新时代社会组织参与基层社会治理问题的思考*

张宏伟

(佳木斯大学 人文学院，黑龙江 佳木斯 154007)

我国基层社会处于社会治理机制的最末端，其涵盖面较广，出现的问题呈现出复杂多样的态势，对社会稳定影响较大，关系着国家治理能力现代化的实现。党的十八届三中全会和党的十九大出台的相关政策方针中，多次涉及到基层社会的治理和改革。只有将基层的社会治理置于社会改革的重要位置，对基层社会给予高度的关注，加强基层的管理和服务功能，社会才能够稳定健康的发展。这对于基层的社会治理有着至关重要的作用和意义。

一、社会组织参与基层社会治理的必要性

1.社会组织参与基层社会治理有利于更好发挥社会组织作用

社会组织参与基层社会治理，其主要目的在于增强基层社会自身的适应性和自主性，进而有效的实现政府行政管理和公民自治，共同参与到乡村(社区)管理和公共服务的有效联系与互动中去，为基层社会治理提供互动的平台。基层社会组织的存在和发展是基层民主政治建设的产物，是公民社会发展的重要载体。通过这些社会组织动员广大人民群众参与社会事务管理和政府决策，有利于公民更好地实现利益诉求，拓展了公民政治参与途径，使社会组织成为政府和公民间交流和沟通的重要桥梁和纽带，能够更好地发挥社会组织作用。

2.社会组织参与基层社会治理有利于政府转变职能

社会组织参与到基层社会治理中去，促进了政府职能的积极转变，可以进一步促进政府简政放权。使政府成为公共服务的规划者和组织者。社会组织参与到基层社会治理中，有利于使社会组织有效承担起部分政府管理职能，一方面使政府弱化不必要的细节管理，集中精力办大事。另一方面，也有利于增强社会组织的使命感和责任感，增强基层社会自治管理能力，利于发展基层民主。在基层社会治理中，政府与一些优秀的社会组织进行有效合作，赋予其一定的管理职能，有利于形成政府与社会组织良好互动局面，有利于促进政府执政理念和执政方式的转变，有利于更好地培育基层民主。

2.社会组织参与基层社会治理有利于增强社会自治能力

随着改革开放的不断深入，我国社会结构呈现逐渐向多元化社会转变趋势。社会利益不断重组分化，新的利益群体不断兴起，公民利益诉求日益多元，因部分社会领域利益分配不公而产生的社会矛盾逐渐显现。相比较政府而言，社会组织参与基层社会治理具有较为独特的先天优势，我们可以充分利用和发挥社会组织的民间性，灵活便捷的解决一些基层问题，化解这些日益分化的矛盾，避免社会矛盾进一步激化，增强社会自制能力。

二、社会组织参与基层社会治理存在的问题

1.社会组织自治能力有待提高

目前，我国社会组织参与社会治理时多采取双重管理形式，一是接受民政部门的注册登记管理和监督；二是接受政府中对社会组织的专门的业务主管部门的管理和监督。实行行政化的双重管理有利于对社会组织进行有效的监管和领导，以此收到预期良好的效果和目标。同时，也在一定程度上导致了社会组织内部行政化严重，对政府依赖性较大，出现自治性缺失的现象。再加上我国社会府组织资金大部分是来自于政府的直接行政拨款，接纳企业捐助行为还不规范，组织独立性较差，自治能力有待提高。

2.社会组织独立性有待加强

我国的社会组织与政府之间关系模糊造成了我国社会组织的非政治性丧失。一方面，由于我国对社会组织的管理体制，社会组织要受到政府主管部门的领导，从而导致了在满足公民利益诉求、提供公共服务和进行社会管理时，比较容易受到政府意志和行为的干涉。甚至，因为主管部门直接领导和管理社会组织，一些行政职能部门将属于自己处理的社会事务，直接转交至社会组织代为办理，而社会组织没有国家法律规定相应的行政权力，造成一种职能越位的现象。更为严重的是，一些社会组织在提供社会公共服务、进行社会管理时，代表的是政府，表达的是政府的意志和诉求，缺乏一定的独立性，导致其与政府的关系变得十分模糊。

3.社会组织公信力有待提升

就目前我国社会组织发展而言，基层社会组织发展比较缓慢，还不够成熟。由于部分社会组织日常工作流程还不够规范，政府监管较严，造成了公民对基层社会组织参与社会管理和监督的不信任。再加上社会组织参与基层社会治理面临着独立性与自治能力的双重挑战。很容易造成社会组织在参与社会治理时，仍然处于一种政府主导环境中，导致自主权逐渐让渡，甚至丧失，进而导致社会组织公信力缺失。换而言之，在公民的固态思维中社会组织是政府的组成部分，其管理是政府的延伸职能，对社会组织参与社会管理有严重的抵触情绪，质疑社会组织参与社会管理行为。这直接导致了，社会组织公信力下降，进而影响社会组织参与基层社会管理的效果。

三、社会组织参与基层社会治理存在问题的原因分析

1.政府简政放权不到位

自新中国成立以来，政府集中力量对社会的各个领域进行全方位的指导和管理，办了许多大事。但是随着当前社会文化和民主的不断发展，政府的“全全包揽式”已经不适合当前的发展需要了，导致了许多越位、错位等混乱现象，使得政府转变职能显得尤为必要。政府在对社会公共服务进行购买时，对一些社会组织可以完成的职能进行了下放。但是，随着“家长式”的管理模式的长期发展下去，便形成了“全能型政府”的思维模式，对于社会的组织管理大于治理，其没有实现主体地位。还有少数政府对于社会组织的地位认识不足，将社会组织当做自己的附属机构，承担了一定的政府任务，却又担心一旦规模变大后不易于自己的管理，使得政府的权威遭到威胁。这种政府简政放权不到位，直接影响了社会组织参与基层社会治理的效果。

2.社会组织发展缓慢

我国的社会组织产生和发展较晚。从历史的发展角度来讲，中国是一个具有封建历史主义国家，但是，我国社会组织的产生和发展并不是伴随着社会生产力的成熟而发展的，它主要来源于国家和政府的存在而产生和发展。我国与西方国家比较社会组织的类型而言，西方国家的社会组织属于内生长型，其主要产生根源在于公民意识的觉醒和公民社会的产生和发展。我国社会组织基础比较薄弱，导致了出现在人力资源的规划和建设上较为滞后、管理运行机制不科学、组织的制度化和规范化不足等问题。这直接致使社会组织发展缓慢，参与基层社会治理能力一直处于低位状态。

3.专门性的法律法规还不健全

虽然中国已经制定并颁布了一系列关于规范社会组织发展的法律法规，但法律政策并不完善。法律法规的出台与社会组织的发展缺乏一定的适应性。我国社会组织的产生和发展起步较晚，发展速度较为迟缓，加之政府对于社会组织的指导和管理经验相对较低，从而致使相应的法律法规政策的不健全。“双重管理”对一些社会组织而言，设立的基本标准较高，相关手续非常复杂。所以，很多新成立的社会组织纷纷放弃合法注册手续，走入灰色地带非法运行，这既不利于政府的合法监管，也不利于社会组织健康发展。当前与社会组织相关的一些法律法规往往体现着重程序轻实体的特征，更多的强调组织合法性的确认，对其义务权利规定方面不但不明确，还缺乏操作性。这直接形象了社会组织的健康发展。

四、我国社会组织参与社会治理的对策分析

1.明确社会组织与政府的角色定位

改革开放后，国家不断对政府职能机构进行重新建构，努力将政府非国家的社会职能进行有效转移。在这种环境下，社会组织能得到长足的发展，但是与新时代对社会组织的要求还不能够完全适应。我们需要正确把握政府的角色定位，努力为社会组织创造稳定的发展空间。需要着眼简政放权不断转变政府职能，加快推进政府与企业的职能分离，让企业独立行使经营管理权，政府将经济领域的工作重心转移到宏观调控上去。其次是努力实现政社分离，将社会职能让渡给社会组织，为此，政府要进一步完善对社会组织的法制化指导和监督，制定和完善相关公共服务管理的政策和法规，明确政府与社会组织的角色定位，将社会组织参与基层社会治理行为纳于法律框架之内。

2.培育和扶持能够承接政府职能的社会组织

目前，我国的社会组织发展出现一系列问题，如分布不均、数量不足、带有行政色彩等。我们需要坚持发展与管理并重的方针，为社会组织发展创造条件和空间。着眼新时代基层社会治理需求，创造有利条件培育和扶持一大批有特色的社会组织。不断加强对社会组织发展重点领域的政策、资金扶持，优先发展从事慈善公益事业的社会组织，重点培养发展基层社会组织，注意增强社会组织承接政府转移职能的能力，努力促进经济社会与各类社会组织的协调同步发展。特色社会组织从纵向承接政府专项职能，基层社会组织从横向承接政府社会管理职能，可以让更多的社会组织参与到基层社会治理中来，有效促进政府职能转变。

3.建立健全社会组织管理体系

在社会组织中，有健全地内部管理体系与完善的自治机制，决定了社会组织能否在社会管理创新中充分发挥服务与沟通的作用。社会组织的自治能力，主要来自于一下两个方面，一是国家的体制化管理；二是社会组织自身内部完善的管理制度。现在，我国很多社会组织内部机制问题比较严重，管理体制松散，权责不明确，财务制度不健全，这会直接导致公众对于社会组织的不信任，不利于社会组织参与基层社会治理活动。我们要不断引导社会组织加强自律与自治。从法律和政策上规范社会组织活动原则，健全社会组织内部监督机制，强化社会组织从业人员的职业道德与职业技能，提升社会组织自律能力。尤其要重点强化社会组织额非营利性原则，以保证社会组织的公众信任度，进而提升社会组织的创新性与活力。