新疆财政支农资金整合存在的问题和对策分析研究

张剑锋

新疆农业大学管理学院，乌鲁木齐 830052

关键字：财政；支农资金；整合；问题；对策

为改变农业基础薄弱，农业发展滞后，农民增收困难的现状，国家大力推进社会主义新农村建设。在支农建设方面，国家不断提升农业资本投入。然而，由于区域农业资金配置不均衡，支农渠道众多，支农项目繁杂，投入分散以及管理不规范等原因导致支农资金难以集中使用，资本投入受限，农业发展效益不明显。因此提升支农资金整合，改善支农资金效益势在必行。

1 财政支农整合存在的问题

1.1 资金整合管理体制不完善

在支农资金整合中，相关部门未能将合理的绩效考评引入资金管理体制，导致一些资金投入只注重资金配额，而不重视资金使用是否与预期效果相符。另外，在支农资金整合过程中，从审批到拨款涉及环节较多，导致资金不能及时到位，从而影响农业项目的实施和推进。在资金投入方面，涉农各部门缺乏对本地农业项目建设方面进行调研和研讨，导致资金大量投入重复性农业项目建设，极大地削弱了资金使用效率。另外，支农资金投入仍然存在“广而多”的现象，无法保障支农资金在农业发展和农村建设中发挥最大效益。因此，完善的支农资金整合管理体制在农业建设和发展方面，对最大程度发挥资金效益起到重要的支撑作用。

1.2 多渠道、分散管理制约财政支农资金及时配置

支农资金涉及多个部门，如：农业、水利、国土、交通等。然而，这些相关部门对农业项目的立项和验收标准以及相关支农政策规定存在差异，导致相关支农部门的资金扶持力度也不尽相同。另外，多渠道、点多面广的财政支农局面不利于资金同一时间集中，往往会造成资金到位滞后，影响项目的施工进程，在一定程度上打击农户生产的积极性。因此，多渠道、非统一化标准的分散管理，不利于支持农业项目及时有序推进。

1.3 资金监管不到位

支农项目不仅种类多样，而且监管环节也甚为广泛，不仅涉及农业项目申报、审批、项目进程、验收，还涉及项目拨款、预算管理等，这就需要支农部门进行全面、细致的资金监管。另外，农业项目不仅涉及农作物种植和农业经济收益，还包括农业基础设施建设与规划改造等。虽然财政部门负责资金监管，但是监管人员并未长期进村入户，无法实施时跟踪监管，对资金详尽的使用范围等情况不能做到细致摸排和监管。同时审计部门的审计范围较广、内容繁多，财政支农整合势必会给审计部门的监管带来挑战和困难，加重了审计工作任务。

1.4 缺乏合理规划

支农资金整合不是将分散的资金集中起来投入到大型农业项目，而是要注入到最惠民的农业生产或项目中去。然而，许多地方财政部门没有建立资金整合要以优化配置为前提的共识，由于受益对象不同等因素，相关涉农部门在资金整合和配置方面存在分歧，导致支农资金无法最大化的集中投入。另外，在整合的过程中有些资金的使用并未以解决“三农”具体实际问题为导向，甚至有些整合支农负责部门缺乏对农业发展中存在的问题进行实地调研，缺少专业勘察研究指导，所以导致投入的项目不能解决农民急需解决的农业生产问题，资金整合也就失去了真正惠农惠民的意义。财政支农资金整合的宗旨在于促进农业发展，确保农民受益。因此，行之有效的合理规划是财政支农资金整合重要的方案，也是调动涉农部门，协调各种因素使支农资金实现惠农惠民的重要保障。

1.5 受益主体无权参与整合

农民作为农业生产的主体，对农业种植、生产过程中存在的问题了如指掌。农民作为农业直接生产者和受益者，他们的农业生产经验可以作为宝贵的信息资源，为支农资金整合工作提供思路。农民在农业生产中遇到的实际困难为整合工作投入方面提供了信息导向。由于农民的弱势地位导致他们在支农资金整合中缺失参与权和话语权，造成农民与整合涉农部门之间缺失了直接对话，因而导致农户的经验和实践困难无法与支农资金整合和具体规划紧密结合。而支农资金整合更多地成为了涉农资金整合部门之间在资金使用导向方面的利益博弈。

2 财政支农资金整合对策

2.1 创新财政支农资金管理机制

针对支农资金多分散于诸多涉农部门，整合推进工作较为困难的现状，本文提出优化资金配置，创新财政支农管理机制，提高农业资金投入和利用率。不断优化涉农部门和支农资金管理，提出权力与职责权重相当，保障各部门在资金整合、审批与监管方面各尽其职、严格把关，防止出现滥用职权审批项目，对建设中的项目监管不力等问题。另外，通过建立规范的支农资金政府部门以及其他涉农部门应相互配合、共同协作，积极了解农业发展的迫切需求，深入调查农民的实践困难，使得支农资金得到优化配置，切实解决农业生产问题。最后，项目的类型、建设等方面都是由中央和自治区人民政府进行战略部署，制定支农资金的使用规范以及管理办法，市县政府在遵照中央和自治区人民政府的支农资金法规的前提下，涉农部门可根据其实际农村发展情况，决定资金的合理配置和使用，促进农业项目建设。

2.2 强化财政支农资金整合意识

地方政府的配合度或积极性不高，必然会影响对财政支农资金整合工作的顺利开展。因此，在各部门之间建立行之有效的联动机制势在必行。一方面，通过中央政府出台一系列支农资金整合方面的法律法规，规范支农资金整合的范围、资金用途，以及及时拨款要求，为支农资金整合工作明确方向，起到引领和指导作用。另一方面，地方政府按照支农整合法规，结合当地具体的农业发展需求实际，制定其具体可行的支农资金整合方案，并上报上级单位进行审批执行。如此上下级部门联动机制带动涉农单位以及基层组织，保证整合工作的衔接紧密，上下级的及时沟通和积极配合，进一步保障了各涉农部门在思想上建立高度一致的财政支农资金整合意识，充分发挥上下级整体作用，为支农资金整合工作的顺利进行起到保驾护航的作用。

2.3 规范整合范围顺序，打造整合平台

要提升财政支农资金整合的效果，尽快解决涉农项目的急需资金问题，进一步规范、明确、整合范围顺序必不可少。除了自然灾害紧急救资，农户补贴等专项资金外，可以灵活适度地调整其他一些相关的专项资金，并合并到支农资金整合范围。另外，对涉农项目资金需求、进度、完成效果、预期受益等各方面进行综合评分，根据评分结果来判定资金使用导向以及使用额度，积极推进惠农项目的建设。

此外，打造整合平台为拉动分散的资金，推动支农专项建设提供重要的保障。涉农部门通过本地涉农项目进行实地研究，规划和建设不同支农需求的资金整合平台，如：以建设新农村为导向的支农资金整合平台；以解决就业问题，提升农民收入的整合平台；以特色产业为驱动力，带动本地区其他产业发展的整合平台以及以脱贫攻坚为目标的整合平台。各类整合平台的建立为加大支农资金整合力度，提升涉农资金使用率提供保障。

2.4 建立绩效评价考核制度

由于财政涉农的相关部门较多，同时为了不断创造各自的支农建设业绩，各部门积极申报农业项目。但是在项目获得审批后，因没有做详尽周全的支农方案，或者没有完全按照支农项目的建设规划实施方案，导致项目资金使用不当，甚至出现资金被闲散搁置状态。这种情况势必会造成急需资金的农业项目因缺少资金而停滞不前，而搁置的资金又无法得到有效使用，造成资金浪费。因此，为了保障支农整合资金得到有效利用，建立支农资金整合绩效评价考核制度不可或缺。在项目申报阶段，政府组织专家对项目进行实地综合考察与评审，做到严格把关。认真衡量项目的收益价值。在项目实施阶段，对资金的使用方向和额度进行追踪审查，杜绝各种不合理的资金使用。在项目完成阶段，加强对项目完成度以及收益情况进行绩效考评，对不符合方案进程的项目负责单位以及负责人进行责任追究，严格把关，保质保量地完成支农项目建设。

2.5 确保农民有权参与整合工作

财政支农资金是服务农业发展，解决农民农业生产问题的重要经费来源。农民作为农业生产的直接收益主体，通过参与整合工作，农民有机会充分学习和了解国家支农资金整合政策，了解国家的惠农发展政策，对提升农民的生产积极性有重要的激励作用。另外，支农资金整合工作是以解决实际农业生产问题为导向，需要大量调研了解农民生产中遇到的瓶颈问题。农民作为生产主体，具有丰富的农业生产经验，为创建整合平台模式，解决农业生产中最紧迫的实际问题发挥其经验优势，不断提供新思路。农民一定程度的参与权和知情权确保了农户投入生产的积极性。

2.6 拓展财政支农资金整合的广度与深度

财政支农资金整合的根本目标在于通过整合、聚拢分散的资金，充分发挥其财政支农的作用。为了确保财政支农的长远效益，必须不断克服整合过程中的阻力，不断拓展财政支农工作的广度和深度。因此，相关支农部门要不断增加支农资金渠道，如：企业援助等方式进行多元筹资，不断拓宽财政支农资金来源的维度，加大财政支农资金的投入。另外，涉及整合的各部门协同合作，通过支农政策、资金等资源，提升整合体系运作效率。通过及时落实地方配套资源，加大对提高支农生产、改善农村基础生产设施、提升科技兴农以及生态环保的支农投入，保障支农资金的投入农业生产的可持续发展，也为后续的支农投入奠定了一定的发展基础。