刍议协商民主与基层社会治理

谢媛

摘 要：基层社会治理现代化关系到广大群众的切身利益，成为社会关注的热点。从社会管理到社会治理的转变，政府主动退出基层社会管理的主导地位，转而和居民、社区组织、辖区单位等一起成为平等的基层社会治理的参与者。其中，把协商民主引入基层社会治理，通过引入协商民主，寻找破解基层社会治理困境办法，才能真正实现基层社会治理现代化。

关键词：协商民主;基层社会治理

基层社会治理要求各参与方平等自由地表达自己的意见，通过协商形成共识，进而决策运行。而协商民主恰好能适应社会治理模式的运作要求，其强调对公共利益的负责，促进理解包容、求同存异，政治和解，所以协商民主在基层社会治理中的意义重大。

一、基层社会治理融入协商民主的必要性

（一）协商民主为基层社会治理增添治理的柔性

基层社会是社会最庞大的一层，也是社会矛盾的集中层，而社区则是基层社会的核心。进入社区社会后，社区的每一件事情都牵动老百姓的心，都可能引发基层社会的矛盾。依靠政府采取强硬手段难以有效处理问题，甚者会适得其反。面对基层政府治理中困扰，协商民主则能破解问题，并能弥补政府处理问题刚性过强的缺陷，协商型社会治理把公共事务决策和矛盾的解决置于公共之处，和社会各方一起探讨如何解决，通过民主协商的方式解决问题，使整个基层社会形成和解之势，而不是把政府和社会各方对立起来。因此，基层社会治理仅靠政府处理问题的阳刚之力，是不可能完美的解决问题的，还需要协商民主的柔性，刚柔兼济，推进社会发展。

（二）协商民主给基层社会治理增加决策的合理性

在社会治理模式下，政府、社会组织、辖区单位和居民等都成为基层社会治理的主体，但如何处理好他们的关系，如何进行管理，便成为首要问题。协商民主作为一种决策模式，所有治理主体都可以平等自由地表达自己的意愿。在公共决策过程中，表达意愿都是被鼓励的，参与各方可以认真表达和倾听意见，说服其他人认同自己的意见，在互相辩论中，不断地修正，最后达成共识。协商型社会治理的决策机制融入协商民主，充分发挥所有人的治理能力，考虑到各方的利益，从多个角度考虑问题，更具科学性。因此，协商型社会治理能敞开怀抱，欢迎社会各方参与公共决策，广纳良言，群策群力，为公共决策添加合理性。

（三）协商民主体现基层社会治理的生动性

深入推进基层协商民主，是我国基本政治制度的要求，更是社会发展形势的紧迫需要。协商民主是基层群众自治的生动实践，就是要让群众最关心，最直接，最现实的利益问题公开透明，让群众参与决策、管理、执行和监督，提高群众的积极性，让群众发挥聪明才智和主观能动性，用科学、省力、高效的办法推进基层各项事业健康有序发展。目前，协商民主在基层社会治理中已呈现出不少的实践形式，如听证会、民主评议会、民主恳谈会等，这些都为公民的广泛参与搭建了更开放透明的平台，各个方面的主体通过不同观点的交流，实现多元异质基础上的一致，有利于决策的科学性、合法性、民主性，在一定程度和范围内实现了社会公平，取得了良好的社会效应，成为创新社会治理的有效途径。总之，灵活多样推进基层协商民主，会使基层社会治理的实践更加丰富、鲜活、富有生动性。

二、基层协商民主实践中面临的问题

（一）民主意识薄弱，基层协商缺乏理念支持

民主意识薄弱的公民是不会主动参与社会治理的。西宁城市社区中很多公民认为参加社会治理是浪费时间和浪费精力的事情，他们忙于生计，对治理根本不重视，甚至认为是一种负担。许多居民没有意识到参加社会治理是他们的权利，和他们的切身利益息息相关，对社会治理工作非常陌生，甚至惧怕提出意见，担心会损害到自己或是他人的利益，从而畏手畏脚。因此，缺乏公民民主意识，使社会治理陷入缺乏治理理念的困境。

（二）协商平台缺乏，协商机构覆盖面狭窄

在基层民主协商探索实践中，长期以来形成的一元化管理体制与基层民主自治要求之间存在矛盾，具体表现在：部分地区虽然在乡镇（街道） 设置了政协联络工作委员会，但按照中国人民政治协商会议全国委员会的有关规定，人民政协在乡镇（ 街道） 及以下层面没有常设的规范性、制度化组织机构，事实上已形成了“协商”盲区，使传统意义上的“专题、界别、对口、提案办理”四大协商平台在基层丧失了良好载体而不能发挥作用;党派基层组织与农村、街道社区的基层组织之间未能建立联系渠道，统一战线在基层的覆盖面比较狭窄，难以形成推动协商民主的合力;除了个别自发成立的协会组织外，在基层基本上没有其他协商平台。

（三）基层协商民主制度缺失，法治保障匮乏

协商民主的推进既需要完善的顶层设计，也需要完善的制度支撑。西宁市出台的《关于加强城乡社区协商的实施意见》规定比较笼统，如协商的议题由谁提出、协商什么、与谁协商、怎样协商、协商结果如何落实等规定都较模糊，随意协商问题时有发生。与此同时，信息公开、监督问责等配套制度机制不完善。主要是法律并未明确授权任何机构或个人对协商过程与结果进行监督，协商过程规范与否、协商成果是否实施完全由组织者自行判定。此外，与民主选举相比较，民主决策、民主管理和民主监督的发展显得相对滞后，缺乏切实有效的法律和制度保障。

（四）协商素质和能力亟待提升

党政机关干部与乡镇街道、村（ 居） 委会干部民主协商意识不强。就基层协商来说，尽管主体是普通老百姓，但行政机构以及长期作为基层行政触角的社区居委会习惯性使用行政权威使普通的协商主体在具体协商过程中容易被权威牵着鼻子走而未有效发表自己的意见和观点; 有的对协商民主存有畏难和抵触情绪，习惯“以会代议”。基层人民群众日益增长的政治參与热情与其自身民主素质和能力较低之间存在着矛盾，很难提出有效的意见和建议; 在社区中，一些居民对社区事务态度冷淡，或是随波逐流放弃自己的民主权利。基层领导干部及工作人员民主协商意识不强、方法简单，群众有序政治参与积极性不高、素质有待提升。

三、推进基层协商民主的现实路径

（一）强化民主意识，培育协商文化

要实现好基层社会治理的前提是有公民的积极参与，而基层社会的居民没有较好民主意识和协商观念，基层社会是不可能形成协商文化，民众不可能主动参与基层社会治理，社会治理能力的提高更不可能，最后基层社会治理将成为泡影。所以首先要增强公民意识，提高身份认同感，形成民主意识。具体到社区，就是居民自觉把自己定义为社区人，社区便是自己的家，认同自己的社区身份。第二是强化协商民主意识，培育协商文化。政府可以出台更多的政策制度，让协商民主有法可依，有制度可支撑。政府也应大力宣传，全面公开，做好典范，让社区居民看到公共事务协商成功的案例，培育浓厚的协商氛围，激发公民参与基层社会治理的激情和欲望，逐步强化社区居民的协商民主的意识，让协商文化深入人心。

（二）完善协商民主制度，健全治理机制

要解决基层社会中的各种问题，首先是完善协商民主制度，形成处理问题的机制。处理问题机制建设非常重要，若无处理问题机制的支持，社会容易陷入无序治理的不良状态，会给基层社会治理带来危难。同样要实现好协商型社会治理，也必须完善协商民主制度，健全治理機制，进而规范社会治理，民主制度是基础，治理机制是核心，规范社会治理是目的。例如重大决策社会风险评估机制，在涉及人民群众的切身利益的重大事宜，必须和人民群众进行协商，让利益涉及的各方都参加决策，尊重和保护群众利益，让群众顺畅地表达他们的意见和利益诉求。为了保证决策科学性和合法性，应该引入相应的专家，负责提供科学的判断。此外，健全和完善协商民主制度，不只是强调完善制度文本，关键是形成权威性的、具体的规则和机制，使制度能够在实践中运转起来，并最终形成合作性的政治生态。完善协商民主制度，健全治理机制，让基层社会治理规范化，以便依法治理基层，从而实现基层社会的善治。

（三）拓展协商民主渠道，完善参与途径

充分发挥政协协商的作用，建议政协组织探索建立基层政协工作联络点，通过提案、社情民意反映等形式，推动政协工作向基层延伸。在基层社会治理中首先要健全基层党组织领导，这是基层协商的保障一环。同时要进一步完善村民会议、社区代表会议等民主协商形式。

同时积极搭建民主协商、行政协商、参政协商、社会协商、企业协商、劳资协商、民主听证会等协商平台。把民主协商扩展到更基层、更贴近群众的地方。其次，努力推动建设网络协商平台。通过“网络论坛”“微博议政”等形式，推进网络政治参与。继续利用报纸、广播、电视等传统新闻媒体搭建沟通平台。让协商过程透明、公开、公平、公正，跟踪反馈协商结果，推广成功经验。此外积极鼓励和支持社会组织、民间机构建立社会化沟通协商的新管道和平台。吸引广大基层群众参与到各类组织之中，有序参与公共事务。

（四）培育协商主体，提高协商能力

基层群众和基层组织协商精神的培养，既需要高层的有效示范，更要在协商实践中习得。使基层组织和基层群众善于用协商的办法解决面临的问题就要提升基层组织和群众的协商能力。首先应有重点地对基层干部和村（社区）负责人进行专题培训，提高其组织开展协商的能力。比如怎样选定协商议题、如何遴选协商主体、如何设定协商程序等，帮助他们提升政策素养的同时，教会开展协商的具体方法和技术;其次，开展协商民主的政策宣传，帮助居民了解掌握反映诉求的方法，开展协商所要遵循的规则，有效运用协商的方法解决自己的困难与问题;再次，发挥好党代表、人大代表、政协委员、党外代表人士等密切联系群众的作用，引导城乡居民开展好协商活动。

总之，要实现基层社会治理的法治、共治、善治的理念，就要充分发挥不同社会主体在社会治理中的作用，尊重不同主体的利益诉求，通过协商民主建立不同社会主体信息交流和利益表达的平台，实现决策的科学化、民主化，增进社会主体之间的理解互信使协商、理性、包容成为基层社会的一种新常态。