协同治理视角下重庆市构建共建?共治共享社会治理新格局研究

张飞霞

摘 要：党的十九大报告提出了打造共建共治共享的社会治理格局，并阐释了其参与主体、具体方法和主要任务，对当前社会治理具有极强的现实针对性和实践指导性。本文在协同治理视角下，以“三社联动”为切入点，深入分析了共建共治共享格局下各主体的角色定位和运作机制。并在此基础上提出优化路径，从打造协商共建机制，夯实人、财、物基础配置作用;挖掘共治途径，发挥各主体的资源保障作用;搭建共享平台，完善多元治理主体核心作用三个方面完善“共建共治共享”优化机制。

关键词：共建共治共享;“三社联动”;协同治理;重庆市

一、引言和文献综述

党的十九大报告指出：“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法制化、智能化、专业化水平。”这一论述全面阐释了打造共建共治共享的社会治理格局的参与主体、具体方法和主要任务。而当前以社区为平台、社会组织为载体、社会工作专业人才为支撑的“三社联动”机制正是我国共建共治共享社会治理格局具体实践，以党委政府、社区、社会组织、社工、公民参与的多主体、全过程的共建共治共享社会治理格局初步形成。但当前的基层社会治理仍面临基层政府重视程度弱化、社会工作专业人才短缺、服务专业化水平偏低、社会工作的认同度低、社工机构对社区资源过度依赖、公众的参与程度较低、统筹协调机制尚不健全等诸多问题。因此，本文在协同治理视角下，以“三社联动”为切入点，围绕重庆打造共建共治共享的社会治理格局，对参与主体的角色定位、运行机制、优化路径等展开研究。

协同治理理论作为一门交叉的新兴理论，是协同学和治理理论的有机结合，是一种以合作、多元、系统、开放、动态角度看待社会发展的理论，成为当前构建共建共享共治的社会治理新格局的理论指导。在国外的研究中，“协同治理”已成为西方学术界研究的热点之一，美国哈佛大学的Dohahue教授（2004）在公共管理领域最早使用“协同治理”概念，通过案例和具体环节分析，提出各方协同的动因、信任的建立、领导力的影响、评估及苛责，从而提出协同治理的理论分析框架[1]。西方学者更加热衷于通过构建分析模型来更好地分析协同实践。Martha Minow（2002）对营利组织和非营利组织在教育、医疗、福利、法律服务等公共服务领域的协同介入情况进行了研究[2]。目前，国内学者对协同治理概念进行界定时多采用“协同治理=协同理论+治理理论”。郑巧等（2008）认为协同治理是指在公共生活过程中，政府、非政府组织、企业、公民个人等子系统构成开放的整体系统，最终达到最大限度地维护和增进公共利益的目的[3]。蔡延东（2011）认为协同治理理论是指在公共生活过程中，政府、非政府组织、企业、公民个人参与到公共管理的实践中，发挥各自的独特作用，组成和谐有序高效的公共治理网络[4]。

当前国内外针对“共建共治共享”的专业学术研究近三年尤其是2018年较为集中，颜克高（2018）从“价值”“结构”以及“路径”三个维度，诠释共建共治共享社会治理格局的价值内涵与本质特征，并探索其推进路径[5]。夏锦文（2018）对从概念框架进行分析，指出共建共治共享的社会治理格局主要强调的是主体的一核多元、过程的公共参与和结果的共同享有[6]。“三社联动”作为我国社会治理领域的新生事物和本土词汇，国内学者2010年左右开始对“三社联动”开展研究，目前研究“三社联动”的学术论文大约250余篇，研究主要集中于概念界定、各地的经验总结和运行理念及机制等方面。叶南客（2010）、吕青（2012）、徐永祥（2016）为代表的学者对“三社联动”的概念、策略、战略、路径进行了理论分析。其中，叶南客（2010）最早从学术上对“三社联动”的发展背景、概念、发展模式与理论支撑进行论述，提出“三社联动”的总体发展思路和五项发展战略[7]。吕青（2012）认为，“联动”意味着要在完善社区公共服务的同时，释放社区管理的空间给社会，使其成为公民社会的滋生地[8]。陈丽（2012）、郎晓波（2013）、杨贵华（2015）、李任丽（2017）对江苏金村地区、杭州江干区、厦门市、上海虹口区“三社联动”的开展背景、运行过程、政府作用、实施效果进行了描述性研究，分析了各地开展的过程和经验。综上所述，国内外关于协同治理理論的研究较为宏观或者是从理论框架层面展开，而从“三社联动”具体实践层面角度开展的微观研究较少，而党的十九大报告中提出的“打造共建共治共享的社会治理理念”具有极强的现实针对性和实践指导性。因此，本文将在协同治理理论指导下，以“三社联动”的运行机制为切入点，探讨重庆构建共建共治共享社会治理新格局的具体实践。

二、共建共治共享格局下各主体的角色定位和运作机制

打造共建共治共享的社会治理格局需要厘清各个参与主体的定位和关系，推动“三社”之间的优势互补、有机联动、互惠融合、协调发展。那么“三社”的角色定位就显得尤为重要，三者之间既有区别又有联系。其中政府在“三社联动”中担任发挥政策制定者的角色，需要在顶层设计、购买服务、平台建设、监督机制等方面发挥作用。如重庆市渝中区成立区社区办，建立“社工之家”社会工作者协会和“渝中区社会组织孵化基地”，成为社区、社会组织、社会工作者的交流平台，不断创新社会治理体制，为共建共治共享提供工作机制。社区（村）居委会在“三社联动”中担任主导者的角色，社区（村）居委会作为我国最基层的自治主体，发挥着自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织功能。习近平总书记指出，基层是一切工作的落脚点，社会治理的重心必须落到城乡社区。因此，社区在基层共建共治共享的大格局中必须发挥主力军的作用。

社会组织在“三社联动”中担任协调者的角色，应对复杂多变的社会服务需求，流动人口的社会融入服务，农村留守人员的社会关爱服务，困难群体的社会救助服务，老年人、残疾人的社会照护服务需求等，通过政府购买服务等方式，交给基层社会组织去承接，鼓励、引导并支持社会组织有序参与公共服务，逐步成为承担各类社会服务的提供者和利益协调者。社会工作者主要充当各群体间的沟通协调者的角色，专业的社工在服务项目的实施过程中，架起政府、社区、社会组织和社区居民之间的沟通桥梁。社区居民发挥着志愿参与者的角色，是“三社联动”中的需求核心和联动目的，打造共建共治共享社会归根结底旨在提升基层群众的幸福感和获得感。此外“三社联动”的角色分配、运作机制与联动流程具体框架结构如下图所示：

三、“三社联动”中共建共治共享的社会治理构建路径

（一）协商共建机制，夯实人、财、物基础配置作用

共建作为基础，发挥各主体的协同参与社会治理，重点需要在“人、财、物”的共建保障上下功夫。首先，需要建立社会组织和专业社工的培养机制。新时期的社会治理工作需要一大批具有现在治理理念和掌握治理方法的专业组织和社会工作者。但当前我国社会工作资源匮乏的现象较为突出，在各主体参与共建的过程中的明显短板，受“木桶效应”的影响，社会组织和专业社工的发展状况决定着一个地区和国家的社会治理发展程度，如在我国的中西地区一个突出的问题是专业社会组织的机构总量偏少、专业社工严重缺乏。因此，需要加快建立完善社会工作人才培育体系，大力促进传统的村（社区）专职工作者向“本土”专业社工转化。同时，大力引进东部沿海地区的成功的专业技能知识培训，促进其尽快孵化。其次，建立政府购买服务长效利益机制。地方政府应将购买社会服务资金纳入各级财政年初预算，并在此基础上建立购买服务项目资金逐年增长的长效机制，确保政府投入的连续性和稳定性。同时，规范政府购买服务的程序和方式，社会组织的购买服务一般发生在社区或镇街等较低层级，应建立社区购买服务的简易程序和政府统一购买服务的规范程序，确保项目运行的公开、公平、透明，提升社会组织参与社区治理的积极性。最后，建立共享平台建设机制。在居民流量较大、所需公共服务较多的几个社区结合部建立公共服务活动平台，通过政府建设、社会组织运作、居民参与、协同监督，开展健康维护、经济保障、就业休闲、社会参与、婚姻家庭、居家安全等各类社会服务。

（二）挖掘共治途径，发挥各主体的资源保障作用

共同治理需要进一步发挥各参与主体的主观能动性。首先，进行社区需求与反馈分析。一个社区不同群体对社会需求的内容具有较大差别，因此需要社区管理者或者社会组织对社区的服务需求进行摸底，从而为共治提供有效依据和途径。例如就单纯的老人社会工作就包括健康维护、经济保障、就业休闲、社会参与、婚姻家庭、居家安全、后事安排等7项需求，其中低龄并且有自护能力的老人对健康维护、就业休闲、社会参与需求普遍;高龄老人和失能老人对居家安全、健康维护等有普遍需求;贫困老人对经济保障有普遍需求;病危老人、丧亲老人具有临终关怀、后事安排和哀伤辅导等服务需求，因此社会服务主体要在某一类需求对象的具体需要内容和需求类别上下功夫，提供具有针对性和差异化的社会服务。其次，构建定期联席与沟通机制。政府、社区、社会组织、专业社工、居民代表应定期就本地区的社会服务和社会工作进行总结分析，分析现状和总结问题。同时不定期的通过“互联网”、线下活动、需求项目等途径进行信息沟通，使各主体之间真正建立相互协调、相互补充、相互促进的联动机制。最后，大力培养基层社区领袖。我国的社区共建机制的建立和发展需要一个强有力的具备现代社会治理能力的基层社区领袖发挥带头模范作用。因此，应在一定的范围内专门物色各类乡贤、德高望众的本土精英加入基层组织参与社会工作，发挥基层社区领袖的示范治理作用。

（三）搭建共享平台，完善多元治理主体核心作用

共同享有是共建共治共享中核心和主要目的，发挥共享作用需要在硬件、软件建设上下功夫。首先，需要在硬件资源上设立共享机制。将已经建成的社会组织孵化平台、“社会工作室”等平台无偿交付给专业的社会组织和社工管理和使用，同时政府和社区进行管理、维护和监督，最大限度发挥专业活动平台的作用。其次，发挥软件资源的共享作用。可以通过编写专业社工服务的活动案例库、信息资源库、通过“线下+线上”的共享方式将相关资源信息、案例进行分享。再次，大力加强居民的社区意识培育。培育社区意识指的是社区居民对社区内的社会组织、企事业单位和所形成的社区文化的认同感。需要拓宽社区居民参与社区治理的途径和渠道，充分调动社區居民热情，将社区居民吸引到社区治理中来。最后，探索成立社区共享基金。社区（村）作为最基层的自治单位，主要活动经费90%以上靠上级财政拨付，社区缺乏自主的活动资金，我国的社区可以借鉴新加坡的主要做法，如其成立的“人民行动党社区基金”开展公益慈善类的社区服务。因此，我国发展较为成熟的社区可以探索成立“社区共享基金”为开展社区共享服务提供经费保障。

参考文献：

[1] Donahue.2004.“On Collaborative Govermance”Corporate Social Responsibility Initiative Working Paper No.2 of Government Harvard University.

[2] Minow.M.2002.Partners Not Rivals：Privalization and the Public Good Boston Beacon.

[3] 郑巧，肖文涛.协同治理：服务性政府的治道逻辑[J].中国行政管理，2008，（7）：49-53.

[4] 蔡延东.从政府危机管理到危机协同治理的路径选择[J].当代科学视野，2011，（11）：33.

[5] 颜克高，任彬彬.共建共治共享社会治理格局：价值、结构与推进路径[J].湖北社会科学，2018（5）：46-52.

[6] 夏锦文.共建共治共享的社会治理格局：理论构建与实践探索[J].江苏社会科学，2018（3）：53-62.

[7] 叶南客，陈金城.我国“三社联动”的模式选择与策略研究[J].南京社会科学，2010，（12）： 75-80.

[8] 吕青.创新社会管理的“三社联动”路径探析[J].华东理工大学学报（社会科学版），2012（06）.