例尺基础制图数据并提供给了美国国家公园使用。我国国土资源部规划司在组织编制全国及区域性国土规划时，未能与环保部门划定或调整的自然保护区信息有效结合，导致部分矿业权被划归于自然保护区内[7]。由于技术原因，我国市(县)级矿产资源规划比例尺一般多为1∶5万、1∶10万等大比例尺，省级矿产资源总体规划比例尺一般为1∶50 万，大比例尺规划往往会导致个别县大范围或整体被划入自然保护区，从而影响到该类地区正常矿产资源开发工作[8]。要实现对国家公园内矿业权的有效管理，明确划归矿业权与国家公园的范围至关重要，需要相关部门协调配合，尽可能提高矿产资源规划图的精确度。

(2)资金机制不同导致国内国家公园监管力度不够、补偿困难。美国国家公园在资金机制方面有24部联邦法律以及2种规则、标准与执行命令来确保国家公园在国家财政支出的地位，保障了国家公园管理和运行有充足的资金来源，从而得以维系其非营利性公益机构的管理模式，也使得国家公园内的矿业权得到了有效审批和监管。我国国家公园资金来源主要为中央和地方财政拨款以及公园旅游收入，与美国相比，我国中央财政划拨给国家公园的资金占比不高，远远无法满足国家公园保护和管理工作需要。国家公园获得的资金不足往往会导致相当一部分基础设施建设不到位或停滞，管理也会受到影响。例如，2013—2017年，安徽省国家级自然保护区共获得国家自然保护区专项资金投入7 780万元，每年每个自然保护区仅能获得200万元资金，安徽省内由于尚未建立稳定的资金投入机制，致使环保部门所属的每个省级自然保护区每年仅能获得20万元管理以及维护经费[9]。资金投入有限最终导致相关部门无法对国家公园内违法、违规的矿业活动进行有效监管。目前，我国矿业权人普遍倾向于采用有偿退出方式对其所有的矿业权进行处置，对异地置换的处置方式积极性不高。但资金投入不足导致建立矿业权退出补偿机制难度较大，相当一部分省份地方政府财政难以负担很多大型勘查项目退出的高额补偿额。截至2017年，各省在矿业权退出补偿机制方面仍处于摸索状态，并未建立具体的、具有可操作性的补偿标准。因此，建议由中央财政划拨专项资金用于支持保护区内矿业权有序退出，支持和保障生态文明建设，也可以将特许经营权交由社会经营，经营利润通过税收形式上交中央财政，中央财政作为资源保护资金返还给公园，并由国家审计部门定期审计资金的使用情况[10]。

(3)土地性质不同导致矿业权退出机制执行困难。美国国家公园内的土地属于国家级专项规划土地，由联邦政府管理。美国可以直接管理国家公园内的土地，从而对国家公园内的矿业权进行处置。美国国会和总统有权为保护区域内的自然资源、风景、历史遗迹、生态环境等而预留该片区域的土地，并且国会有权通过立法规定哪些土地永久性限制矿业活动，并且决定保护区内矿业权的退出。《遗迹法》规定总统有权决定将哪些联邦土地进行回收并且禁止采矿，美国内政部可以依据美国联邦法典对某些区域暂停发放矿业权20 a。我国土地制度虽然是公有制，但很多土地都是承包到户，尤其在农村地区，大部分土地为集体所有，且所有权和使用权分离[3]。我国相关法律规定，探矿权由国家和省级地质矿产主管部门管理，采矿权由国家、省、地、县4级地质矿产主管部门管理。同时，根据矿区面积和矿区投资金额划分探矿权、采矿权管理机构[11]。相对于美国，我国国家公园成立前区域内的矿业权退出相对困难和复杂，主要因为有条件建立国家公园的地区通常位于农村，政府所掌握的土地治权有限，不利于政府主导统筹管理，使得相当一部分政策落实难度较大。虽然土地性质有所不同，但美国采取的一部分削减园区内矿业权的举措值得借鉴。首先通过矿业权重新登记清退无效矿业权，矿业权人需要提交严格的作业计划书并且严格遵守，若有变化，必须提交修订后的工作计划，此外，还需制定更为严格的环境标准，劝导和鼓励矿业权人放弃或缩减矿业权面积[12-13]。