危大工程新《规定》实施了，监理该怎么做？

孙 克（合肥工大建设监理有限责任公司， 安徽 合肥 230009）

《危险性较大的分部分项工程安全管理规定》（住建部令第 37 号）（以下简称“《规定》”）于 2018 年 6 月 1 日起实施。正式实施前，住建部又出台了《关于实施〈危险性较大的分部分项工程安全管理规定〉有关问题的通知》（建办质 [2018]31 号，以下简称“《通知》”），对《规定》的实施操作进行了一些补充和完善。因此应把《规定》和《通知》作为一个整体来理解贯彻。

为了有效落实《规定》，建设行业从业者们都应当认真思考并制定出相应的解决方案。笔者从监理角度出发，对危大工程识别、前期保障管理、专项施工方案管理、实施过程中的验收、巡视检查等具体工作谈一谈个人的理解与看法；结合《规定》及《通知》中的条文，着重分析说明一般监理人员认识不足或容易忽视的一些问题。

1 关于“危大工程”的识别

“危大工程”的识别是做好危大工程管理的基础性工作，《规定》要求必须在设计、招投标、开工准备等阶段提交危大工程清单及相应的安全管理措施。《规定》第三条和《通知》的附件 1、附件 2 明确了危大工程的定义与范围。从这个定义中可以看出，危大工程及超过一定规模的危大工程具有明确的定义和范围，它是由建设主管部门制定，而不是由企业或项目根据实际情况制定。监理在开展工作时，应按《规定》及《通知》要求，做好危大工程的识别及相应管控工作。合肥工大建设监理有限责任公司（以下简称“公司”）在企业标准《工程建设标准强制性条文施工监理检查标准》中将这项工作视为“准强条”来管理。

诚然，危大工程管理的重要性不言而喻，但是，很多风险及事故恰恰来自于那些“非危大工程”。 所以，在危大工程的管理过程中，始终不要产生“一旦抓好危大工程管理，就消除了项目全部安全风险”的错觉。作为监理，一定要辩证地看待问题，具体项目具体分析，全面分析识别项目安全风险并进行有效管控；管理方式可以借鉴而不拘泥于《规定》，但必须满足《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国安全生产法》及《建设工程安全生产管理条例》（以下简称“《条例》”）等上位法及行业或地方的规章与文件的规定，也必须满足合同的具体约定。

2 关于“前期保障”工作的核查

《规定》第二章为前期保障内容，包括勘察设计、招投标、危大工程措施费、施工许可条件等。这些工作不属于监理职责，监理人员往往不重视。其实，这些内容是监理工作的重要依据，必须了解，在进行开工条件审查时，应系统性地进行核查并根据情况采取措施。

2.1 对“第五条”的理解

本条来源于《条例》第六条，与 GF—2017-0201《建设工程施工合同（示范文本）》第 2.4.3 条约定也一致，属于建设单位的法定及合同责任，在《规定》中只作强调。监理在核查这条内容时，若发现不符合“真实、准确、完整”的要求，应采用工作联系单向建设单位提出，提醒建设单位完善有关文件，规避不必要的违约风险；在工程实施过程中，当承发包双方产生争议时，监理应以合同约定为准进行判断和处理。

2.2 对“第九条”的理解

本条来源于《条例》第十条，与以往没太大区别，问题在于如何理解“应当提交危大工程清单及其安全管理措施等资料”。有的地方要求提交危大工程清单及专项施工方案编制及专家论证计划；有的地方则要求提交经审批的专项施工方案，超过一定规模的危大工程则须经专家论证，监理则要提交相应的监理实施细则。显然，前一种要求是合理的，后一种则明显不符合工程施工组织的客观规律。实际上，根据《规定》第十条，专项施工方案是在该危大工程实施前完成，而不是在整个工程项目开工前，相应的监理实施细则也只有在专项方案获批后编制才具有针对性。监理在协助建设单位办理相关手续时应正确理解本条内容，在条件许可的情况下也应尽量向相关部门做好解释工作，避免主管部门或质量安全监督机构提出不合理要求而延误工程的正常开展。

3 关于“专项施工方案”管理

危大工程专项施工方案是危大工程管理的核心文件，是相应专项监控方案及监理实施细则编制的依据，也是实施阶段施工、验收、检查、应急抢险、评估的依据，是监理要重点审查的方案，来不得半点马虎。审查主要是包括程序性审查和实质性审查两方面。笔者认为，监理在审查专项施工方案过程中，既要正确履责，又应规避风险，就必须要充分理解《规定》针对专项施工方案所列出的相关条文。

（1）工程问题非常复杂，涉及专业多，监理不可能在每个方面都是专家，切忌不懂装懂，更不能越俎代庖替人受过，应当正确发挥组织与程序的作用，做到不缺位、不越位，既做到有效管理，又能充分保护自己。

总监在组织审查时，要建立内部审查程序，充分发挥各专业专监的作用，必要时可以借助公司或外部专家的支持；要检查《规定》中的所有程序是否得到正确、真实地履行；要格外留意各方责任人的身份、签名、盖章的真实性，必须让《规定》中各方所有责任人在相应文件上得到真实有效地体现。

（2）对第十二条中“专家论证前专项施工方案应当通过施工单位审核和总监理工程师审查”的理解。

《规定》非常重视专家的意见，总监必须结合专家论证会的结论及施工单位修订后的结果才可进行项目审批，总监在专家论证前的审查只是初审，而非审批。由于前后两次审批容易引起混乱，因此建议论证前总监提交初审意见“经监理初审，本专项施工方案符合编制要求，方案已经过施工单位质量安全部门审查，具备组织专家论证会的条件，请施工单位及时组织专家论证”。

（3）对第十二条中“专家应当从地方人民政府住房城乡建设主管部门建立的专家库中选取，符合专业要求且人数不得少于5名”的理解。

关于专家由谁来抽取，《规定》没有明说，在实际工作中各种做法均有。某些地方专家全部由质监站或主管部门推荐，形成了垄断，总是那几个专家，说那几句套话，会议流于形式，质量不高。特别是专家不是责任主体，无需承担责任，自然地倾向于保守，而专家的意见施工方又不得不听，这就造成有责任的说了不算，无需承担责任的却有最终决定权的怪现象。笔者认为，《规定》规定由施工单位组织专家召开论证会，应当由施工单位从专家库里挑选专家，只需满足“与本工程有利害关系的人员不得以专家身份参加专家论证会”即可，这样也更能体现施工单位安全管理的主体责任。

（4）对关于专家论证会参会人员中“总承包单位和分包单位技术负责人或授权委派的专业技术人员”的理解。

技术负责人是一个单位的核心管理人员，每个项目、每个危大工程都要求由单位技术负责人参加，其难度相当大。为此，《通知》对其作了替代规定，但在具体操作时仍要注意以下几点：① 若确实需要委派其他人员参加，则被委派人员的技术水平应当与技术负责人相近，一般可以是副总工程师、质量安全技术部门的负责人或有关领域的专家等；② 被委派人员应持有由单位技术负责人签字并盖单位公章的书面授权书，使其具有可追溯性，否则容易搞形式主义，随意派员，起不到作用。

4 关于“现场安全管理”

《规定》第四章对参建各方在危大工程实施阶段的各项工作职责作了具体规定，包括验收、巡视检查、监测监控、应急抢险等。对监理来说，这是常态化的管理工作，检查发现问题时应根据不同性质采取不同措施。

（1）对“第十四条”的理解。

① 关于在危险区域设置安全警示标志，相关法规、规范标准均有规定，各行业、各地及一些开发商、著名施工企业也都有一套标准化管理规定，以对照实施为宜。值得注意的是，这些规定并非仅适用于危大工程，而是工程项目安全管理的基础性工作，监理在检查时，应把危大、非危大工程结合起来统一考虑。

② 关于公示牌的设立，值得推敲。第一，设置的地点统一设在入口处，还是在各个危大工程现场？笔者认为，施工现场已设立各种警示牌，公示牌设在现场不一定对安全管理有用；建议在项目入口处统一设置。第二，对公示的内容中“具体责任人员”的理解，笔者认为：“具体责任人员”主要应包括作业管理人员、安全管理人员、专业监理工程师、监控单位责任人等；至于在项目总体公示牌上已经明示的项目经理、技术负责人、总监等，无需列在“具体责任人员”中。

由于《规定》第十四条要求设置公示牌，加上各类警示牌、验收标识牌，可能产生现场标牌林立的现象，使人眼花缭乱，反而不利于现场施工安全管理，所以具体设置时应综合考虑，避免形式主义。建议在审查总体施工组织设计时，增加一项“公示牌、警示牌、标识牌规定”的内容，使得这项工作在项目初始就得到规范。

（2）对“第十五条”的理解。

本条是依据《条例》第二十七条制定的，但明确将危大工程施工前的安全技术交底分成了两个阶段，监理检查时应注意交底形式的符合性及有效性。

（3）对“第十六条”的理解。

① 关于第一款，若出现违规情况，则监理工程师应按本《规定》第十九条规定进行处理。

② 关于第二款，若确实需要修订专项施工方案，则应按《规定》第三章的规定履行所有程序。

（4）对“第十七条”的理解。

①“施工单位应当对危大工程施工作业人员进行登记”这一条文对危大工程施工作业人员的要求偏低。《条例》第三十七条规定“作业人员进入新的岗位或者新的施工现场前，应当接受安全生产教育培训。未经教育培训或者教育培训考核不合格的人员，不得上岗作业”。所以，监理在核查时，不仅要查人员登记台账，更要查岗前教育与培训情况。

②“项目负责人应当在施工现场履职”中的“项目负责人”，一般理解为是项目经理。但是，一个工程往往有多个危大工程在同时施工，大型工程尤为如此，要求项目经理出现在每个危大工程施工现场显然不太现实。因此，这里的“项目负责人”应理解为，经过批准的专项施工方案中载明的、在公示牌上公示的那个负责人，而不是特指的项目经理。

③“项目专职安全生产管理人员应当对专项施工方案实施情况进行现场监督”中的“项目专职安全生产管理人员”，是根据 《关于印发〈建筑施工企业安全生产管理机构设置及专职安全生产管理人员配备办法〉的通知》（建质 [2008]91 号）来确定，在具体检查时，应按上述文件要求，对总包方、分包方的专职安全生产管理人员的资格、配备数量、岗位职责、实际能力等进行核查及动态管理。

（4）“施工单位应当按照规定对危大工程进行施工监测和安全巡视，发现危及人身安全的紧急情况，应当立即组织作业人员撤离危险区域”中的“施工监测”，应当与本《规定》第二十条中的由建设单位委托的第三方监测相区分，第三方监测既不取代施工方的监测，也不解除施工方的责任。但在实际工作中，特别是对深基坑的监测，若二者相互结合，可有利于实施有效的安全监控。该条文中的“安全巡视”，对各类不同的危大工程应确定相应的巡视重点内容，规定相应的记录格式，避免形式主义走过场。这款内容均应在专项施工方案中明确并按方案实施。

（5）对“第十八条”的理解。

①关于“监理规划”，与原建质 [2009]87 号文件相比，本条文未提及监理规划，不等于说在监理规划中不要体现危大工程管理。一般来讲，在监理规划中应反映危大工程管理制度，列出可能的危大工程清单，并作出专项方案审批、监理实施细则编制的大体时间安排。

②关于“监理实施细则”，本条文强调了监理实施细则要结合专项施工方案进行编写，所以监理实施细则的编制宜与专项施工方案的审核、审批过程同步，待专项施工方案审批及第三方监控方案（如果有）提交后方可正式出台并执行。专项施工方案、监控方案应作为监理实施细则的编制依据之一列入，使各方文件有机联系，避免各唱各的调。同时，应将监理实施细则向监理人员、施工单位相关人员进行交底。

③关于“对危大工程施工实施专项巡视检查”，本条文明确规定监理进行专项巡查，没有强调“安全旁站”。首先，应在监理实施细则中明确监理巡视方案，对巡视点、责任人、巡视内容、记录格式等予以明确；在具体实施时还应注意，本《规定》第十七条中规定了施工方的安全巡视工作，所以应检查施工方是否有效实施巡视检查，也可以采取与施工方联合巡视检查的方式，这样做能提高发现问题、解决问题的速度；若危大工程中本身包含旁站内容，如混凝土浇筑，则应按旁站方案实施旁站。

（6）对“第十九条”的理解。

本条文是依据《条例》第十四条制定，监理人员对此应当是非常熟悉。但需要说明的是，目前有些地方正在进行监理报告制度的试点工作。在试点地区工作时，应按当地要求履行向主管部门的报告职责。

（7）对“第二十条”的理解。

①在“对于按照规定需要进行第三方监测的危大工程，建设单位应当委托具有相应勘察资质的单位进行监测”的表述中强调的“勘察资质”，可以理解为只有与岩土工程有关的危大工程才需要建设单位委托第三方监测。但对于那些虽无需建设单位委托但可能需要施工单位委托第三方监测的事项，监理还是应当了解并纳入管理范围，如悬臂浇筑桥梁的施工监控、建筑起重机械设备安装检测机构等，具体见《规定》第十七条的规定。

②“监测单位应当编制监测方案。监测方案由监测单位技术负责人审核签字并加盖单位公章，报送监理单位后方可实施”中的监测方案，《通知》对其内容进行了补充。这一款只要求将监测方案报送监理后实施，并未要求监理审核，因此在具体工作中不要越位；同时还应注意的是，本质上第三方的监测方案是专项施工方案的附属方案，不能独立存在，应与专项施工方案同步编制，若需要专家评审，一般也应同步组织评审；而监理实施细则应结合上述两个方案编制，待两个方案审批后再正式出台。

③ “监测单位应当按照监测方案开展监测，及时向建设单位报送监测成果，并对监测成果负责；发现异常时，及时向建设、设计、施工、监理单位报告，建设单位应当立即组织相关单位采取处置措施。”这一表述强调了建设单位的核心作用。第三方监测是由建设单位委托的，要对建设单位负责，监测成果直接向建设单位提交；一旦发现异常，监测单位就要向相关各方报告，但采取处置措施的组织者是建设单位。当然，设计、施工、监理都应按各自职责采取相应措施，具体操作应当在专项施工方案的应急预案中及监测方案中予以明确，并组织演练，一旦遇到应急情况，各方可以有条不紊地开展工作。

（8）对“第二十一条”的理解。

① “对于按照规定需要验收的危大工程，……”的表述范围比较笼统，容易产生歧义，在实际工作中，如深基坑、模板支撑架、脚手架、起重机械等常规的危大工程都必须要验收。《通知》中已要求在专项施工方案中明确“验收要求：验收标准、验收程序、验收内容、验收人员等”。所以，监理在审查、审批时应注意这点；同时在编制相应监理实施细则时也应予以明确。

②关于验收人员，《通知》中规定：“危大工程验收人员应当包括：（一）总承包单位和分包单位技术负责人或授权委派的专业技术人员、项目负责人、项目技术负责人、专项施工方案编制人员、项目专职安全生产管理人员及相关人员；（二）监理单位项目总监理工程师及专业监理工程师；（三）有关勘察、设计和监测单位项目技术负责人。”

危大工程施工与验收是不断推进的过程，如高大模板支撑架、分段开挖的深基坑工程等，要求每次验收时上述人员均到位是做不到的，建议上述人员参加同类危大工程的首次验收，后续同类工程的验收，则由施工项目部人员及监理机构人员参加。当然，这些内容应该在施工专项方案及监理实施细则中给予明确。同时，建议向项目所在地的质量安全监督机构汇报或备案，避免因理解不同而在各类检查中受处罚。

③在执行“危大工程验收合格后，施工单位应当在施工现场明显位置设置验收标识牌，公示验收时间及责任人员。”这一条文时应注意：分阶段验收的，每次都应设置验收标识牌，并且要求保留相应的危大工程验收记录。需要强调的是，许多危大工程验收合格只是一个开始，更应关注后续的使用管理，如深基坑、各类脚手架、建筑起重机械设备的使用和维护保养等，大量的问题和事故都发生在验收合格后的使用维护阶段。

（9）对“第二十二条”的理解。

本条文为对险情、事故的处理要求，主体单位是施工单位。具体内容应当在施工组织设计及专项施工方案的应急预案中给予明确，并按应急预案进行演练。监理应将应急物资的准备及演练纳入管理范围，只有按方案进行演练，真正出险时各方才能有序高效地组织抢险。监理宜参考《规定》第二十三条的要求，根据演练的成效对应急预案的有效性作出评估，并根据评估结果进行处置。

（10）对“第二十三条”的理解。

本条文涉及两项内容：一是工程复工方案；二是“对应急抢险工作进行后评估”。一般监理对前一项是熟悉的，对后一项比较陌生。所以重点对后评估进行分析与说明。

发生险情或者事故，说明了危大工程管理有漏洞，应急后评估是指在突发公共事件应急工作结束后，为了完善应急预案，提高应急能力，由建设单位组织各方对各阶段应急工作进行的总结和评估。后评估的主要内容包括以下几项：①应急预案内容是否具有科学性和可操作性；②应急预案所规定的各种准备工作是否到位；③是否正确执行应急响应程序和采取合理行动。