保甲制度对城市居民垃圾分类治理路径和机制的借鉴价值

陈蒙

内容提要 城市居民垃圾分类治理的难点，在于政府管理的触角无法延及数量庞大的居民家庭。我国多年来城市垃圾分类治理效果差强人意，关键是没有解决好这个问题。保甲制度与城市居民垃圾治理面对的都是数量庞大、无组织体系的民众，解决的问题都是公共事务，其治理经验为后者提供了借鉴价值：一是从单纯政府管理转向与民众自治相结合的路径，真正把“全民参与”的原则落到实处;二是建立居民垃圾分类组织体系，变分散的居民为有组织有体系的治理主体;三是建立居民垃圾分类治理激励机制，调动居民主动分类和相互监督的积极性，推动治理目的的有效实现。

关键词 居民垃圾分类 保甲制度 组织体系 激励机制

〔中图分类号〕C916 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662X（2018）12-0123-06

2017年3月国务院发布《生活垃圾分类制度实施方案》，明确提出了今后的治理目標：“到2020年底，基本建立垃圾分类相关法律法规和标准体系，形成可复制、可推广的生活垃圾分类模式”。如何有效地实现这个目标，本文拟在分析我国垃圾分类法规建设和实践效果的基础上，从传统保甲制度借鉴价值的角度，探讨我国城市垃圾分类治理路径选择、建立居民垃圾分类组织体系和激励机制诸问题。

一、我国垃圾分类治理现状分析

1.垃圾分类治理法律法规及实现效果分析

1992年国务院颁布《城市市容和环境卫生管理条例》，首次提出“对城市生活废弃物应当逐步做到分类收集、运输和处理”，迈出我国垃圾分类法律治理的第一步。1995年颁布、2004年修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》，要求“对城市生活垃圾应当及时清运，逐步做到分类收集和运输，并积极开展合理利用和实施无害化处置”，是我国该阶段垃圾分类治理的最重要法律依据。这两部法律法规，前者侧重于城市市容和环境卫生管理，后者着眼于防治固体废物污染环境，垃圾分类治理只是其中的一个组成部分，是一个“应当逐步做到”的理想目标。2007年建设部颁布了《城市生活垃圾管理办法》，明确提出“减量化、资源化、无害化”和“谁产生，谁依法负责”的城市生活垃圾治理原则，明确各级政府的管理工作，要求直辖市、市、县人民政府制定治理规划，专门用以解决城市生活垃圾问题。《管理办法》从管理的角度，对城市垃圾管理做了较为全面的布局，在垃圾分类治理方面，主要是沿袭以往法律法规的要求，没有新的实质性进展。2017年国务院办公厅转发国家发展改革委、住房城乡建设部制定的《生活垃圾分类制度实施方案》，标志着我国垃圾分类治理进入了实质性的操作阶段。较之以往出台的法律法规，《实施方案》的内容更加具体，更具有操作性。一是提出了我国垃圾分类治理的具体目标;二是确定了“两步走”的操作步骤，明确在2020年以前，直辖市、省会城市、计划单列市和住房城乡建设部等部门确定的第一批生活垃圾分类示范城市强制实行垃圾分类，并根据试点情况完善地方性法规，逐步扩大生活垃圾强制分类的实施范围。

我国垃圾分类治理法律法规的建设历程，是一个从无到有、逐步完善的过程。如果说此前的法律法规，在垃圾分类治理上主要是倡导、布局，《实施方案》则标志我国垃圾分类进入有步骤的实际治理进程。《实施方案》把我国垃圾分类治理分为两步走，在2020年之前，除部分试点社区之外，居民生活垃圾分类总体上采用“引导”而非强制的方式。这既是为居民生活垃圾分类治理留下准备的时间，也说明居民生活垃圾分类治理问题更为复杂，治理难度更大。

上世纪90年代末期，我国少数城市开始试行生活垃圾分类收集。2000 年，原建设部确定北京、上海、广州、深圳、杭州、南京、厦门和桂林 8 个城市为首批生活垃圾分类收集试点城市，我国城市生活垃圾分类开始从国家层面进入实践阶段。分析部分重点城市的治理状况，大致可以了解目前全国垃圾分类治理的实践效果。

北京市作为试点城市之一，受北京奥委会提出绿色奥运倡议的影响，在2002年至2008年之间一度取得了显著的阶段性区域性成果。尽管如此，2009年北京市政协城市生活垃圾处理课题组的全面调研显示，北京市“大部分居民小区设置的分类投放垃圾箱形同虚设，混装垃圾、混合收集、混合运输的问题尚未根本解决。”“居民家庭中基本没有实现对餐厨垃圾的单独存放。日常生活中产生的有毒有害垃圾和电子垃圾也没有相应的收集处理办法”。北京市政协城市生活垃圾处理课题组：《北京市生活垃圾分类情况调研报告》，《城市管理与科技》2009年第2期。调研报告称，北京市90%的垃圾通过填埋处理，每年平均消耗500亩土地，由于居民生活垃圾中的餐厨垃圾与其他垃圾混合填埋，使得垃圾填埋场渗滤液水质恶劣，恶臭严重扰民，成为污染空气和地下水的主要来源;塑料薄膜不易降解，有毒有害垃圾污染问题得不到解决。2012年对北京市朝阳区某居民区的垃圾倾倒点的调查结论是：“垃圾基本上没有分类倾倒”。田诺：《城市垃圾分类处理为何这么难？——对城市生活垃圾处理状况的调查》，《生态经济》2012年第10期。

广州市从1996年提出垃圾分类，于2010年开始全面推广生活垃圾分类，次年4月制定了国内第一部生活垃圾分类的政府法规——《广州市城市生活垃圾分类管理暂行规定》，并在2012年中旬召开了全市生活垃圾分类处理动员大会。十多年来，广州市政府在垃圾分类治理上做了大量的工作，但是效果并不理想。广州大学“广州城市生活垃圾治理”课题组2014年发表文章称，广州市生活垃圾每日产量为1.8万吨，年均增长5%，生活垃圾约占垃圾总量的78%，其中可回收垃圾约占45%。然而目前广州每天可回收垃圾0.4万吨，其余1.4万吨生活垃圾主要依靠填埋和焚烧。填埋垃圾会产生有极大污染的渗滤液，焚烧垃圾产生的有害气体，会严重影响周边环境和居民身体健康。更令人担忧的是，已有的垃圾处理能力渐趋饱和，在城市用地日趋紧张的现实情况下，2014年底广州的垃圾即将无处可埋。广州城市生活垃圾治理课题组：《论广州生活垃圾治理的价值取向》，《广州大学学报》（社会科学版）2014年第8期。

从政治、经濟和文化发展的角度看，北京和广州一北一南两大城市垃圾分类治理的效果，基本反映了我国城市垃圾分类治理的实际状况。十多年来，我国城市垃圾法律治理，无论是管理制度、设施建设还是人们的认识观念，与人们的预期和现实需要，都存在相当大的差距。

2.垃圾分类治理主要问题分析

关于城市垃圾分类治理效果不佳的原因，以往研究大致可以分为三个方面：一是技术设施方面的原因，二是政府工作方面的原因，三是居民方面的原因。相比较而言，技术设施及政府工作方面的问题比较容易解决，最难解决的是居民方面存在的问题。因为居民是垃圾分类治理最庞大的主体，处在垃圾分类的最前端，且在垃圾分类治理中处于零散的、无组织体系状态。

《实施方案》在先行实施垃圾强制分类的区域，首先要求公共机构和相关企业强制分类，对居民采取非强制的“引导”，原因在于强制分类前者易于实现，后者难于实现。究其原因，主要在于前者是有组织的、有管理体系的，后者则是分散的、无组织体系的。分散性、无组织体系、规模小、数量庞大、处在垃圾分类治理最前端，这些特点汇聚在一起，使得居民垃圾分类成为城市垃圾分类治理的难点。

十多年来我国各地对于居民垃圾分类通常采取的方法，主要是宣传教育、提出要求、违规惩罚。宣传教育在治理初期确实非常重要，但是期望通过宣传教育，每一个居民都能自觉自愿地对垃圾实行分类收集投放，显然是不切合实际的，且在“破窗效应”该理论认为不良现象被放任存在，会诱使人们仿效甚至变本加厉。的作用下，即使小概率混合投放也会最终瓦解所见成效的规制主体。北京朝阳区的调研成果就足以说明这一点。从目前城市基层管理现状看，社区工作人员根本无法持续地完成监督职责;即使配备足够的人员，也会因为成本高、效率低而最终难以为继。因此，在如何解决城市居民生活垃圾分类治理问题上，需要在以往实践的基础上，选择新的突破路径。

城市居民生活垃圾治理是一项公共事务，如何治理公共事务才能使社会成员获得最大利益，西方早期流行的是亚当·斯密的理论。该理论认为，有着不同利益诉求的人各自追求自己的利益，无数分散的追求最终会汇聚成推动社会利益增长的洪流。但是实践证明，各人为自己利益的自由竞争，并不会带来全体成员利益的增加，最终反而会导致无可收拾的战争与恐怖状态。“囚徒困境”该理论反映了个人最佳选择并非团体最佳选择。“公地悲剧”该理论认为公共物品因产权难以界定必然被竞争性地过度使用或侵占。“集体行动逻辑”该理论认为即使所有个人在实现了集团目标以后都能获利，也不能由此推出他们会采取行动以实现那一目标。等研究成果，从理论上说明了这种结果的必然性。在这种背景下，上世纪50年代后，许多经济学家和相关研究者都倾向于公益物品领域应当用中央集权的方式实现资源优化配置的观点。但是，单一由政府管理公共事务，却不可避免地会产生信息失灵、预算规模极大化、权力寻租等问题，最终依然无法为社会成员提供满意的公共物品。上世纪90年代，美国学者埃莉诺·奥斯特罗姆提出 “自主组织和自主治理”理论，也称为“多中心治理理论”。该理论提出，除了政府有形的手、市场无形的手之外，人们可以依靠自己的手解决问题，即由使用者自主管（治）理的社会自治方式，使公共资源得到有效管理。从社会治理理论的视角，反观我国垃圾分类治理，《实施方案》提出的“政府推动，全民参与”治理原则，与社会治理理论发展的走向显然是一致的。但是在治理实践中，这一原则却没有得到很好的贯彻。各地虽然也强调教育、引导、鼓励居民积极参与垃圾分类治理，但在如何组织居民参与的制度安排和组织形式方面，却少有行动。由于没有参与治理的渠道，居民中零散的积极力量无法汇聚成治理的推动力。分析垃圾分类治理的实践，“政府推动”需要依靠合理的组织形式，“全民参与”也一样。没有科学有效的居民垃圾分类组织体系和运行机制，“全民参与”就永远只能停留在口号上。垃圾分类治理就如同沙滩盖楼，不仅事倍功半，而且难以做到健康持久发展。

如何破解当前城市居民垃圾分类治理的难题，笔者认为，我国历史上的保甲制度，可以为当前社会治理提供有益的借鉴。

二、保甲制度的产生、发展和现代价值

1.保甲制度及其现代价值分析

“保甲”作为一种社会管理制度，最早始于北宋王安石变法。明朝初年，实行“里甲制度”，以110户为一里，十户为一甲， “里”和“甲”都是组织形式，以户籍和田地为基础负责统计人口、征收税赋。明成化年间，由于北京盗匪猖獗，开始采用保甲制度，弘治时期开始在全国推广。此时保甲制度继承了里甲制度的组织形式，十家一甲，十甲一保，选用才力为众服者为保甲长，重点在于维护地方治安，也兼及其他社会治理事务，如防盗、邻里纠纷的处理、民众日常教育和社会风气的养成等。明代以后，清朝、民国和日伪时期都先后采用保甲制度，直至中华人民共和国成立后废止。期间不同时期追求的目的尽管有所变化，但组织形式基本沿袭了明代的做法。

近代以来，学界关于保甲制度的著述很多，究其倾向性而言，可以分为否定和肯定两种类型。否定者主要是从政治的角度，认为统治者实行保甲制度的目的，在于维护其统治地位，加强对人民的控制和压榨。肯定者则从社会治理的角度，指出其之所以被反复沿用的制度价值。本文撇开以往治理目的的争论，单论其作为社会治理制度的价值，并将以往这方面的研究成果概括为以下三点。

其一，保甲制度蕴含着中国传统社会治理的有益经验。中国古代人口众多且居住分散，保甲制的不断改良与使用实现了对分散的民众的有效治理。民国初年，国民政府一度废止了清朝的保甲制度，为什么后来又重新选择保甲制度呢？有学者指出，原因之一就是蒋介石在鄂豫皖围剿红军时，共产党严密的群众组织，“使蒋介石在以政治配合军事的‘剿共方略方面受到了启发。在斟酌如何运用‘三分军事，七分政治的关键时刻，传统的保甲制度似乎为其提供了更为满意的答案。”崔丽霞、柳德军：《从自治到保甲：民国保甲制度复兴之路》，《求索》2016年第7期。

保甲制度在漫长历史中成为各个朝代政府的不二选择，就在于它通过一种组织形式，使得涣散无系统的民众，成为有组织有系统的整体，从而实现社会的有效治理，这是保甲制度的本质特征，也是其最大的价值所在。

其二，保甲制度是组织民众参与社会治理的有效形式。保甲制度与传统的国家行政机构具有明显的不同，首先表现为大多数情况下，保甲的负责人由内部成员推举而非上级行政机关任命;其次它不仅完成上级政府的任务，更重要的是解决内部的事务。从这一点讲，保甲制度不是国家行政管理制度，而是政府组织民众参与社会治理的自治制度。上海解放后，人民政府为了取代国民党时期的保甲组织，成立了居民委员会等大量的群众自治组织。有研究者认为，“如若将这些组织的功能进行合并，抛开组织的性质不论，其社会服务之实与保甲组织并无二致。”杨丽萍：《从废除保甲制度到建立居民委员会——以新中国成立前后的上海为例》，《党的文献》2010年第5期。这种功能的一致性，在某种意义上也说明保甲制度在自治方面的优势特点。

现代社会治理理论认为，单一的国家行政权力和完全市场的方式，都无法有效地解决公共事务的治理问题，使用者参与管理才是解决问题的有效方式。中国几千年的保甲制度，一定程度上从实践上印证了这种理论，也由此彰显出自身的现代价值。

其三，保甲制度是低成本高效能的社会治理制度。在中国历史上，保甲制度之所以被各个朝代所选用在于其治理效能。这首先是调动每一个相关人员的积极性实现治理目的。中国古代民众居住在众多分散的村庄，公共权力很难深入其中监督如此众多的民众。保甲制度通过连带责任和奖励惩罚，赋予和增强了村庄成员互相监督的责任、义务和积极性，从而有效地解决了政府想做而力所难及的问题，实现了治理的目的。其次是信息优势激励机制使其成为低成本高效能的制度。同一行为的信息获取中，由信息获取成本低的主体取代信息获取成本高的主体行使监督职责，是经济效益的必然选择。如若由强制力使得具有监督职责的信息成本最优者与行为主体共同承担连带责任，则使监督者对其职能职权富含激励动因。吕炜、王伟同：《发展失衡、公共服务与政府责任——基于政府偏好和政府效率视角的分析》，《中国社会科学》2008年第4期。在分散的村庄内，公共权力的行使，要求获得每个村民的个人信息，为此要么增加官吏，要么組织民众自治。保甲制度就是后一种方式的选择。保甲制度解决了政府获取信息难的问题，从治理角度来看，这种具有信息优势的激励机制属于高效制度安排。

在现代社会治理理论中，奥斯特罗姆的多中心理论提出，由使用者自主管（治）理公共资源;张克中：《公共治理之道：埃莉诺·奥斯特罗姆理论述评》，《政治学研究》2009年第6期。阿玛蒂亚·森的社会选择理论要求，在实现社会性的目的问题上，应该保证每个主体的可行动能力;魏建：《理性选择理论与法经济学的发展》，《中国社会科学》2002年第1期。张维迎认为，法律只有符合个人追求效用最大化前提时才是有效的，否则就是无效的。张维迎：《博弈与社会》，北京大学出版社，2018年，第329～357页。不同治理理论殊途同归的一个重要原因，就是“信息成本是决定法律有效性的主要因素，法律制度应该随着信息成本的变化而变化。”张维迎、邓峰：《信息、激励与连带责任——对中国古代连坐、保甲制度的法和经济学解释》，《中国社会科学》2003年第3期。保甲制度一方面使得遵守制度成为成员个人效用最大化的选择，一方面降低了治理的社会成本，使其成为低成本高效能的制度。

保甲制度与城市居民垃圾分类法律治理，二者面对的都是数量庞大而无组织体系的民众，要解决的问题都是公共事务。这种共性使得前者的经验能够为后者借鉴。

三、保甲制度对垃圾分类法律治理的借鉴价值

1.对于居民垃圾分类治理路径选择的启示

我国居民垃圾分类治理之所以效果欠佳，问题出在路径的选择上。纵观当前世界上垃圾分类治理的实践，与各种社会问题的治理一样，事实上存在三种治理路径，即政府管理型、市场治理型和政府（市场）组织民众参与型。前两种路径已经为发达国家的社会治理实践和理论所否定，第三条路径则为现代社会治理理论所倡导，为我国保甲制度的实践所肯定。《实施方案》 的“全民参与”治理原则同第三条路径吻合，但缺乏有效的实现路径，实践中政府只能唱独角戏，导致这项工作举步维艰。

借鉴保甲制度的经验，城市居民垃圾分类治理需要改变以往政府包打天下的做法，走政府管理与民众自治相结合的路径，真正把“全民参与”的原则落到实处，发挥政府、市场和民众各自的积极性。

2.对于建立居民垃圾分类组织体系的启示

单一政府管理型或市场治理型方式之所以收效甚微，是因为没有力量掌握成千上万分散居民的相关信息，既无法惩治其中的违规行为，也无法凝聚其中的积极力量。所以作为治理的基本前提，政府需要帮助建立居民垃圾分类组织体系，变分散的居民为有组织有体系的整体。从保甲制度的治理实践看，作为组织体系的基本单位必须相对稳定。明朝初年的里甲制，曾经把田地和人口作为治理的组织要素，但因二者具有不断变化的特点，最终导致治理无法完全进行。所以居民垃圾分类组织的着眼点需放在房屋上，因房屋而及住户。这样才有利于解决住户变化的问题，特别是流动人口租房居住引发的治理问题。

在大多数居民区，特别是高层单元楼房的小区，可以以一个垃圾收集点为组织单元，建立基层组织单位。建立组织的目的，在于分清每户居民的责任，如果可以直接到户收集，责任清楚，则再建组织即无必要。

每个组织单位需要确定一个负责人，作为住户的代表，与政府治理部门衔接，处理本组织垃圾分类治理中的各种事宜。负责人可以由住户推举，也可以由住户轮流担任。日本在垃圾分类治理中，每个家庭轮班负责清扫小区的垃圾场，与收集垃圾的工作人员对接，处理小区垃圾分类中出现的问题。《为什么日本是垃圾分类最严格的国家》，http：∥www.sohu.com/a/7292734_115701，2017年7月10日访问。建立垃圾分类的基本组织单位以后，可以以此为基础进一步扩大，比如由单元到整栋楼，再到整个小区。有条件的地方，也可以将其纳入现有的组织体系，如小区居民委员会、业主委员会等。这样一来，分散的居民就成为有组织的整体，政府的治理就可以有组织有体系地延伸到每一个住户。

3.对于建立垃圾分类激励机制的启示

一个好的治理制度，要有行之有效的激励机制，使遵守制度成为成员利益最大化的优先选择。借鉴保甲制度的经验，建立居民垃圾分类组织体系以后，更重要的是要配套建立相应的激励机制。当前垃圾分类的激励方式，分为奖励与惩罚两种类型，但执行方法却大有区别。

美欧国家的垃圾收集，大多由相关企业承担，垃圾分类激励也以市场的方式进行。比如美国旧金山对于垃圾分类的激励，采取垃圾费区别收取的方法。普通垃圾费按丢弃量计算收取，如果居民能够按照要求分类丢弃垃圾，收取垃圾费就可以按比例打折。因为垃圾公司可以通过分类垃圾的再加工获利，如把分类后的厨余垃圾加工成有机肥料卖给农场，再用一部分收入优惠居民。黄安年：《美国的垃圾分类和垃圾处理场》，《出版参考》2006年第1期。

日本对垃圾分类的激励方式，则具有亚洲国家重视集体作用的特点，其中不难看到保甲制度的影子。分类错误的垃圾会被留下，由负责清扫垃圾场的家庭带回然后重新分类，等待下一次送出。一般情况下，谁家的垃圾分类错了，小区家庭大致会知道，若连续出现，就有戴着“町内会垃圾处理监督员”袖章的人找上门，进行相关规定的教育。《为什么日本是垃圾分类最严格的国家》，http：∥www.sohu.com/a/7292734_115701，2017年7月10日访问。日本的《废弃物处理法》规定，乱扔垃圾要受到拘捕并处以3-5万日元（约合人民币1980-3250元）罚金，公民依据法律有权监督举报乱扔垃圾者。所以小区内部的处理，类似保甲制度中的民间自治方式，在国家法律治理和违法行为之间建立了一个缓冲带。日本垃圾分类的激励方式，除具有保甲制度民众自治的特点外，还具有“连坐”的激励特点，垃圾分类行为会考虑到对邻里的影响。正如古代保甲制度中，一个人可以不在乎自己的生命，但他不能不在乎家人或邻居的生命，并因为后一种原因遵守法律规定。也正因具有这样的作用， “连坐、保甲成了中国古代法律中最为强有力的激励方式。”张维迎、邓峰：《信息、激励与连带责任——对中国古代连坐、保甲制度的法和经济学解释》，《中国社会科学》2003年第3期。

现代法律强调“罪责自负”，但一定的连带责任不仅是不可避免的，而且是必要的。如果激励机制不是针对整体的连带性激励，居民之间就会失去相互监督的积极性，进而影响个体居民执行垃圾分类的积极性。分析两种激励方式的利弊，类似保甲制度针对全体组织成员的激励方式显然具有更大的优越性。它不仅可以保证垃圾分类的治理效果，而且有利于加强居民之间的交流和集体荣誉感，后者对于当前社会治理是非常有益的。因此，在建立居民垃圾分类治理激励机制时，内容上可以根据各个分类组织不同的实践效果实行不同的收费价格和奖励，形式上则把一个基层组织的全体居民作为激励对象。

四、结语

在城市垃圾分类治理中，居民垃圾分类治理是最大的难题。我国前些年城市垃圾分类治理效果之所以差强人意，关键是没有解决好居民垃圾分类治理这道难题。现代社会治理理论认为，单一的政府管理模式和自由市場模式，都无法有效地解决公共事务问题，出路在于“使用者自主管（治）理的社会自治方式”。保甲制度蕴含着中国传统社会治理的有益经验，是组织民众参与社会治理的有效形式，是低成本高效能的社会治理制度。保甲制度一定程度上从实践上印证了现代社会治理理论，由此彰显出自身的现代价值。

保甲制度与城市居民垃圾分类治理面对的都是数量庞大而无组织体系的民众，解决的问题都是公共事务。这种共同性使得前者的经验可以为后者借鉴，主要表现在三个方面：一是对于居民垃圾分类治理路径的启示，要从单纯政府管理转向与民众自治相结合的路径，真正把“全民参与”的原则落到实处，发挥政府、市场和民众各自的积极性。二是对于建立居民垃圾分类组织体系的启示，分散而数量庞大的民众无法实现有效的治理，居民垃圾分类治理要以房屋为载体的住户为基本单位，以垃圾收集点为基本组织单元，建立垃圾分类治理组织体系，使分散的居民成为有组织有体系的治理主体。三是对于建立垃圾分类激励机制的启示，根据分类实践的效果实行不同的收费价格和奖励，把一个基层组织的全体居民作为激励对象，从而调动居民主动分类和相互监督的积极性，保证较好地实现治理目的。