上海机场建筑工程（含服务采购）招投标管理研究

匡 娟（上海机场建设指挥部， 上海 201207）

0 引 言

上海是中国重要的门户口岸，连接世界的桥梁纽带，也是中国大陆首座同时拥有两个国际机场的城市，浦东机场和虹桥机场分别位于城市的东西两侧。为配合上海“国际航运中心”的城市定位建设，进一步适应航空枢纽运营的要求，上海机场集团一直在加快软硬件建设。上海浦东国际机场 T2 航站楼 2008 年 3 月投入运营；作为虹桥综合交通枢纽主体工程的上海虹桥国际机场 T2 航站楼和第二跑道 2010 年 3 月投入使用。根据上海市“十二五”规划明确的上海重塑浦东－浦西两翼、实现国际化与区域化有机融合的重要区域，浦东机场 T1 航站楼于 2014 年底完成改造；虹桥机场 T1 航站楼改造工程将于 2018 年 9 月竣工；浦东机场三期扩建工程也计划于 2019 年 6 月竣工。

上海机场建设指挥部（以下简称“指挥部”）承担了上海机场所有的大型工程项目的建设任务，2015 年～2018年累计完成工程建设项目投资约 200 亿元，2017 年～2018 年 5 月累计完成建设项目设计、勘察、监理、施工（甲供设备等除外）、服务采购等项目招标共计 159 项，涉及金额 293 438 万元。招投标工作是建筑工程建设的重要阶段，招投标管理也是建筑工程项目管理的重要内容。本文结合上海机场近些年的建设经验，主要对建筑工程招投标管理进行研究。

1 招标管理办法的制定及修编

为加强指挥部承建的上海机场工程项目招标工作的规范化管理，确保工程进度和质量，提高投资效益，根据《中华人民共和国招投标法》《中华人民共和国招标投标法实施条例》《上海市建设工程招标投标管理办法》《建设工程工程量清单计价规范》《民航专业工程及货物招标投标管理办法》，指挥部编制了《建设项目招投标工作管理办法和实施细则》（以下简称“《细则》”）；于 2011年、2016 年和 2018 年，根据国家、地方及行业最新招投标政策法规、工程项目审计单位提出的整改要求等，对指挥部招标管理制度进行了大规模的修编。

《细则》适用于指挥部所承担建设的工程项目的设计、勘察、监理、施工、服务类等公开招标、邀请招标、询价、竞争性谈判、直接发包工作。甲供设备材料采购招标工作不在此制度范围。《细则》同时明确，指挥部工程的招标工作，分别接受上海市下属招标管理机构、民航华东地区管理局的监管，以及指挥部监察室的监督和监察。其中，华东民航局负责监管民航专业项目招标工作。

2 归口管理及成立招标工作小组

2.1 归口管理

指挥部计划财务部为指挥部招标工作的归口管理部门，负责组织、协调指挥部设计、勘察、监理、施工、服务各类招标项目的实施。

2.2 招标工作小组

招标工作小组是实施招标工作的临时办事机构。由计划财务部会同项目实施的工程部或设计管理部或办公室等相关部室，以及指挥部监察室、招标代理、法律顾问临时组成。组长由项目实施的工程部或设计管理部或办公室负责人承担。招标工作完成后，招标工作小组的任务也随之结束。

招标工作小组主要职责是：对具体招标工作制定实施计划，编制资格预审文件（若需），编制招标文件和评标办法，编制招标控制价（若需），办理招标信息发布或投标邀请函，办理抽取评委申请（含指挥部评委），招投标会务安排，组织发标、踏勘现场、答疑、投标、开标、评标等事项，并对招投标过程中形成的文件资料进行整理归档（包括向档案管理部门以及市属监管机构或华东民航局归档）。

3 建立合格供应商库及供应商的评价机制

3.1 合格供应商库的建立

为进一步加强对指挥部公开招标以外的招标项目供应商（不包括零星采购，零星采购是指所购买的货物单价低于2 000 元人民币，且多为一次性购买商品）的管理，加强信息共享，促进公平竞争，指挥部根据《上海机场（集团）有限公司采购管理办法（试行）》和《上海机场（集团）有限公司供应商信息库管理规定（试行）》及有关法律法规，结合指挥部实际，于 2018 年 2 月完成了《上海机场建设指挥部供应商信息库管理实施细则（试行）》的制定。

指挥部供应商信息库按照工程类、设备类和服务类三大类进行管理，服务类包括勘察、设计、监理、咨询、科研等。供应商入库申请有自荐和部门推荐两种方式，对于 3年内在指挥部范围或集团范围履约且信用良好的供应商，经专家评审并报指挥部领导审批后入库。

2018 年 5 月份，指挥部完成了合格供应商信息库统计、梳理、评审和建立工作，经审核批准的合格供应商有工程类 68 家、设备类 137 家、服务类 71 家。该信息库已于 2018 年 6 月 1 日起正式启用实施，采用非公开招标方式进行采购时，项目实施部门需在供应商库范围内结合项目实际情况进行选择；如项目需要且供应商库没有相应的供应商，则由项目实施部门推荐，经指挥部领导审批同意后补充入库。

3.2 供应商评价机制

为进一步加强对供应商的管理，指挥部对供应商实施动态管理，实行保留和淘汰机制。由指挥部招标归口管理部门（计划财务部）每年（次年的一季度）组织开展供应商考核评价工作。考核评价采用专家评议的方式，根据供应商信用评价、履约质量、响应协同、服务情况等方面对供应商进行客观评价，经评价为不合格的供应商予以淘汰。

4 强化对招标代理机构的管理

招投标是造价控制的重要手段之一，通过招标手段，合理、有效地转移了部分风险。招标代理机构能力水平的高低往往影响着工程项目招标的进程与结果：招标文件编制时间是否能满足要求？工程承包范围表述是否完全？工程量清单编制是否准确？结算原则是否考虑了本工程招标时的风险？评标办法能否保证优秀单位中标？指挥部一直在对招标代理机构的管理进行思考。

4.1 通过招标方式择优选定招标代理机构

通过在中国采购与招标网、中国招标投标公共服务平台和上海机场集团阳光平台发布公开招标信息，经专家委员会对投标单位的资质水平、以往业绩、响应协同、项目组人员配置等的综合评审，目前在指挥部参与工程项目建设的招标单位有：上海市建设工程招标咨询公司、上海第一测量师事务所有限公司、上海东方投资监理有限公司、上海明方复兴工程造价咨询有限公司、上海程建工程项目管理有限公司 5 家单位。目前这 5 家单位均已纳入指挥部合格供应商库（服务类）。

4.2 通过合同条款进一步明确对招标代理单位工作的要求

（1）《招标代理委托合同》均对招标代理工作内容、招标文件（含评标办法、工作量清单）编制的质量和时间要求、招标代理人员配置及规范自律、招标代理成果报告形式、招标代理对业主的信息资料提供等方面对招标代理机构提出了明确的工作要求。

（2）通过招标代理费支付节点的设置及违约处罚条款这样的经济手段来加强对招标代理机构的管控。如：招标代理费 5% 的尾款需待项目完成全部竣工决算、通过审计并完成资产移交工作后方可支付；若发生招标代理未经同意调换或撤离项目经理、实际派驻人员的人数不能达到要求、工作人员未达到投标时所承诺的职称和执业资格等情况，则指挥部均将对招标代理机构进行经济处罚。

4.3 提高对招标代理造价控制水平的要求

（1）招标代理工作中与造价控制有关的工作成果，均需接受业主委托的全过程造价控制投资监理的审核，并于招标工作结束后将造价控制所需的相关资料移交投资监理一份，且需要配合投资监理单位在结算环节就招标文件、工程量清单、投标报价、合同等相关问题进行释疑；必要时参与费用的审定和谈判。

（2）为加强对工程项目概算执行的管理，招标代理需配合业主在指挥部自主知识产权开发的投资控制管理系统平台上完成相关业务信息的及时录入，包括招标管理等相关数据和资料的信息化录入，并由专人负责。

4.4 定期召开招标代理工作例会

工作例会通常为一季度一次，并出具例会简报。招标代理例会召集所有招标代理机构参加，听取各单位近阶段工作总结及下阶段工作打算，并就近期招投标工作遇到的热点问题和共性问题进行深入研究讨论、对招投标最新政策进行解读学习。

5 加强对招标过程中廉政风险的管理

指挥部 2015 年至 2018 年累计完成工程建设项目投资约 200 亿元，2017年至 2018 年 5 月累计完成建设项目设计、勘察、监理、施工（甲供设备等除外）、服务采购等项目招标共计 159 项，涉及金额 293 438 万元。这么大的工程体量，指挥部至今能一直保持着“零案发”的廉政记录，与加强对招标过程中廉政风险的管理是分不开的。

（1）通过邀请检察院、党校等人士来指挥部召开专题讲座，组织员工参观反腐教育展览、影片，将每年的 9 月 9 日定为“廉洁日”等一系列活动，从思想上牢固树立廉政意识。

（2）利用现代化科技手段加强对招标环节的管理。机场集团自主研发了“上海机场集团阳光平台”，指挥部所有项目除在政府平台发布招标信息外均需同时在此平台发布招标信息，非公开招标项目亦通过此平台在整个机场集团专家库范围内抽取专家。“上海机场集团阳光平台”为“限额以下”不在政府监管范围的项目提供了公开、公平、公正的招投标平台。

（3）建立内部专家库，加强对内部评委的管理。指挥部工程纳入政府监管体系招标项目，外部评委会的组成由政府监管部门按其规定程序由监管部门抽取，内部评委则按机场集团及指挥部有关专家抽取的规章制度执行。指挥部 2014 年编制了《上海机场建设指挥部内部评委库管理暂行办法》并选定了指挥部内部专家名录。机场集团 2018 年6 月也建立了机场集团内部专家库，同时要求各下属单位非公开招标项目的专家组成为：本单位不超过专家总人数的1/3，其余需在“上海机场集团阳光平台”抽取集团范围内的外单位专家。

（4）定期进行自查。为加强对指挥部建设项目的廉政监督，指挥部纪检监察室定期要求指挥部招标归口管理部门（计划财务部）从招标、投标、评标各环节对年度招标项目进行自查并出具自查报告。经自查，指挥部应公开招标项目的公开招标率为 100%。

6 招标思考及案例分析

为满足上海浦东机场 2019 年 8 000 万旅客吞吐量的目标，机场集团新建浦东机场三期扩建工程，概算总投资约206 亿元，其中卫星厅工程作为浦东机场三期扩建工程的主体工程之一，建筑面积达 62 万 m2，是迄今全球最大的单体卫星厅。由于工程体量大，指挥部采用根据工程进度分阶段招标的模式，同时根据项目进展分阶段启动工程结算。

因在卫星厅钢结构工程及指挥部负责的其他钢结构工程结算时，指挥部、投资监理及施工单位对招标文件约定的结算条款理解不一致，对于深化设计产生的工程量是否纳入结算范围产生了较大争议，影响结算进度。指挥部招标工作小组根据以往招标文件编制、工程结算经验，经过认真分析、思考，为预防此类情况发生，从卫星厅幕墙招标开始，在招标文件中逐步明确了深化设计增加量与投标单价的关联，明确结算时应以何种方式认定深化设计工作量可以予以计量，以及由谁（设计）来认定。

（1）卫星厅幕墙工程招标文件表述：本工程投标单位应以招标图纸和技术要求为基础，综合考虑设计优化、施工方案调整、深化设计等风险因素，并以此报价。

（2）卫星厅公共区装饰招标文件表述：对于招标施工图纸中尚未反映的而又必须增设的构件（特别针对涉及安全但又不影响建筑效果的，例如吊顶反支撑、石材背栓龙骨等，经计算须增设的构件）均须在深化设计图中予以全面考虑，并计入相关分部分项工程量清单子目的综合单价中，综合单价闭口包干。由于中标单位深化设计未达到设计技术要求或国家、行业各类强制性规范及标准的，中标单位须无条件整改到位，且不得因此要求调整投标报价。结算时，以招标方确认的施工图、设计变更、工程变更及相关签证、竣工图为结算计价依据。

（3）卫星厅贵宾室装修工程招标文件表述：设计优化中，对于招标施工图纸中尚未反映的而又必须增设的构件、因版面排布产生的损耗，以及装饰面收头均须在设计优化图中予以全面考虑，并计入相关分部分项工程量清单子目的综合单价中，综合单价闭口包干。由于中标单位设计优化未达到设计技术要求或国家、行业各类强制性规范及标准的，中标单位须无条件整改到位，且不得因此要求调整投标报价。结算时，以招标方确认的施工图、设计变更、工程变更及相关签证、竣工图为结算计价依据。设计深化图纸如作为结算依据，必须得到招标方、设计院的书面确认或以设计变更方式确认。

指挥部通过不断地总结多年的招标管理经验，不断地反思招标管理工作中遇到的问题，招标文件条款设置对结算工作带来的影响，为择优选定价格合理、质量优秀的中标单位而努力改进招标管理水平。

7 结 语

由于指挥部领导高度重视，细化国家地方招投标法律法规，并要求严格执行指挥部《建设项目招投标工作管理办法和实施细则》《上海机场（集团）有限公司采购管理办法（试行）》，借助招标代理专业力量，指挥部各相关部门认真履行、各尽其职、通力配合，针对不同项目、不同特征编制符合项目的特点招标文件、评标办法、结算原则，为指挥部择优选择中标单位奠定了重要基石，同时也为工程造价控制打下了良好的基础。