重庆农业项目财政补助资金股权化改革的实践探索

卢向虎

摘要：本文简要回顾重庆市农业项目财政补助资金股权改革的历程，介绍了重庆财政补助资金股权改革基本经验和各区县的具体做法，分析了农业项目财政补助资金股权化改革优点和存在问题，并提出完善农业项目财政补助建议。

关键词：重庆；农业项目；财政补助资金股权化改革；实践探索

重庆市2014年率先在全国推行农业项目财政补助资金股权化改革试点，大致经历三个阶段：一是2014年首次在永川区开展农业项目财政补助资金农民持股分红试点。二是在总结试点经验基础上，为加快推动扶贫攻坚工作，2015年制定印发《重庆市扶贫开发工作重点区县农业项目财政补助资金股权化改革方案》（渝农改〔2015〕2号），将农业项目财政补助资金股权化改革推广到18个贫困区县，作为资产收益扶贫的重要抓手。三是为贯彻落实2016年中央1号文件关于“探索将财政资金投入农业农村形成的经营性资产，通过股权量化到户，让集体组织成员长期分享资产收益”的精神，2016年6月重庆市研究制定《农业项目财政补助资金股权化改革方案》（渝农改办[2016]1号），在全市35个重点农业区县（包括万盛经开区）全面实施农业项目财政补助资金股权化改革。截至2017年底，重庆市累计股权化改革项目2684个，涉及财政补助资金18.79亿元，已量化资金15.37亿元，惠及2511个农村集体经济组织、28.03万农户，其中惠及贫困农户4.16万户，改革项目流转土地每亩年均分红达200元以上。

一、重庆农业项目财政补助资金股权化的做法及各区县的实践探索

（一）重庆农业项目财政补助资金股权化的具体做法

1.资金来源。除农民直接补贴、土地整治、公益性基础设施建设、家庭农场补助、贷款贴息补助项目外，涉及农业、林业、水利、农综开发、扶贫、移民等各部门的其他涉农财政补助资金，纳入股权化改革范围。

2.农业项目选择。农业项目申报采取“公开申报、竞争立项”，政府部门从农业项目申报中，优先选择产出效益高、产业带动强、履约分红能力强的项目，给予财政扶持。农业企业和农业合作社申报项目，自筹资金应不低于财政补助资金的一半。

3.持股比例。财政资金投入到农业企业的补助项目，农村集体经济组织占10%，农业企业不高于50%，农民持股不低于40%。财政资金投入到农民合作社的补助项目，农村集体经济组织持股10%，合作社领办者持股不超过30%，其余成员持股不少于60%。各区县试点根据实际情况确定农业企业（合作社领办者）和农民持股的具体比例。

4.股权管理。农村集体经济组织及其成员持有股份视同优先股，股权收益实行固定分红，不参与企业经营决策、管理。约定项目存续期限一般不少于5年。

5.收益分配。农村集体经济组织及其成员按持股金额5-10%/年的标准实行固定分红，具体比例由双方约定。分红时间从财政补助资金到位时间起，以整年度计算。分红时限为项目存续期，兑现情况需公示。农村集体经济组织持有部分分红收益用于农村公益事业，不得进行二次分配，不得量化到集体经济组织成员。农村集体经济组织及其成员持有的农业企业股权部分，成员内部之间可以转让。

6.退出机制。项目存续期内，农村集体经济组织及成员不得要求退股。项目存续到期后，农业企业按原值赎回农村集体经济组织及其成员所持股份。农村集体经济组织收到后，应将农民持股部分平均量化到人（户）。确因不可抗拒因素导致项目无法续存，参照国家对企业破产清算相关政策规定处置。

（二）各区县的实践探索

重庆市鼓励全市35个重点农业区县根据渝农改办[2016]1号文件精神，结合区县实际，对农业项目财政补助资金股权化工作进行探索实践。

1.永川区具体做法。永川区在全国率先开展农业项目财政补助资金股权化改革，是重庆的第一个财政补助资金股权化改革试点，其具体做法如下：一是实施范围。凡财政补助资金100万元（含）以上的单个农业项目，纳入农业项目财政补贴资金股权化改革试点。二是补助机制。农业企业在申报财政农业项目时，须与农业主管部门、项目所在镇（街）、村民小组签订《农业项目财政补助资金股权分红协议》，做出推行股权改革的承诺，回馈村民小组及涉及流转土地的农民。三是持股比例。农业企业将财政补助资金的50%由项目所在地流转土地的农民和农村集体经济组织共同持股，农民持股60%，农村集体经济组织持股40%，其中农民持股部分按流转土地面积平均量化到人（户）。四是股权管理。农村集体经济组织及其成员持有股份，属于固定分红股份，不享有持股的经营决策权和退股权，也不承担企业债权债务，只享有分红权，不参与项目的经营管理。持股期限为项目存续期，但不超过土地承包期。若企业倒闭，持股分红自然终止；如企业转让，持股分红由新企业承担实施。五是收益分配。农村集体经济组织及成员按每年持股金额的5%进行固定分红，分红比例为农民60%、农村集体经济组织40%，分红时限为项目存续期，分红时间从财政补助资金到位时间起，以整年度计算。农民流转土地的分红实行上限控制，分红金额不超过土地流转租金，超过部分归农村集体经济组织。农村集体经济组织的持股收益用于农村公益事业，也可对本集体经济组织所有成员进行二次分配。六是分红程序。（1）分红张榜公示；（2）分红资金统一转入区农委“财政支农资金农民持股分红资金”专用帐户；（3）区农委审签后转入相关镇街财政所账户，（4）镇街财政所发放至持股农民及集体经济组织账户。七是监管机制。财政补助资金拨付前，统一缴纳履约保证金（2年分红金额）至“财政支农资金农民持股分红资金”专用账户，保障分红资金的足额、及时兑付，履约完成后，区农委及时退还履约保证金。农业主管部门对项目申报、协议签订及兑现分红等资料建立台账，作为企业申报后续补助资金的重要依据，对于不严格履约的农业企业，实行“一票否决”制度，取消其农业龙头企业资格，并不再给予项目资金支持。

2.九龙坡区具体做法。一是实施范围。将财政资金投入到农业企业、农民合作社40万元以上（不含40万元）的补助项目，纳入农业项目财政补助资金股权化改革试点。二是持股方式。财政资金投入到农业企业项目，持股比例为：农业企业持股49%，村集体经济组织持股10%（农业企业土地流转涉及两个或两个以上村集体经济组织时，按照土地流转合同面积所占比例确定持股比例），农民持股41%；财政资金投入到农民合作社项目，持股比例为：村集体经济组织持股10%，合作社領办者持股30%，其余成员持股60%。三是股权管理。项目存续期限确定为5年，存续期内，村集体经济组织及成员不得要求退股。持股的村集体经济组织及其成员不参与实施项目经营管理，股权在成员内部之间可以转让。四是收益分配。项目存续期内，村集体经济组织及其成员按照持股金额每年5%的标准实行固定分红。五是退出机制。项目存续到期后，农业企业、农民合作社按原值退回村集体经济组织及其成员所持股份。村集体经济组织收到退回资金后，农民、农民合作社成员持股部分按照农村集体资产产权制度改革确定的股权，分配到村集体经济组织全体股东。

3.开州区具体做法。一是优选项目。实行公开申报、镇乡街道审查、部门评审、批复实施、项目验收等步骤优选农业项目。二是股权分配。项目业主持股49%、集体经济组织持股10%、农民持股41%。三是收益分配。农村集体经济组织及其农民持有的股份作为优先股，与项目方约定项目存续期不少于5年，每年按照持股金额的6%固定分红。拨付财政补助资金之前，由项目业主与所在村的集体经济组织签订分红协议，项目所在镇乡街道作为鉴证方，业主将分红资金缴存到镇乡街道指定的财政对公账户。四是风险防控。对不履行分红义务的项目业主，纳入负面清单管理，不予评选区县级以上龙头企业、农民合作社示范社，不得申报农业项目。

4.武隆县具体做法。武隆县为扶持贫困户尽快脱贫，在股权分配上探索“1.2倍”股权配置模式，即按贫困户持股比例是一般农户的1.2倍统一折算股数。在乡镇设立“农业项目财政补助资金股权化改革农民持股分红资金”专用账户。

总的来看，重庆各区县农业项目财政补助资金股权化在固定分红比例、持股比例、贫困户折股比例、实施范围、专用账户设立略有区别外，具体程序、做法基本相同。

二、重庆农业项目财政补助资金股权化的评价

（一）优点

重庆农业项目财政补助资金股权化改革，将支持农业龙头企业、农民合作社发展产业的财政资金的一部分（50%以上）股权量化给项目流转土地的农户和所在的村集体，使扶持农业产业发展的财政资金由以前的无偿使用变为有偿使用，实质上是一种财政支农方式的创新，具有以下优点。

1.通过股权分红，让农民和村集体能够分享农业企业产业发展的成果，企业的发展状况直接关系到农民和村集体的收益，有利于解决企业协调用地、招收工人、矛盾纠纷等方面问题，融洽了农业企业、村集体、农民三方关系。

2.增强了农业企业社会责任，一定程度上防止了农业企业利用项目套取财政资金行为。

3.规定农民和村集体只具有固定分红权，不具有经营决策权和退股权，确保了农业企业生产决策的自主性、独立性。

4.对于依托村集体组织成立的农民专业合作社申报的农业项目，实施财政投入资金股权化改革，可以有效撬动村级集体资金、农民分散资金、各类经营主体资金参与农村发展。

5.股权化改革过程中优先考虑贫困户的股权分红，针对贫困户甚至设置1.2倍股权，财政资金在扶持农业企业发展的同时，也促进了贫困农户增收脱贫。

（二）存在问题

1.股权化改革改变了以往财政无偿全额投入企业的状况，财政支农方式变得复杂化，作为利益主体的农业企业不适应，部分企业参与改革积极性不高。

2.为确保农民和村集体优先、足额、及时兑付分红资金，重庆各区县均要求农业企业在财政补助资金拨付前，统一缴纳履约保证金至“财政支农资金农民持股分红资金”专用账户，占用了农业企业的流动资金，增加了企业的资金压力。

3.无论项目建设期还是投产前期亏损状况下，农业企业都要按约定标准向农户和村集体履行年度固定分红义务，大量现金流出企业，增加了企业资金周转的压力。

4.项目存续期内，企业向农民按持股金额的一定比例向农民实行年度固定分红，经营风险实际上完全由农业企业承担；项目存续到期后，农民和村集体持有的股权将回购农业企业，农民和村集体持有的股权是一种具有时间期限的股权，农民与农业企业之间是一种短期的利益关系，并没有形成一种长期的、紧密的利益联结机制。

三、建议

（一）取消履约保证金制度。建立申报项目的农业企业、合作社社会信用评价制度，对于不按照约定履行分红义务的项目业主，纳入负面清单管理，中断其后期财政资金拨付，取消其继续申报农业项目的资格，取消评选区县级以上龙头企业、农民合作社示范社资格。

（二）按照农业项目建设经营规律合理确定农户年度分红。在项目建设期间或投产初期，考虑以较低的固定利率给与农户分红；农业项目进入盈利期后，以固定利率加盈利性分红对前期进行弥补，既确保农户收益的顺利足额发放，也有利于农业企业灵活安排资金的调度和周转。

（三）建立企農之间风险共担、利益共享的联结机制。探索建立农民长期持股的方式方法，行业主管部门加强对农业项目经营主体的监督管理，建立农业项目年度运营情况向村集体和农民进行公示的制度，确保农业企业履行分红义务，真正形成企农之间风险共担、利益共享的联结机制。

参考文献：

[1]重庆市农业委员会关于市政协五届一次会议第0011号提案的复函[N/OL]。

[2]农业农村体制改革专项小组办公室关于印发《农业项目财政补助资金股权化改革方案》的通知》（渝农改办[2016]1号）[EB/OL]。

[3]重庆市永川区农业委员会、重庆市永川区财政局《关于推进农业项目财政补助资金股权化改革的意见（试行）》（永农委发〔2016〕32号）[EB/OL]。

[4]重庆市九龙坡区多举措推进农业项目财政补助资金股权化改革[N/OL]，重庆市农业农村信息网。

[5]《关于印发开州区农业项目财政补助资金股权化改革试点方案》（内部材料）。

[6]重庆武隆县探索农业项目财政补助资金股权化改革[N/OL]，新华网。

[7]何眉，政府财政资金股权投资改革研究[J]，财会研究，2015（1）：9-12。

（作者单位：重庆第二师范学院）

责任编辑：凌玉