加强公立医院下属经营机构的财务监督管理

黄 波

加强公立医院国有资产管理是深入贯彻全国卫生与健康大会精神，坚持公益性方向，加快建立现代医院管理制度的内在要求[1]。公立医院下属经营机构，是医院资产。2010年，财政部发布《医院会计制度》，明确医院资产包括流动资产和非流动资产，常见的有银行存款、固定资产、无形资产等[2]，都属于国有资产。公立医院下属经营机构是改革开放初期形成的特有产物，即由医院全部出资或者是部分出资在工商行政管理部门进行注册登记的经营机构，其经营形成的所有资产都属于国有资产，为了确保医院的投资能产生较大收益，更为了国有资产能够保值增值，作为投资主体的医院对下属经营机构负有不可推卸的监管职责。作为医院的上级主管行政部门，也在逐步推进对医院下属经营机构的管理，北京市医院管理局为了推进对市属医院下属经营机构的管理，2016年印发了《北京市医院管理局关于加强对市属医院下属经营机构监督管理的意见》(京医管财〔2016〕81号)，针对履行其对市属医院下属经营机构国有资产的监管职责，规范医院下属经营机构组织和行为，保证合法经营，规范运作，促进其健康发展，防治国有资产流失，提出了监管意见，故医院无论是从自身管理角度来说，还是完成上级单位的管理要求来说，医院对下属经营机构的监管责任均应引起高度重视，医院应以相关文件、法律法规为依据，全面开展对下属经营机构的监督管理工作，确保下属经营机构良性发展，实现国有资产保值增值的同时，把控医院风险、促进医院发展、维护国有资产安全和提高管理水平[3]。

1 医院下属经营机构现状及存在的问题

1.1 医院对下属经营机构的管理重视程度不够

公立医院主要发展目标是医院医、教、研、防工作的开展与建设，医院往往会把大部分的注意力放在医务人员、 医疗技术、 科学研究上面。对于投入产出对医院整体收支不会带来重大影响的下属经营机构，往往忽略了对其监管，无论从管理上还是业务指导上，医院均缺乏对下属经营机构的监管体系，更无深入细致的有效绩效考评，而从国有资产保值增值角度考虑，医院应根据自身特点、性质和规模以及组织结构，设计一套适宜的业绩评价体系[4]，保证下属经营机构运营处于医院的全面监督管理当中。医院下属经营机构在经营范围和管理模式上与医院有很大的不同，但都属于医院国有资产的管理范畴，确保国有资产的安全有效使用是管理部门的主要职责。而医院下属经营机构也是医院资产的重要组成部分，因此应该引起管理者同等的重视[5]。

1.2 独立法人经营模式，导致医院下属经营机构与医院之间的联系相对脱节

医院下属经营机构行政关系上隶属于医院，但由于经营项目的不同又是两个相对独立的法人个体，故医院下属经营机构无论是人员的配备，财务核算，经营范围，还是管理制度均相对独立。目前，大部分医院针对下属经营机构只派驻少许人员参与管理，其余人员均属于下属经营机构自行聘用；财务核算上医院施行的是《医院会计制度》、《医院财务制度》，医院下属经营机构施行的是《企业会计制度》；经营范围上医院是由北京市卫生和计划生育委员会核发的“医疗机构执业许可证”，医院下属经营机构是由国家工商行政管理局核发的“营业执照”，发证机构的不同决定了经营范围不同；医院施行的《北京市2016—2017年政府采购集中采购目录及标准》、《财政部：中国民用航空局关于加强公务机票购买管理有关事项的补充通知》等制度对于医院下属经营机构并不适用；大部分医院对下属经营机构管理也缺少归口管理部门，故无论是从人员力量配备上，还是医院组织架构上，医院对于其下属经营机构的整个运行情况不能开展有效的监管。

1.3 医院下属经营机构制度落实与医院存在一定距离

作为企业管理运行的医院下属经营机构，其执行的管理制度虽与医院有所不同，但从整体管理思想上，应与医院管理制度的落实保持一致，例如：“三重一大”管理制度、资产管理制度等是否有效落实，财务管理制度是否健全等，但从下属经营机构对相关制度落实情况来看，由于部门与部门相对独立，之间互不交通，信息只能汇总到管理层，而管理层下达的指令经过多番“盘根错节”的传递已被弱化,不能得到真正的落实[6]，因此与医院相关制度的落实相距甚远。有的下属经营机构根本未建立“三重一大”集团决策制度，有的下属经营机构资产及财务管理制度不能得到有效落实，例如固定资产不定期进行实物盘点、未建立财务会计稽核关系、长期往来款不清理，收入确认不及时，银行对账由出纳员完成，未实现不相容岗位相互分离，未坚持归口管理，合理设置岗位，实施定期轮岗[7]等，制度不健全或者不能有效落实，使得下属经营机构运行存在巨大经营风险。

2 加强对医院下属经营机构财务监管的建议

2.1 建立完善的医院下属经营机构监督管理机制

小平同志讲“制度好，可以使坏人无法任意横行；制度不好，可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”。同样，好的机制能事半功倍，坏的机制却使坏者更坏并造成恶性循环。长期以来，对医院下属经营机构的监督管理重视不够，建立完善的医院下属经营机构监督管理机制显得尤为重要。从医院整体发展的角度来说，医院下属经营机构是医院的其中一部分，任何一部分的缺失都会对医院的发展带来阻碍。为医院的整体发展建立适应医院需要的国有资产监督管理体制，强化国有资产安全完整和保值增值，履行医院对下属经营机构的监管职责，医院应建立完整的对下属经营机构监督管理机制，制定监督管理办法，确定医院对下属经营机构监督管理机构、归口管理部门等，对于监督管理机构监督职责与义务以及监督管理内容要予以明确，确保下属经营机构运行与管理，全部在医院的监督管控之中。

2.2 成立医院下属经营机构财务监督管理工作组

为充分发挥医院财务对下属经营机构财务的监督管理职能，有效发挥医院财务监督职能，帮助医院下属经营机构不断提高财务管理水平，促进医院下属经营机构依法管财、科学理财、合法用财，服务医院下属经营机构长远建设发展为目标，成立医院财务监督管理工作组。医院财务处应当加强对医院下属经营机构财务监督管理工作的领导和监督，将其列入年度工作计划，研究解决工作中遇到的重大问题；应当加强医院下属经营机构财务监督管理人员队伍建设，定期组织工作汇报、学习交流、业务培训等，努力提高财务监督管理人员的综合素质和业务能力。医院财务处是医院下属经营机构财务监督管理工作的主管部门，负责选聘财务监督管理人员、组建医院下属经营机构财务监督管理工作组。财务监督管理工作组由医院财务专家组成，成员由组长、副组长、财务监督管理专管员等组成，财务监督工作组人员分为专职财务监督管理人员和兼职财务监督管理人员。其中，在医院下属经营机构中担任工作职务的为兼职，其他为专职。

医院下属经营机构财务监督管理工作组应当做好医院下属经营机构财务监督管理工作的计划落实、方案制定、组织实施、总结报告等工作；财务监督管理人员办理督察事项，应当坚持原则、实事求是、按章办事。医院下属经营机构财务监督管理工作组与医院下属经营机构是监督与被监督的关系。医院下属经营机构财务监督管理工作组不参与、不干预被监管单位的经营决策和管理等活动。医院下属经营机构应当主动配合、积极支持医院下属经营机构财务监督管理工作组工作，任何医院下属经营机构或者个人不得拒绝、阻碍财务监督管理工作。

医院下属经营机构财务监督管理工作组根据医院财务处授权，对下属经营机构的会计基础工作的规范性；资产、负债、权益、收入、成本费用、利润的核算和管理情况；财务报表及财务分析情况；附属经济实体的财务管理情况；票据和银行账户的使用管理情况；国有资产安全、完整和保值增值情况；内部控制和财务管理制度的建立、健全和执行情况；国家、财经政策和法规制度的贯彻落实等情况，进行全面督导与检查，同时做好问题的跟踪整改落实工作。

2.3 制定医院下属经营机构财务监督管理工作组实施方案

为确保财务监督管理工作组工作的有效开展，制定财务监督管理实施方案，通过方案的组织实施，确保财务监督管理工作组工作有效落实。

2.3.1 医院财务处应当根据医院下属经营机构财务监督管理工作组工作需要，制定并下达年度财务监督管理工作计划。财务监督管理工作组人数一般为4～6人，组长由医院下属经营机构财务监督管理工作组组长或者副组长担任。财务监督管理工作组工作时间通常为5～7个工作日，必要时，可以视情况延长。

2.3.2 财务监督管理工作组开展工作前，应当召开首次会议，被监管单位领导人员和相关部门负责人参加，宣读财务监督管理通知书和实施方案，听取被监管单位意见及有关情况报告，熟悉工作实施方案，研究确定工作重点，提出具体工作要求等。

2.3.3 财务监督管理工作组通过审查会计凭证、账簿、报表、电子数据、经济合同以及与经济活动有关的其他资料、实地核查实物资产等，以及向有关单位、部门和人员了解情况等方式，全面、深入针对监督管理内容开展监督检查工作。

2.3.4 财务监督管理工作组对医院下属经营机构财务监管工作应当突出重点，可以根据医院下属经营机构监督管理工作需要，对重大问题、薄弱环节实施专项监管；可以根据年度财务会计报告审核情况，对审核中的重大疑点问题进行复核监管；可以根据医院下属经营机构领导干部经济责任审计情况，对审计中重大问题的整改落实情况进行回访监管；可以根据医院下属经营机构财务管理工作实际需要，对会计基础、成本核算、资产管理、制度建设等工作进行指导监管。

2.3.5 医院下属经营机构应当主动接受监督检查，如实反映情况，按要求提供有关资料，并对资料的真实性和完整性作出书面承诺，不得拒绝、拖延或者作出虚假承诺。

2.3.6 财务监督管理工作组按照人员分工，认真分析有关问题，取得证明材料，编写工作底稿，做好监督管理记录。工作底稿应当经财务监督管理工作组成员和被监管单位财务部门负责人共同签字确认。财务监督管理工作组组长负责复核工作底稿和证明材料，归集、整理、汇总财务监督管理情况；财务监督管理工作组成员应当根据组长的复核意见对工作底稿等材料进行补充、修改或者作出书面说明。

2.3.7 财务监督管理工作组就财务监督管理情况与被监管单位有关部门充分交流意见，就重大情况进行说明，帮助促进指导工作，提出具体的整改措施和意见，财务监督管理专管员应当根据财务监管情况，实事求是、客观公正地起草财务监督管理报告，7个工作日内向医院财务处报告；对于存在重大违纪违法问题或者潜亏风险的，应当建议审计部门对被监管单位进行全面或者专项审计。

2.3.8 医院财务处应当认真研究财务监督管理报告，核实有关问题，向被监管单位下达财务监督管理意见书。被监管单位应当根据财务监督管理意见书，研究分析存在的问题，认真抓好问题整改，并在3个月内向医院财务处上报整改落实情况。

2.3.9 财务监督管理工作组应当于次年1月底前向医院上报年度工作总结报告，报告内容包括：对外投资分析、财务监督管理情况、工作效果、改进措施和下一年工作打算等。

2.3.10 医院下属经营机构财务管理工作组应做好财务监督管理工作有关资料的收集和整理，及时做好归档管理工作。

建立健全医院下属经营机构监督管理机制，有助于医院实现科学管理，提高劳动生产率和经济效益，确保医院生产经营活动的正常顺利进行，是加强医院管理，不断提高医院的总体效益，顺利实现医院的战略方针目标，推动医院顺利发展的可靠保证。制度制定只是预防风险的一个步骤，为了有效防范风险，必须对制度的执行情况进行监督检查，及时发现制度执行过程中的薄弱环节和漏洞，分析差错产生的原因，并设立补救措施，这样才能做到多方面、多渠道堵塞漏洞，防范风险[8]，针对医院下属经营机构的机制建设固然重要，但重点还是要抓好落实，新时代下保护国有资产肩负的责任重大，不断完善内部管理机制我们永远在路上。