衡山县兽医社会化服务体系建设实践与发展探讨

旷志斌，王维，颜昌茂，崔德云，谢菊芳

（湖南省衡山县畜牧水产局，衡阳 421300）

1 兽医社会化服务体系建设探讨

1.1 现状情况

根据《中华人民共和国2016年国民经济和社会发展统计公报》显示，2016年，中国肉类总产量8540万t，禽蛋产量3095万t，牛奶产量3602万t，肉类总产量和禽蛋产量稳居世界第一，牛奶产量居世界第三，中国已成为名副其实的畜禽养殖业大国。然而畜禽养殖污染、生产规模小、抗风险能力差、畜禽水产品质量安全、科技应用率、产业结构不合理是我国畜禽养殖业发展不容忽视的难题，也是制约我国畜禽养殖业发展的重要因素。因此，以实现畜禽养殖业可持续发展为原则，将实现畜禽养殖业现代化，农民收入持续增长作为工作中心，做好环境保护、科技应用、生产发展、利益分配、产业结构调整等工作，构建兽医社会化服务体系是当前畜禽养殖业发展的重要课题。

1.2 研究背景

改革开放以来，我国畜禽养殖业飞速发展，畜禽养殖业产值在农、林、牧、渔业产值中的份额稳定上升，已经成为我国农业和农村经济中最有活力的增长点和最主要的支柱产业，也是农民经济收入的主要来源之一。当前，我国正处于转变经济发展方式，产业结构转型升级的关键时期，兽医服务需求也从过去的品改、诊疗、阉割等向以良种繁育、饲料供应、防疫检疫、品牌打造、市场营销、科技推广为重点的全方位、综合性社会化服务转变，构建新型兽医社会化服务体系是实现畜禽养殖业转型升级、可持续发展的必然要求。

1.3 研究意义

兽医社会化服务体系建设，有利于提高兽医服务能力、层次和质量，为畜禽养殖业生产发展提供专业性、多样性和公益性服务，满足畜禽养殖业生产发展需求，促进畜禽养殖业转型升级进程及农村经济的可持续发展；有利于应对当下复杂多变的动物疫情形势，充分利用体系力量，统合兽医行业资源，调动各兽医服务主体的力量，形成动物疫情群防群控的工作局面；有利于行业监督和管理，兽医社会化服务体系下，各服务主体需要承担法律规定的主体责任明确，权责清晰，便于政府对行业进行监督和管理。

1.4 研究目的

通过构建新型兽医社会化服务体系，利用其专业化、标准化、组织化、社会化等特点，满足新形势下畜禽养殖业发展的多种需求，实现畜禽养殖业转型升级、农民收入持续增长。保障养殖生产安全、动物产品质量安全、公共卫生安全和生态安全。

2 兽医服务现状

2.1 公共服务

目前，我国兽医公共服务提供主体主要为各级动物疫病预防控制机构、动物卫生监督执法机构、屠宰办和乡镇动物防疫站等。动物疫病预防控制机构主要提供动物疫病的监测、诊断等技术支持。动物卫生监督机构主要开展动物、动物产品检疫及动物防疫监督工作。屠宰办主要负责屠宰场监测、检疫。乡镇动物防疫站提供畜禽强制免疫、免疫监测和疫情监测、采样等公益性服务。但同时，兽医公共服务机构因相关法律法规滞后、官方兽医体系不明确等因素，导致出现了职责任务不清、权责不对等情况，加上经费保障不足、人员素质不高、服务手段落后等实际难题，尚不能完全成为兽医社会化服务的依托[1]。

2.2 社会化服务

国内兽医社会化服务组织主要有以下几种方式：动物诊疗机构、企业兽医服务体系、兽医大专院校和科研院所、专业合作组织、行业协会等。其中动物诊疗机构主要提供动物诊疗和其它兽医服务，限于自身水平参差不齐，无法满足日益高涨的市场需求；企业兽医服务体系依靠自身兽医技术服务团队为公司及其客户提供兽医服务，由于企业与农户利益联系不紧密，企业仅以销售产品为养殖户提供初级服务，不能为养殖户提供急需的养殖技术和信息；兽医大专院校和科研院所与养殖户的合作，主要在品种改良、技术研究等方面，规模小，实验性质较强，难以全面推广；养殖专业合作社和行业协会能够为成员提供较完善的综合性的兽医服务和技术交流平台，但目前国内还处于初级阶段，行业协会组织松散，专业合作社流于形式，管理僵化，实际上处于停滞状态，没有完全发挥作用[2]。

3 发达国家兽医社会化服务体系简介和优势

3.1 发达国家兽医社会化服务体系简介

发达国家十分重视发挥生产者组织作用，具备完善的社会化服务体系，兽医公共服务体系和兽医社会化服务体系紧密联系，互相补充。发达国家兽医社会服务体系以产业链龙头企业为中心，依托行业协会和政府职能部门管理，利用垂直管理的官方兽医制度结合严格的兽医职业教育及行业准入标准，将动物饲养和产品的生产、加工及运输整个环节都纳入到了这个综合体系中，围绕体系形成了完整的产业链条。官方兽医体系、社会化的产业组织和政府政策支持是发达国家兽医社会化服务体系建立的重要保障。

3.2 独立的官方兽医制度和兽医行业准入制度

目前，国外兽医制度主要分为各州垂直管理，国家垂直管理，国家垂直管理和各州管理相结合形式的3种兽医制度。其垂直管理方式创新在于兽医职能部门不再受地方政府领导，在执行当地动物疫病防控监督、动物食品卫生安全监督、动物流行病学调查和动物检疫等职能时不仅具有完全独立性，还确保了执法的公正性[3]。发达国家兽医属于高收入人群，但这部分专业性强和含金量高的群体的准入门槛更高了。以美国为例，兽医专业学生不仅需要经过严格兽医学科理论考试，还要通过临床实践考试才能获得执业兽医资格证。在美国，执业兽医获得政府授权后，负责对辖区内动物调运开具检疫证明，一旦被授权负责各州动物检疫工作的个体兽医出现错开一次检疫证，将被吊销授权资格。

3.3 成熟的社会化组织

发达国家的产业组织由农民联合会、农业合作社及农业协会构成。农民联合会是向政府反映农民诉求的政治组织，政府的相关的政策必须通过它的同意才能颁布实施。农业合作社是向农民提供销售、加工、金融等服务的公司，它吸纳农户成为股东。农户通过公司开拓市场，打造品牌，加强产业链各环节利益联系，可以说农户的经济利益与公司的经营情况息息相关。农业协会是向农民在育种、人工授精、疾病预防等方面提供技术服务的组织，并且它还经常为农民提供各种技术培训。

3.4 政府政策

发达国家对畜禽养殖业的支持政策灵活多样，支持力度大，目标非常明确，并且有明确的法律作为保障，主要有以下3类：一是，政府基础性投入政策，用于环境保护和农技推广，旨在将环境保护和畜牧科技利用相结合，实现畜禽养殖业的可持续发展，如欧盟粗放化经营补贴。二是，价格支持政策，这是各国对当地农业产业采取的一种保护措施，但因对全球市场价格影响较大，会受WTO的严格限制。三是，收入支持政策，以牲畜补偿，资金奖励等形式发放补贴给农户，这样可以避免WTO农业协议的规定而受出口限制。

4 兽医发展趋势综述

4.1 兽医社会化服务发展趋势

经过多年实践探索，我国畜禽养殖业逐渐出现了以政府公共服务机构、农户专业合作社、农牧龙头企业为主体的多元化服务模式。以政府为主体的服务模式主要包括负责生产相关证件审批和发放的县区综合服务中心，负责疾病防控、无害化处理等工作的乡镇基层服务站，负责技术指导的技术推广站。农民专业合作社主导的服务模式，将农民的生产资源整合起来，在技术、信息、品牌打造上分享利益，形成利益共同体，同时风险可以共同承担。以农牧龙头企业为主导服务模式，其优势在于资金雄厚、现代化程度高、技术专业化强。企业本身具有良好的专业培训体系，如：正大公司、扬翔公司、新南方养殖公司，每年为社会输送很多优秀专业化服务人才。龙头企业将进一步发挥促进生产要素优化配置及提升农业集约化、规模化、标准化水平等优势。将来兽医社会化服务组织可以通过签订一定的契约，为各地区畜禽养殖业、政府相关部门以及机构提供相应的有偿服务。

4.2 兽医社会化服务发展的必然性

当前，我国正处在加快经济发展方式、实现转型升级科学发展的关键时期，调整产业结构，尤其养殖散户正在退出，规模养殖的比例大幅增加。实践表明，越是规模经营，就越需要市场化服务。许多兽医公共服务机构还没有兽医实验室，设备实施落后，重新改装成本过高，实际覆盖面积小，不能满足日益增长的服务需求。以满足农民需求而不断创新并提供优质服务的主体显得尤为重要，此时政府需要借助市场上这股服务力量，通过购买的形式，并承担对其他服务主体的监管职责，保障兽医社会化服务的发展方向和效率。届时农民成为真正的受益者，社会化服务发展成必然趋势。

5 兽医社会化服务体系建设实践

5.1 兽医社会化服务体系建设背景

5.1.1 县情简介

衡山县地处湖南省中部偏东，湘江中游西岸，东临衡东县，南接衡南县，西连衡阳、双峰县，北抵湘潭，总面积934 km2，总人口46.3万人，全县下辖12个乡镇，128个行政村，25个社区。衡山是一个典型的农业县，2016年全县实现农林牧渔业总产值470117万元。其中牧业产值153066万元，同比增长3.3%，占农业总产值32.5%，同比下降3.8%。畜禽养殖业是衡山县农业的主要构成部分，随着近年来畜禽养殖的快速发展，畜禽养殖业占农业总产值比例总体呈上升趋势，已成为全县农业、农村经济的支柱产业，是农民增收的重要来源。

5.1.2 畜禽养殖基本情况

近10年来，衡山县畜禽养殖发展迅速，2011年进入生猪调出大县。2016年全县出栏生猪67万头，出栏牛1.75万头，出栏羊2.42万头，出栏家禽915万羽，至2016年末，全县生猪存栏40.3万头，牛存栏2.69万头，羊存栏1.16万只，家禽存笼553万羽。衡山县养殖业主要以家庭为单位的中小规模养殖场为主，年出栏生猪500头以上养殖场有255家，其中年出栏生猪1000头以上的养殖场17家，年出栏生猪10000头以上的大型规模养殖场1家，规模化养殖占比约60%。

5.1.3 兽医服务需求

随着畜禽养殖的发展，养殖户要求服务机构能够提供多样化、专业化、精细化的兽医服务。衡山县兽医服务需求主要体现在以下方面，一是，动物疫病防控，当前形势下动物疫病仍是制约畜禽养殖发展的重要因素，虽然衡山县规模养殖比例达到60%，但还有相当一部分规模养殖场达不到自免的技术要求，需要免疫注射服务；二是，畜禽养殖污染防治，衡山县大部分养殖场（户）未按要求建设雨污分流、三级沉淀池、无害化处理池等环保设施，污染问题亟待解决，而每年职能部门能够提供的污染治理项目太少，畜禽养殖污染防治服务缺口较大；三是，技术推广，根据走访调查，大多数养殖场还处于粗放式管理经营阶段，传统方式喂养，养殖投入品选择、饲喂没有计划性，目的性，实际调查中，养殖户对新技术、新设备及先进管理方式的需求很高，但由于缺乏本地化的科研、技术服务组织，技术推广进展较慢；四是，动物疫疫情监测、动物检疫，衡山县与多个县市区相邻，交通便利，目前，每个乡镇配备两个专职检疫员，工作压力较大，动物检疫工作受限于人力，难以全面监管到位。且当前疫情形势严峻，衡山县受周边县市区疫情威胁较大，疫情监测服务能力不能完全满足动物疫病防控工作的需求；五是，其他服务，随着养殖业发展，养殖户不再仅限于生猪、牛、羊、家禽等传统畜禽，衡山县目前已有从事鹌鹑、孔雀、香猪等特种经济动物养殖的农户，需求个性化、专业化的兽医服务，同时在销售渠道、信息网络技术、新建场地的规划设计等方面也对兽医服务提出了更高的要求。

5.2 兽医服务供给侧分析

5.2.1 兽医公共服务

衡山县“县乡村”三级兽医公共服务体系近10年来完成了乡镇动物防疫站建设、动物防疫冷链体系建设、办公环境建设等一些基础建设项目。实施完成了乡镇动物防疫站改造工程，完成了防疫冷链基础设施建设，补充了计算机、冰箱等实验室仪器和空调、办公桌椅等办公设备共231台套，兽医公共服务体系的基础设施基本完善。2016年全县共有兽医公共服务机构15个，涵盖兽医行政管理、执法监督、技术支撑、发展规划等职能。其中县级5个，乡镇动物防疫站10个，全县共计专职动物防疫员76人，主要负担辖区内动物防疫、防疫监管、动物检疫及畜牧兽医新技术的推广、技术培训及兽用生物制品供应等工作。虽然公共服务体系基本完善，但专职动物防疫员人数与全县养殖量相比较严重偏少，兽医公共服务体系服务能力较弱。

5.2.2 兽医社会化服务

根据前期调研，改革前，全县有饲料经营门店18家，还出售部分兽药；动物诊疗机构2家，只提供小动物诊疗；兽药店7家；养殖类专业合作社5个，只有1个有经常性活动。兽医社会化服务基础较差，社会化服务组织松散，功能发挥不充分，服务主动性不强。全县128个行政村、25个社区共有乡村兽医不到200人，但其中有近150人年龄在60以上，基本上已丧失劳动能力。

5.3 建设兽医社会化服务体系工作实践

衡山县在构建兽医社会化服务体系实践中采用的是“政府采购”的模式。

5.3.1 调研论证

为做好兽医社会化服务工作实践，衡山县畜牧水产局积极向政府和上级业务部门争取资金，共争取资金65万元。同时组织人员对县内兽医服务情况和养殖情况进行了调研，2016年全县常年生猪存栏在50头以下的农户有6500余户，散养生猪9万多头；常年家禽存笼100羽以下农户近15000余户，散养家禽接近140万羽。县局结合散养农户养殖数据和资金等实际情况，决定以政府购买服务的形式将12个乡镇的散户防疫工作外包。根据历年防疫工作中平均每个防疫员的工作量和散养畜禽在各乡镇的分布情况，测算出4～5个自然村安排1名防疫员可以满足农户的防疫需求，全县128个行政村，25个社区共需要防疫人员33人左右。依据调研论证结果，衡山县畜牧水产局制定了《2016年衡山县购买动物防疫服务实施方案》报县政府审批。

5.3.2 组织培育

衡山县兽医社会化服务基础薄弱，在兽医社会化服务体系建设前，县内无具备提供动物防疫劳务服务资质的承接主体，同时限于经费及其他实际情况等原因，引入县外承接主体难以实现。为培育承接主体，衡山县畜牧水产局邀请县内各兽医社会化组织负责人、原村级防疫员召开了专题座谈会议，为与会人员讲解了兽医社会化服务体系建设试点工作内涵，合理预测了兽医社会化服务市场前景。通过县局筛选及本人意向，2016年7月份，由原村级动物防疫员周卫国注册成立了衡山县兴农牧业有限公司，具备承担动物防疫劳务服务资质，可作为兽医社会化服务的承接主体。为支持公司发展，县局为公司提供了办公场地租赁优惠、防疫物资优先供应、防疫人员推荐和技能培训、启动资金支持等扶持政策，并建立了信息联络渠道，在政策允许范围内为公司解决运作中的困难。目前，公司共有员工36人，专职防疫劳务人员12人，外包防疫劳务人员24人，具备动物医学、畜牧兽医相关专业大专以上文凭的8人，分别毕业于湖南农业大学、湖南环境生物学院、永州职业技术学院。有执业兽医师1人，助理兽医师1人，兽医技术员10人。

5.3.3 社会承接

县政府采购办于2016年9月23日在湖南省政府采购网进行项目挂网，到资格审查证明材料的递交截止时间仅有衡山兴农牧业有限责任公司参与资格预审，且通过资格审核要求。按照招标程序进行投标后，于2016年11月与我局签订《2016年动物防疫劳务外包协议书》，服务内容包括：负责全县养殖散户的牲畜口蹄疫、高致病性猪蓝耳病、猪瘟、高致病性禽流感的强制免疫；配合小反刍兽疫、布鲁氏菌病等疫病的防治；协助各乡镇动物防疫站完成产地检疫、动物无害化处理、动物疫情监测、疫病监测及生猪保险等辅助性工作；协助参与重大动物疫情应急处置（如：扑杀、消毒、封锁、无害化处理等）。

5.3.4 管理考核

为确保外包劳务达到预期效果，严格资金管理，衡山县畜牧水产局制定了《2016年衡山县购买动物防疫服务实施方案》、《动物防疫工作劳务外包季度考核评分细则》、《动物防疫工作劳务外包季度考核评分表》等管理考核制度，确定资金拨付方式，量化考核目标，根据劳务外包合同安排按季度进行考核验收，具体考核时间按照实际工作安排，由公司在规定时间10日前向县畜牧水产局申请，县畜牧局收到申请5日内相关组织人员，乡镇动物防疫站协助，每个乡镇抽取3～4个自然村以实地调查、走访、采样检测等方式进行验收，出具书面考核结果（含实地调查农户数，畜禽存样数、应免数、实际免疫数、免疫密度、免疫抗体效价、验收是否合格、处理意见等），由县畜牧局、兴农牧业双方签字备案。县畜牧局根据考核结果，由公司出具劳务发票，通过县财政将资金直接拨付至公司账户。

5.4 结果分析

5.4.1 成效分析

衡山县兽医社会化服务体系建设实践主要取得了以下3点成果：一是，解决了原村级防疫员的遗留问题。原村级动物防疫员身份转变为公司员工，消除潜在隐患，减轻了政府负担；二是，收入提高，稳定队伍，聘用的36名公司员工人均年收入从0.15万元/年增加到1.6万元/年，并购置了相关保险，员工积极性提高，有利于基层防疫队伍的稳定。三是，整体防疫水平提升，利用政府购买服务的方式，优化人员配置，并建立部门、公司和乡站三方联动机制，动物防疫监督渠道和方式增加，提高了动物疫情预警预报能力，构造动物防疫群防群控的良好工作局面。散户防疫工作质量较往年进一步提升。四是，兽医社会化服务体系建设的突破，衡山县兽医社会化服务体系建设实践中扶持了县内第1家具备提供动物疫病防控服务资质的公司，实现了从无到有的进步，为全面推广兽医社会化服务体系建设积累了宝贵的经验。

5.4.2 问题分析

在兽医社会化服务体系建设实践过程中，主要发现了以下3点问题：一是，兽医服务社会化服务市场基础差，从先期调研的结果来看，兽医社会化服务市场还仅限于动物诊疗、饲料销售等初级服务形式，没有综合性较强的社会化服务组织，也无龙头企业带动。在政府购买动物防疫服务项目招投标阶段，仅有兴农牧业有限责任公司一家企业参与招标，服务提供来源单一，行业竞争性不足。二是，资金不足，虽然政府将动物防疫纳入了政府购买服务目录，但投入的经费是从动物防疫经费中支出，原本紧张的动物防疫经费更加紧张。三是，防疫员队伍人才储备不足。从先期调研结果来看，一线防疫员平均年龄在45岁以上，文化程度不高，知识结构单一，综合素质较低，接受新技术的能力较差；同时因为行业专业性强，薪酬竞争力低，大多数大专院校毕业生选择其他行业或沿海地区就职，愿意到本地从事兽医行业的年轻人已急骤减少。四是，考核难度较大。因资金、实际工作情况等原因，外包服务主要是散养农户的防疫任务，散养农户分布面广，养殖数量动态变化快，难以量化考核。

6 思考建议

6.1 加快《兽医法》立法

目前，国内仅有《动物诊疗机构管理办法》、《执业兽医管理办法》、《乡村兽医管理办法》等3部兽医管理相关法律，已经远远不能满足新形势下兽医事业发展的需求，《兽医法》立法对提高我国整体动物疫病防治水平和兽医管理水平，承担国际社会责任具有重要意义。第一，《兽医法》是兽医社会化服务体系建设的法律基础，规范兽医从业者开展从业活动，同时是兽医个人和行业地位的保障；第二，《兽医法》是职能部门对兽医进行管理，对各兽医行业个人和主体进行执法的法律依据，相关部门及行业根据《兽医法》制定行业标准和管理办法；第三，通过《兽医法》立法与国际接轨，推动我国兽医走向世界，更好的参与国际兽医活动，争取国家利益，塑造负责任的兽医大国形象。第四，加快兽医管理体制改革，早在2005年国务院就下发了《关于推进兽医管理体制改革的若干意见》，提出要逐步建立官方兽医制度，但就实际工作而言，兽医管理体制改革进展缓慢。兽医工作者缺乏自我认同和社会认同。依托《兽医法》建立符合我国国情的官方兽医管理体制和兽医管理体制，逐步淘汰不适应畜禽养殖业发展需求的乡村兽医制度和村级防疫员制度，利用《兽医法》来规范兽医行医资格，使兽医行业规范化、法制化。

6.2 政府兽医职能部门进一步转变职能

目前，各地在兽医社会化服务体系建设试点工作上，主要以重大动物疫病强制免疫、病死动物无害化处理等工作内容以政府购买服务的方式进行，并取得了很多成功经验。按照“政府搭台、市场唱戏”的原则，通过政府购买服务、劳务外包等方式，进一步将农业生产保险、疫情疫病监测、畜禽水产品质量检测等公益性职能推向市场，由具备资质的公司、企业，动物诊疗机构、专业合作组织、执业兽医等承担公益性服务职能，调动服务主体积极性，强化养殖、经营、诊疗、屠宰等市场的主体责任，推动兽医社会化服务市场多元化发展。政府兽医职能部门逐步将工作重心转移到行业管理和指导、宏观调控、执法监督和服务体系建设上面来，形成兽医公共服务与兽医社会化服务互相补充，互相促进，权责清晰的兽医服务体系。

6.3 增加政府投入和政策倾斜

我国畜禽养殖业正处于优化结构，升级转型的关键时期，面临着许多新情况、新问题，新挑战，需要政府进行全面统筹安排，建议政府加强对畜禽养殖业的调查研究，充分利用发达国家财政投入和政策支持经验，根据我国实际情况，建立符合我国国情和适应畜禽养殖业发展要求的财政支持体系，加大对兽医行业及畜牧行业科研及兽医教育、科学技术应用、疫病防控、提高生产水平、保证产品质量、降低生产风险、增强国内外市场的竞争能力的资金投入，不断丰富和完善财政支持手段，出台财政支持畜禽养殖业相关法律法规，制定财政支持畜禽养殖业长期计划，建立财政支持畜禽养殖业的落实机制，确保财政对畜禽养殖业的支持及时准确落实到位。通过财政支持和政策倾斜等调控措施进一步开发兽医社会化服务市场，实现畜禽养殖业转型升级，兽医社会化服务市场快速发展。

6.4 培育社会化组织，加强畜牧各环节联系

政府需要给予兽医社会化服务体系建设充分的支持和引导，鼓励有条件的企业、组织和机构创新服务模式，充分发挥专业合作社、行业协会、养殖龙头企业等兽医社会组织的资源、信息、技术等优势，提高畜牧生产组织化、产业化程度，拉长畜禽养殖业产业链条，理顺和规范畜产品产出、加工、销售等各环节的利益分配关系，完善各环节的利益联结机制，形成利益共同体，加强产业体系各环节联系，提高抗击风险能力和产品竞争力。