我国地质找矿机制创新路径研究*

雷晓力 顾安琪 张福良 马 骋 杜轶伦 靳 松

(1.中国地质调查局发展研究中心；2.自然资源部地质勘查技术指导中心；3.中国地质大学(北京)地球科学与资源学院)

1 地质找矿运行机制

2012年以来，世界和国内矿业持续进行了深度调整，我国地质勘查投入每年以超过10%的速度下滑，迫切需要全面贯彻落实生态文明建设新理念，加快推进地质工作转型升级，创新以地质调查和商业性矿产勘查为核心的地质找矿工作，保持基础性地质矿产调查工作投入，发挥好公益性地质工作对商业性矿产勘查的引导和拉动作用[1-3]。

1.1 地质找矿运行模式

(1)公益性地质调查。党的十九大对地质调查工作提出了新要求，明确了新时代地质调查工作的新定位为全力支撑能源、矿产、水、粮食和其他战略资源安全保障，精心服务于生态文明建设和自然资源管理工作。当前，应建立现代化矿业市场体系，鼓励商业性风险勘查及风险勘查市场的建立，需要更好地发挥我国公益性地质调查的基础服务和拉动作用。我国地质勘查工作主要由中央和地方两级财政出资开展，财政出资的目的是通过国家投资公益性地质勘查工作降低商业性矿产勘查风险，从而促进以企业为主体的商业性矿产勘查工作有效开展，推动我国商业性矿产勘查发展[4-6]。

(2)商业性矿产勘查。我国从事风险勘查的找矿主体是国家所有的地质勘查单位和民营企业，商业性风险勘查市场仍不完善。这是因为国有地质勘查单位当前正处于改革期，面临转企的迫切形势。由于历史和体制原因，我国国有地质勘查单位在把握市场形势、规避和分散风险等方面都存在不足。目前国有地质勘查单位虽然拥有探矿权，但是国家财政资金进入资本市场与成熟的市场企业开展风险勘查资本运作，进行投融资活动受到一定程度制约。近年来，民营企业逐渐成为推动我国矿业经济发展的重要力量。

(3)地质勘查基金。国家设立地质勘查基金的目的是更好的将公益性地质调查工作和商业性矿产勘查工作结合起来，降低民营企业和社会资金投资商业性矿产勘查工作的风险。国家通过这一举措，目的是为了引导社会资金投入和进一步推动我国商业性矿产勘查工作，从而建立起完善的矿产资源勘查投入机制。地质勘查基金的设立是我国地质找矿财政投入体制机制的重大变革，对于加大国家对矿产勘查市场的宏观调控,引导社会资本投资矿产勘查工作具有重要意义[7-11]。

1.2 地质找矿机制影响因素

(1)找矿主体。我国地质找矿允许和鼓励勘查投资主体多元化，维护勘查投资主体的权益，鼓励更多的民营企业投资我国商业性地质找矿工作。

(2)市场环境。从全球矿业市场方面分析，矿产品价格下跌，危及到上游地质勘查行业；从国内市场方面分析，全国地质勘查工作深度调整，在服务自然资源管理、生态环境修复、新型城镇化建设等探索中转型升级，地质勘查投资大幅下滑，社会地质项目不断萎缩，加剧了市场竞争；从政策、环境角度分析，当前趋势是加大国土空间生态环境保护力度，提高国土空间开发准入门槛，自然保护区数量逐年增多，区内矿业权清退工作正有序推进。

(3)勘查资本。国家投入(中央和地方财政资金、地质勘查基金)的财政资金和企业(国营企业和民营企业)投入的社会资金共同构成了地质勘查投入资本。2012年以来，社会资金、地方财政和中央财政投入地质勘查工作的资金逐步减少，勘查资本投入逐年下滑；从结构比例上来看，国家财政资金投入矿产勘查的资金逐年减少。

(4)理论和技术。理论方面，以成矿地质体、成矿构造与成矿结构面、成矿作用特征标志为核心的“三位一体”勘查区找矿预测理论，填补了我国勘查区找矿预测理论空白；技术方面，深部矿产探测技术方法正在不断进步，钻孔原生晕预测方法、“深穿透”地球化学方法等逐步被提出和广泛应用，危机矿山、老矿山矿区复杂条件下的找矿关键技术的研究也不断取得进展[10]。

(5)监管和服务。政府应围绕矿业权这个核心为矿产勘查市场提供特定的监管与服务，立足地质调查的数据资源优势，加快共享开放和资源整合工作进程，推动数据采集与汇聚、处理与服务创新，充分挖掘地质数据的潜力和价值。

1.3 地质找矿工作面临的形势

当前，矿产资源安全问题已上升到国家安全战略高度，事关国家经济安全、生态安全和社会安全，是国家安全战略体系的重要组成部分。结合我国经济社会发展形势分析，我国经济领域不断扩容，对应于矿产资源需求量日益增长。我国刚进入工业化中期阶段，国内地质找矿工作服务覆盖面及服务功能的发展虽已取得较大突破，但能源资源需求长期增长，面临严峻的供应形势。

(1)矿业和勘查市场形势总体呈下滑态势。我国矿产资源总体可持续供应能力下降，矿业规模已接近上限，且在上一轮矿业高峰过后，社会资金投入热情降低，大量社会资本退出勘查市场。我国地质找矿的前期勘查工作相对欠缺，调查研究工作鲜有深入，尤以西部地区为甚，导致商业性矿产勘查工作开展受到制约；新增资源储量增速相对缓慢，难以发掘新的矿产地，无法为经济社会发展提供可靠的资源保障，资源型地质勘查投入持续下滑，环境型地质勘查投入不断上升。

(2)矿产勘查开发管理政策趋紧。党的十九大将生态文明建设提到了前所未有的高度，生态环境保护对矿产勘查开发管理工作的要求逐渐提高，不断出台新的生态环境保护政策，在此背景下，矿产勘查开发环境约束力度也在不断加大。我国地质找矿工作受到了严峻挑战，绿色发展与高质量发展已成为当前和未来地质工作最根本的要求。

(3)战略性新兴产业矿产需求和资金投入持续增长。我国是战略性新兴矿产的消费大国，对战略性新兴矿产的需求量不断增大。随着我国进一步大力发展战略性新兴产业，预计未来15 a内对矿产资源的需求仍然巨大，我国仍将是全球最大的矿产资源生产和消费国，矿产资源巨量进口的局面短时间内难以改变。从资金投入方面分析，我国煤炭、铁、钼等矿种的勘查投入呈断崖式下降，铜、铅锌等大宗紧缺矿产勘查投入缓慢下降，石墨、锂等战略性新兴矿产勘查投入自2012年以来逐年上升，战略性新兴矿产勘查投入为2.16亿元，同比上升30.9%。

(4)重要矿产地质调查工作正在从传统的地质环境观念向生态环境观念转变。目前，我国正处于经济向高质量发展阶段转变过程中，为了满足新时代经济社会发展对矿产资源的需求，在加强重要矿产地质工作的同时还需要优化调整工作方向。传统地质环境调查是以查清地质灾害类型、分布规律和成灾机理为主，未来重要矿产地质调查工作应从物理型地质灾害调查转变为地质灾害综合调查。

2 国外地质找矿勘查典型经验

2.1 美 国

(1)建立全球矿产资源数据库。美国地质调查局(USGS)建立的全球矿产资源数据库涉及的数据种类全、国家多，是世界各国研究和制定矿产资源战略的重要基础数据。美国与全球很多资源型国家都开展了合作，通过资源形势分析、调查评价等方面的研究，为美国经济和政治利益服务，为矿业公司跨国经营服务，降低企业在国外勘查开发的风险。国家矿产资源供应安全由于涉及多产业、多环节，并非单一的矿产资源行政管理部门可以统筹协调。2017年12月20日，美国总统特朗普签署了一份《关于确保关键性矿产安全可靠供应的联邦战略总统执行令》，并提出了相关激励政策，包括精简国内矿业权租赁和许可程序，为矿业开发企业提供最先进的地形、地质和地球物理资料，加强国内矿产资源勘查、开发、精炼、加工、回收利用等工作[12-15]。

(2)出台相关鼓励政策。在“二战”以后，美国为了满足国内经济发展对矿产资源的需求，于1950—1974年共对36种战略矿产或重要国防矿产提供了勘查补贴，共受理了勘查资助申请944份，批准执行208项，共耗资470万美元，其中，有50项勘查工作发现了矿床。这种补贴方式实际上是对政府支持的勘查项目，政府通过补贴承担了50%以上的找矿风险。

(3)实行耗竭补贴制度。1913年，美国在宪法第十六条修正案中赋予国会对资源开发所得征税的权力，并在《收入法规》的所得税条例中列出了耗竭补贴。耗竭补贴制度依据不同的矿种，矿权人将其作为纳税基础的毛收入少申报5%～22%。

2.2 加拿大

(1)开展基础地质调查。加拿大地质调查局(GSC)作为加拿大最古老的科研机构和加拿大第一批政府组织机构之一，始终致力于开展加拿大基础地质调查工作，提供地学知识，大幅提高了能源和矿业公司的勘查效率和国际竞争力，促进加拿大矿业发展。

(2)实行非税制矿产勘查激励政策。非税制矿产勘查激励政策主要适用于找矿人和初级勘查公司，一般由省(区)政府，即地方政府出资实施。

(3)利用财税政策促进矿产勘查。利用财税政策促进矿产勘查是加拿大的独创，并在世界范围引起了广泛关注。加拿大政府实行的财税政策针对初级勘查公司实行了投资者、勘查公司和政府等多方受益的勘查投资抵税股票政策，针对高级矿业公司则利用勘查投入抵免高级矿业公司所经营矿山的权利金，鼓励其加大勘查投入。

2.3 澳大利亚

(1)重视深部资源勘查开发利用。澳大利亚为提高矿产勘查和资源供给能力，启动了面向深部资源勘查的“UNCOVER”国家级地学研究计划，联合学术界、矿业界、地质调查机构、澳大利亚联邦科学与工业研究组织和各合作研究中心，目标是研究澳大利亚矿产资源的成因和分布，解决隐伏矿体勘查难题。

(2)补贴“草根”勘查项目。针对矿业发展的不同阶段，澳大利亚政府选择采取不同措施来加强地质找矿工作，同时在矿业低迷时推行完备的援助基金计划，对合格的“草根”勘查项目进行补贴。

(3)进行合资钻探。澳大利亚推广合资钻探计划，政府通过鼓励私人勘探公司在边远地区、基岩之上有较厚覆盖层地区、未开展工作区域、工作程度较低区域和新前景区域开展地质钻探开发工作来吸引资金，这一模式被应用于地球物理、找矿靶区、地质年代学等方面的研究项目。

3 我国地质找矿机制运行存在的问题

3.1 缺乏有效的税收激励政策

当前，我国矿业税收体制单一，缺乏激励矿产勘查的税收政策。与国外发达国家相比，我国矿业税收政策相对滞后，体现在：①缺少针对矿业特点的税收减免政策；②资源税和资源补偿费的征收范围存在重叠；③矿业企业执行增值税标准时成本过高，缺乏可以抵扣的项目；④前期一些地区空白地征收价款造成勘查成本过高，导致企业的投资积极性降低。

3.2 风险勘查资本市场不完善

(1)资金来源单一。我国矿产勘查资金来源结构过于单一，融资渠道不通畅，造成地质勘查投资总量明显不足。财政补贴量小且形式单一，涉及范围过大，在部分地区已进入竞争性勘查阶段，挤占了一些社会资金市场。

(2)融资渠道和模式不成熟。矿产勘查投资高风险、高技术、高收益、长周期的特点决定了传统的负债融资、银行贷款、发行债券等融资方式难以有效发挥作用。同时，我国在矿业项目融资方面的相关激励政策和保障措施不足，在融资渠道、融资模式等方面较企业融资来说不够成熟。

(3)缺乏矿业融资综合性的中介服务机构。矿产勘查投融资中介机构涉及面广，现有的中介机构因储量评审、矿业权评估等专业性中介与投资、法律、会计等中介之间的衔接和联系不足，导致综合性服务质量不高。

3.3 探矿权准入门槛过高

当前，矿业权取得与土地、林地、环保审批及地方协调难度进一步加大，国内矿产资源找矿勘查与开发成本将大幅上升，矿业企业获得探矿权的难度加大，申请门槛不断提高，企业申请探矿权的积极性降低[16-19]。我国部分省份对高风险探矿权全面实行了招标、挂牌、拍卖等方式出让，以致企业获取高风险空白探矿权的成本较高。2018年上半年全国出让探矿权193个中，有101个为财政持有，占出让探矿权的52%，企业仅占48%，企业获得探矿权的难度较大。

3.4 社会资金投入勘查持续低迷

从2012年开始，我国地质勘查投入不断下降，国内矿产勘查的社会资金投入由2012年281.39亿元下降至2017年62.23亿元，年均降幅高达25.3%[20-23]。

3.5 地质找矿难度进一步加大

(1)生态文明建设要求必须注重绿色勘查。虽然绿色勘查工作的开展要求矿产勘查工作必须避让和退出自然保护区，压缩了面上找矿空间，但我国深部矿产资源潜力巨大，通过绿色勘查手段和大力开展深部找矿，有望大幅增加矿产资源储量，满足社会经济发展需求。随着地质找矿主战场向西部和深部转移，深部、隐伏矿体勘查难度增大，勘查风险和成本增大，特别是隐伏矿找矿难度加大，现有的勘查理论、技术与方法无法满足找矿需要。

(2)公益性地质调查拉动找矿效果不理想。我国公益性地质工作程度不高，一些工作条件较差的省份如黑龙江、新疆、西藏、青海等，公益性地质工作尤其是1∶5万区调地质工作程度较低。现有的 1∶5万矿产地质调查等公益性工作在找矿靶区、异常查证力度方面效果不理想，拉动商业性勘查的能力不强，致使企业资金进入勘查领域信心不足。

(3)地质资料获取难度大。现阶段，公开的地质资料基本都是财政出资的公益性项目，部分项目存在着汇交不及时、时效性差等问题；对于中央和地方基金、企业出资项目的资料和涉密地质资料，矿业权人或矿业权申请人获取存在很大难度。

4 建 议

4.1 加强地质找矿制度体系建设

(1)加强矿产资源安全顶层设计。矿产资源安全作为国家资源安全体系的重要组成部分，需要多部门、多环节协同配合，也需要在宏观层面上把握相关因素影响国家矿产资源安全的内在机制，整合各方力量，提高决策效率。为适应国家生态文明建设要求，促进绿色矿业发展，建设现代化矿业，要突出重点，分矿种、分行业形成矿产资源安全应对战略和安全供应体系。

(2)建立建全严格生态脆弱区内矿产资源勘查开发制度。在生态脆弱区矿产资源勘查开发过程中必须进行严格的环境影响评价，加强全国能源资源勘查统一管理和战略谋划，努力增加国内能源供应。严格控制生态脆弱区内探矿权新立，将探矿权限制在以矿产资源战略储备为目的的勘查活动范围内。

(3)建立完善的保障和监管机制。建立政府和市场相结合的保障体制和机制，建立健全多主体、多渠道、多方式的资源配置机制，促进资源合理流动和优化配置；进一步加强地质勘查工作质量管理和成果考核力度，加强地质勘查项目监管，健全监督管理制度。

(4)发挥好两级地勘基金衔接和引导作用。在全面深化改革和大力推进生态文明建设的背景下，我国面临着勘查资本市场不健全的问题，地勘基金需要不断调整功能定位，发挥好其衔接作用，协调好中央和省级两级地勘基金的投资方向，统一两级地勘基金的权益处置政策，加强两级地勘基金的勘查合作。

4.2 深化矿业权市场机制体制改革

(1)规范矿业权出让管理。科学编制矿产资源勘查开采规划，设置和布局矿业权，有序出让矿业权；将矿业权出让纳入公共资源交易平台，保障矿业权出让公平合理，同时使全民享有参与资源分配的权利，能够充分发挥市场资源配置作用和政府宏观调控作用；制定统一的矿业权出让合同模板，统一设定准入条件。

(2)保障矿业权出让收益。明确矿业权收益用途与资源税的税费用途，保障其专项用于公益性基础地质调查、地学基础理论研究、地质资料信息化服务建设、绿色勘查、绿色矿山建设、关键勘查开采设备研发及技术攻关、科研和管理人才队伍建设、矿产资源节约与综合利用等方面；减小矿业权出让收益收缴范围，鼓励企业自担风险在矿山深部开展风险勘查，协议出让时可不收取矿业权出让收益。

(3)规范矿业权转让秩序。建立确权公示以及包括转让信息、诚信信息、矿业权信息、转让审批结果等在内的信息公开制度；加强对矿业权二级市场的监管和执法力度，严厉打击矿业权非法违规转让行为。

(4)加快矿业税费制度改革。调整探矿权占用费收取标准，建立累进动态调整机制，有效遏制“圈而不探”现象；根据矿产品价格变动和经济发展需要，适时调整资源税和最低勘查投入标准；在矿产开采环节，可以对部分矿产资源从价计征，建立反映市场供求关系的税收自动调节机制。

4.3 探索建立我国风险勘查激励机制

(1)探索建立政府与社会资金合作勘查模式。从国家层面尽快制定并出台现有合作勘查项目权益处置指导意见，将政府与社会资金合作模式纳入今后政策制定考虑范围内，出台相关鼓励政策增强社会投资信心；加快完善参与勘查企业的财政补贴制度，营造开放性的勘查市场环境，以吸引更多的资金和先进技术，推动地质找矿工作有序高效开展。

(2)探索建立矿产勘查后补助制度。很多国家已成功实施了矿产勘查补贴政策，为我国实施矿产勘查后补助制度提供了有益参考。我国矿产勘查后补助制度可以根据实际情况，从补助对象、补助矿种、补贴工作类型、补贴比例、补贴地区等方面来研究建立。

(3)完善矿产勘查投融资渠道。加快推进风险勘查资本市场建设，建立起与企业实际情况相匹配的发行上市和交易制度，建立市场化信用制度，营造诚信投资环境，搭建公平、公开、公正的交易平台。

(4)培育和支持风险勘查资本市场平台建设。通过股份合作或其他形式，组建矿业勘查公司、探采一体化矿业公司、大型跨国矿业公司、专业技术服务公司、混合所有制勘查企业等各类市场主体，促进风险勘查资本市场发展。

4.4 积极推进重要性矿产地质调查和战略性矿产勘查

(1)深化重要矿产地质调查工作。通过加强成矿规律、地质构造等基础地质研究工作，优选找矿区块、降低出让探矿权的找矿风险[23]；坚决退出和主动避让自然保护区，加强资源集中区资源潜力、经济技术条件和生态环境影响的“三位一体”综合评价，大力推进绿色调查和绿色勘查；继续大力推进找矿突破战略行动，以重点成矿区带、整装勘查区、重要矿集区为重点，开展区域性矿产地质调查，圈定找矿靶区[24]，加强锂、铍、铌钽等战略新兴矿产和锡、锰、锑、钾盐等大宗紧缺矿产的调查评价工作。

(2)加强战略性矿产勘查和储备。加大锂、钴、“三稀”、晶质石墨等新材料矿产勘查力度；及时调整重点勘查矿种，突出铜、金、铅、锌、铀、地热等重点矿产和钨、钼、铁等一般矿产，兼顾优质高效非金属矿产(金刚石、石英岩、方解石等)、“三稀”矿产、非常规能源以及战略新兴产业所需的矿产资源，尽快形成一批后备资源基地[25-28]。

(3)提高地质科技创新能力和信息服务水平。加强基础地质理论和技术创新研究，形成重大原创性科学成果；持续推进地质资料信息共享，为找矿主体提供优质服务，增加地质资料公共服务产品供给，减少企业勘查风险，提高找矿成功率；推进地质调查项目数据、成果适时汇聚，加大地质信息产品研发力度，积极培育信息技术服务市场，提高地质信息社会化服务水平。