PPP项目风险分配研究

李晓明

（郑州大学管理工程学院 河南郑州 450000）

PPP模式在我国处于快速发展阶段，PPP模式有利于发挥社会资本在技术、管理、运营等方面的优势，提高项目运行效率，破除以往公共事业国有控制、效率低下的困境。在实施PPP项目中，对风险进行合理分配，有利于项目风险控制，提高建设和运行效率。正是由于风险精准的把握和合理的分担，才能使PPP模式能够充分降低基础设施建设和运营的成本，使PPP项目更“物有所值”[1]。风险分配对PPP项目实现物有所值也发挥着重要作用。

国内学者对推进PPP模式的问题进行了研究，我们可以通过借鉴，将存在的问题作为风险识别与分配的重要内容予以考虑。周正祥等研究了新常态下我国推进PPP模式的问题，认为存在的问题包括公共部门和社会资本两个方面，公共部门的问题有缺乏PPP模式应用的法律体系、契约精神薄弱、公共利益受损、PPP项目价格形成机制不合理、政府监管力度把握不准等，社会资本的问题有法律法规不完善、政府违约风险存在、市场准入障碍、审批程序复杂、专业化机构和专业人才缺乏、风险共担原则缺失、融资困难等[2]。社会资本和公共部门两方面存在的问题对于风险识别与分配具有重要意义。

1 PPP项目风险识别

本论文研究的PPP项目风险，指的是PPP项目在全寿命周期内发生损失的可能性，包括特许经营权授予、项目采购、建设、运营使用、维护管理、移交等环节。风险识别就是通过一定的原则和方法，对这一过程存在的风险因素进行充分识别，按照风险承担主体进行分类，为风险分配与控制打下基础。

1.1 PPP项目风险分类

PPP项目风险分类方法有多种，可以按照风险承担主体分类、按照风险因素产生原因分类，也可以按照风险事件产生的后果分类。在实际应用中，常采用责任明晰、便于风险控制的主体分类法对风险进行分类。在PPP项目中，不同的参与主体面临的风险往往存在差异，基于参与主体的风险类型研究，可以使得参与主体明确知道自己面临哪些风险以及时采取措施加以应对[3]。李丽红等认为风险主要分为公共部门承担的风险、私营部门承担的风险和双方共同承担的风险，通过研究建立了风险分担与控制力对称原则、风险分担与收益相匹配原则、风险分担动态原则[4]。

下面从公共部门、社会资本和共同承担的风险三方面进行分类。

1.1.1 公共部门承担的风验

在PPP项目中存在的政治、公共政策法律、法规变动风险，不因社会资本的意志为转移，这部分风险由所在地公共部门承担。土地获得风险，项目决策、审批延误风险等诸如公共部门自身原因造成的风险，由公共部门承担。

1.1.2 社会资本承担的风险

项目在融资建设、运营维护中，社会资本是具体执行者，而社会资本在此过程中是以盈利为目的的，可以发挥其的优势和经验，更好地降低和规避风险。公共部门在行政上有优势，在商业中经验不足，因此这些风险由社会资本来承担较为合理。

1.1.3 根据协商沟通共同承担的风险

在PPP项目实施过程中，可能存在不可抗力风险、第三方风险、双方都没有控制能力的风险等，这些风险单独由任意一方承担都不合适，可以由双方认真研究协商，深入沟通，共同承担。

2 PPP项目的风险分配

PPP模式中合作双方的风险分担更多是考虑双方风险的最优应对、最佳分担，尽可能做到每一种风险都能由最善于应对该风险的合作方承担，进而达到项目整体风险的最小化[5]。通过合理的风险分配，使风险由最适合承担的一方承担，达到提高效益、实现物有所值的目的。

2.1 风险分配原则

为了更加科学、合理实施项目风险分担，应遵循几点原则：①要与所获得的利益相呼应，所承担的风险必须要与获得的利益成正比；②与项目的参与度相呼应，参与程度越高，对项目的建设运营所产生的结果责任越大，理应承担更大的风险；③与掌控力相呼应，某种风险政府掌控力更强，在一般情况下，就应由政府承担，反之亦然[6]。在查阅文献、结合实践应用的基础上，本文提出的风险分配原则有以下几点：

2.1.1 公平原则

公平原则是风险分担的基本原则，能够保证双方利益不受损害，发生风险事件时能够处理得客观公正。在订立PPP项目的风险分担合同时，也要秉承公平原则，保证双方权利义务公平均等。

2.1.2 归责原则

归责就是当某种事实状态发生后，依据有关法律和条款确定责任由哪一方承担。PPP合同由公共部门和社会资本签订，具有合同性，民事合同违约责任是以合同约定的义务为前提，适用于合同法来解决民事纠纷；同时具有行政性，代表公共部门行使的行政权力，以约束行政主体和相对人的义务为前提，产生行政追责。

2.1.3 风险收益对等原则

风险收益对等原则即“责利”对等，双方在管理某项风险时可能会产生经济利益，哪一方是经济利益的最大受益者，风险就应该由哪一方承担。按照权利义务对等原则，哪一方承担了风险损失，就应该享有承担风险带来的收益。

2.1.4 有效控制原则

有效控制原则产生的原因是双方不可能都可以对某项风险进行有效控制，这就需要将风险分配给最有能力、代价最小的一方承担，承担风险的一方对风险进行有效控制，实现最佳管理。

2.1.5 风险成本最低原则

风险成本最低原则，就是将风险分配给各方，各方采取措施，对风险进行管理和防范，使各方承担风险的总成本最小。

2.1.6 风险上限原则

在PPP项目实施过程中，存在某些风险产生大于预期的损害，或者发生意料之外的变化等情形，在此情形下，任何一方承担这种接近于无限大的风险都不合适，这就需要根据各方的财政能力、管理水平等设定风险上限，合理承担风险。

2.1.7 直接损失承担原则

直接损失承担原则，就是当风险发生后，直接受害一方更能主动、积极、及时的做出处理，避免或挽回自身损失，从而有利于整体风险控制。

2.1.8 风险分担的动态原则

在PPP项目全寿命周期内，各种风险因素会随着项目的推进在各个环节中发展、随着各种条件的变化而变化，这就需要根据实际情况，客观、合理的分担风险。

2.2 风险承担分配

PPP项目旨在通过风险分担实现物有所值，其成功的关键是在项目各参与主体之间公平合理地分担项目风险，即实现“多方协作共赢”[7]。风险分担目的是通过公平合理的风险分配，使各方达到权利与义务的统一，共同实现风险管理，推进PPP项目顺利实现。

要想合理有效的管理控制PPP项目风险，政府和社会资本就需要从不同的角度出发，充分考虑自身的处境，识别自己可能遇到的风险，分析风险对自身的影响力，从而有针对性的采取风险应对措施，最终达成自己的目标[8]。

按照以上8项原则进行风险分配如下：

2.2.1 社会资本承担的风险

（1）PPP项目的设计、建设、运营维护、移交等风险。包括设计不达标，建设质量不符合标准，技术应用不成功，管理经验不丰富，工期有延误，未按期完工，运营不符合约定，出现竞争性项目，计划外设备升级，维护不及时不彻底，移交不满足约定条件等。

（2）项目融资的风险。PPP项目通过招投标选定社会资本，社会资本应在规定时间内完成融资任务。融资或借贷不成功，未在规定期限内完成融资、融资结构不合理、金融市场不健全等风险由社会资本承担。

（3）财务风险。包括资本结构不合理、财务参数不准确、财务管理不完善、成本费用超支、产品或服务价格风险分配设计不合理、项目若失败无追索权等风险。由于项目运营期长，所在地的社会平均工资、电价、水价、折旧费等存在涨价风险，也应由社会资本承担。

（4）获得项目相关保险。社会资本可通过购买商业保险，将一些发生概率不确定性大、损失严重的风险转移出去。

2.2.2 公共部门承担的风险

（1）政治风险。包括政治不稳定、腐败、内部矛盾突出，项目被取缔、没收、征用、私有化等风险。

（2）法律风险中的法律执行力度不够、不能保障公平性，产权保护不到位，法律体系调整的应对机制等。

（3）社会风险中的社会价值观的变化，社会治安的稳定等风险。

（4）项目决策、审批延误。可行性研究报告、环境评价、土地使用权获得困难，规划、设计审批缓慢等风险。

2.2.3 公共部门和社会资本共担的风险

（1）不可抗力风险。合同一方无法预见、控制、且经合理努力仍无法避免或克服的、导致其无法履行合同项下义务的情形，包括但不限于：台风、地震、洪水等自然灾害，战争、罢工、骚乱等社会异常现象，征收征用等政府行为，以及双方不能合理预见和控制的任何其他情形。

（2）经济风险中的经济环境变化、通货膨胀等风险。

（3）社会风险中的社会风气变化，文化信仰变化，罢工、停业、抵制、怠工等恶性事件发生风险。

（4）法律风险中的公平竞争、社会责任的落实、违约、契约精神缺失等风险。

2.3 风险再分担

黄恒振等认为公私合营PPP项目的复杂性、较长的建设期和运营期，增大风险事件出现的概率及可能后果的严重性，风险事件之间的复杂关系以及合同风险分担条款的不足，最终导致风险再分担的出现。风险再分担是公共部门和私营部门合作的一种救济方式，尽管有可能带来额外的成本，但从总体上看，利大于弊。在项目实施、运营中进行风险再分担也是十分必要的，通过及时、有效的风险再分担，能够确保PPP项目全寿命周期风险管理有效。