医疗联合体建设现代医院管理制度的探索与研究

宫芳芳，孙喜琢，李文海，郭春江

(深圳市罗湖医院集团，广东省深圳市 518001)

2017年7月，国务院办公厅印发《关于建立现代医院管理制度的指导意见》(国办发〔2017〕67号)，文件中明确指出“到2020年，基本建立权责清晰、管理科学、治理完善、运行高效、监督有力的现代医院管理制度”。为有效贯彻落实该指导意见，同年10月，国务院医改办印发《建立现代医院管理制度指导意见分工方案》(国医改办发〔2017〕2号)，对医院管理制度、医院治理体系、医院党的建设三个方面的改革任务进行了详细阐述。深圳市罗湖医院集团作为城市医联体的典型于2015年8月20日正式成立，2017年6月，国务院医改办、国家卫生健康委发布35项深化医改重大典型经验，将罗湖医改作为深化医改重大典型经验之一进行全面推广。2017年9月，全国医联体建设现场推进及培训会在深圳召开，会上李斌主任充分肯定了罗湖区在医联体建设中的亮点，将“罗湖模式”向全国同行推广。

罗湖医院集团在成立之初就高度重视现代医院管理制度的建设，在建立法人治理结构、健全人力资源管理制度和加强党的建设等方面大胆探索，取得了阶段性成效和经验。

1 法人治理结构改革：实行理事会领导下院长负责制

现代公立医院法人治理结构是指为实现公立医院出资者的目的，平衡所有者、经营者以及利益相关者的利益关系，对公立医院的决策权、执行权和监督权进行重新建构，并使三者适度分离而又相互制衡,形成的一个高效运转、成本低廉的管理体制和运行机制[1]。但是，一直以来，政府行政权力直接管理的公立医院是医院法人治理结构的主要形式[2]，随着社会的发展进步，这种形式已经不能满足医院发展的需要，因此罗湖医院集团进行了法人治理结构改革，组建理事会，实行理事会领导下院长负责制。

1.1 组建理事会，理顺政府、卫生行政部门和医院的关系

根据国家卫生行政部门的要求，国内许多医院、医疗集团、医联体组建了理事会(董事会)，但从其构成来看，大多是由政府领导和政府相关部门代表组成，理事会形同政府部门，理事会议与政府联席工作会议无异，换汤不换药，决策程序依旧繁琐、低效，政府和医院之间的权责界限也无法理顺。为避免理事会形同虚设，罗湖医院集团理事会主要由区领导、区政府相关部门代表、医疗卫生相关领域知名人士代表等13名成员组成，成员中7名为医疗卫生相关领域知名人士代表，即外部理事，理事会不再是“政府”的代名词，医院监管和举办的职责分割清晰。改革后，区政府履行出资人(举办)职责，委托理事会履行决策权和管理权，赋予集团院长运营管理自主权，区卫生计生局专注行业监管。同时，为保障权力的正常行使，集团还设立了监事会，由人大代表、政协委员、法律人士组成，对集团日常运营进行外部监督。

1.2 制定理事会职责及议事规则，提高决策的效率和科学性

理事会设理事长1名，由区长担任；设第一副理事长1名，由分管卫生计生工作的副区长担任；设常务副理事长1名，由区卫生计生局局长担任[3]。区政府主要负责同志兼任医院集团理事长的优势是有利于构建协调、统一、高效的政府办医决策机制，提高政府办医重大事项决策效率，形成推动医疗卫生事业改革发展的强大合力。

理事会通过理事会议和理事长会议履行决策权和管理权。理事会议由三分之二以上的理事出席方可举行，每年至少召开一次，理事长会议由理事长主持，副理事长参加，可邀请医院集团和政府有关人员参加。关于议事规则的设计，本研究认为理事长会议的设立是非常必要的，鉴于罗湖医院集团理事会成员中外部理事占大多数，且外部理事分散在全国各地，若事事等到理事会议决策，势必会降低决策的效率，与理事会组建的目的也相违背。由理事长会议根据《深圳市罗湖医院集团章程》行使决策权，决策的结果由理事会秘书处以会议纪要的形式传达给全体理事，可有效提高决策效率，为医院集团的发展争取先机。

理事会议主要职责包括审议成员单位合并、分立、吸收，审定医院集团发展战略，集团管理层面的重大人事任免等。理事长会议主要职责包括：审定医院集团下属单位间资产调整方案，审定医院集团重大建设项目，审定医院集团的财务、人事、工资福利等重大改革等。在理事会和理事长会议职责划分方面，本研究的建议是：理事长会议作为理事会日常运行模式，要适当扩大其职责范围，2017年5月，罗湖医院集团理事会召开全体理事会议对章程进行修订，修订的主要内容之一是调整理事会议和理事长会议的职责，扩大理事长会议的职责。

2 推动人力资源管理制度改革，提高医院运营的自主权和效率

我国公立医院现行的人事管理体制按照全国事业单位管理办法执行，大多数政府采用“行政式”管理，存在行政干预过多，机制不灵活等僵化现象[4]。

2.1 落实医院用人自主权，简化干部任免程序

一直以来，公立医院的干部任职都是由政府或党委(组织部)发文任免，有级别要求，受职数限制。选拔流程一般先在医院内发布选拔职务及标准，通过医院中层干部投票选举产生候选人，再报区卫生计生局考察，考察通过后报区委组织部统一任命，人事关系由区委组织部管理，医院对干部的任免管理能力较弱。医院集团成立后，实行去行政化,改变过去医院简单套用行政级别管理方式，根据《深圳市罗湖医院集团理事会章程》和《深圳市罗湖医院集团章程》(以下简称“《理事会章程》和《医院集团章程》”)，由政府授权理事会选拔任用医院集团管理干部，医院集团聘任管理干部不确定行政级别(去行政化)，聘任岗位不与档案岗位挂钩，不由组织人事部门实施，不受职数和级别限制,进而实现能上能下、能进能出。

《理事会章程》和《医院集团章程》中对人事任免权进行了明确规定：理事会议决定聘任或解聘医院集团院长、副院长和总会计师以及下属医院院长；理事长会议决定聘任或解聘集团下属医院副院长、资源管理中心主任(正、副职)；医院集团党委会议决定聘任或解聘下属医院院长助理，拥有医院集团副院长、总会计师、下属各医院院长(正、副职)及各中心主任(正、副职)的提名权；下属各医院党委会议决定聘任或解聘医院中层干部。改革后，医院对干部选拔、任免的权利得到落实，干部能上能下，相关流程也得到简化。

2.2 落实医院用人自主权，简化人才引进流程

编制是我国政府管理事业单位的特色之一[5]，政府通过编制调控公立医院的队伍规模，公立医院招聘在编人员需要由医院上报用人需求及岗位说明至区卫生计生局，区卫生计生局审核后上报人事局，再由人事局统一发布招考公告，经过报名、资格审查、考试、体检等程序完成招聘工作。这种政府政令式引进方式存在诸多障碍，重重关卡，给医院自主用人增加了很多不必要的麻烦[6]，而且在整个招聘过程中，医院作为用人单位参与度不高，导致招聘结果往往不尽如人意，很难招聘到合适的人才。

改革后，医院集团根据业务发展的需要自主安排编制的使用，首先，集团所属各单位提出用人需求报集团人力资源中心，由人力资源中心通过多渠道公开招聘确定候选人，经充分考察及第三方评估后，报集团党委会议讨论通过后上报区卫计局党委会议审核，同意后报区委组织部完成人才引进相关手续。关于临聘人员的招聘，集团所属各单位提出用人需求后，人力资源中心通过发布招聘信息，经面试、考核后签订劳动合同，直接上岗。由此可见，改革后，无论是在编人员还是临聘人员，其招聘流程明显简化，确保高层次人才能够及时引进，而且医院在招聘过程的参与度明显提高，招聘工作更有针对性，招聘的结果匹配度更高，确保医院及时引进需要的人才。

3 制定医院集团章程，规范内部治理结构和权力运行规则

如上所述，通过现代公立医院法人治理结构和人力资源管理制度等改革，罗湖医院集团院长的运营自主权明显扩大，为保证权力的正常运行，在2017年《医院集团章程》的修订工作中，再次完善了内部治理结构，尤其是权力运行的制约与监督机制，增加了医院集团院长罢免程序，即医院集团院长在任职期间出现重大决策失误、因失职造成医院发生重大安全事故或恶性医疗事故、严重违反国家法律法规的行为等现象，专家委员会可按程序启动医院集团院长罢免程序，由此提高医院集团院长规范、正确行使权力的自觉性。

4 成立集团党委，完善党组织架构和工作机制

《医院集团章程》明确规定：“医院集团及各下属单位党组织要充分发挥党的政治领导职能，保证党的路线、方针、政策和国家的法律、法规的贯彻执行”。医院集团成立后在上级党委的指导下，组建了中共深圳市罗湖医院集团委员会，充分发挥公立医院党委的领导核心作用，同时设立中共深圳市罗湖医院集团纪律检查委员会，完善医院集团党组织架构和工作机制，细化党委议事决策流程，加强对权力行使的规范和限制，最大限度地扩大人民群众的知情权、参与权和监督权，让权力在阳光下运行，确保权力既高效运转又正确行使。

5 讨论

在国家卫生计生委的指导下，尤其是《国务院办公厅关于推进医疗联合体建设和发展的指导意见》(国办发〔2017〕32号)等指导性文件出台后，全国各地迅速行动，全力推进医联体建设工作，截至2017年6月底，全国已经有1 764家三级医院开展了多种形式的医联体建设工作，占全国三级医院的80%；江苏、重庆、四川、陕西等8个省/市超过90%的三级医院参与组建了医联体[6]。在此背景下，如何推动医联体规范化、精细化和科学化管理，建立可持续的运行机制以及决策、执行、监督相互制衡和相互促进的治理机制，成为迫切需要探索和解决的问题，本研究认为建立现代医院管理制度是破解上述难题的有效途径之一。罗湖医院集团将在总结现代医院管理制度建设初级阶段工作经验的基础上，进一步深化改革，2018年推行以社区健康服务中心(社区卫生服务中心)全科医生为试点的人事制度改革：实行员额备案制，实现去编制化；实施岗位管理制，建立全科医师四层七级岗位管理制；建立评分定岗制，评聘分开；实行聘任岗位动态调整机制；实行目标年薪制，实现同工同酬等。充分发挥现代医院管理制度的优势，助力医院集团和罗湖医改的发展。