金融危机后我国金融监管模式选择

李哲佩

当前经济环境下，金融体系的有效运行是一国经济安全、平稳、协调运行的基础，而金融监管模式的构建与完善是金融体系正常运行的内在要求。从监管的有效性来看，一国的监管体制，应该与该国金融经营体制相适应。然而，2008年金融危机的爆发，全球范围内金融业遭受重创，也体现了宏观审慎的缺失和金融监管机制的不完善，无法对系统性风险进行有效的防范[1]。

金融危机发生其中很重要的一个原因，是金融的监管无法适应金融业的迅猛发展。在我国，金融企业混业经营趋势明显，分业监管的监管模式的实施会使一个企业同时受到多个监管部门监管，由于其监管结构复杂，分工不明确，最终导致金融监管无法匹配企业所面临的金融风险，甚至出现“监管真空”的现象，系统性风险增加[2]。

1.国际间金融监管模式的比较

世界各国的金融监管模式各有特色，其中监管模式可以分为三类：（1）混业监管，由单一的全能机构来进行统一监管，比如像意大利银行、比利时银行、荷兰银行、日本监督厅、英国金融服务局等。（2）建立协调制下的分业监管，各监管机构既分工负责，又协调配合，共同组成一个国家的金融监管组织体制，实现综合性监管。（3）多重机构分业监管，通常由两个或两个以上的多重监管机构分别对金融机构按照业务类型进行监管，比如美国的“双线多头”“伞”式监管[3]。

1.1 多重机构，分业监管—美国

1999年，美国通过了 《金融服务现代化法案》，结束了美国商业银行、证券公司、保险公司分业经营模式，正式实施混业经营。同时，为了保证经营体制和监管模式的一致性，该法案也对金融监管模式进行改革。(1)银行的监管。联邦储备体系(FED)、货币监理署(OCC)、联邦存款保险公司(FDIC)三大联邦机构和分设在50个州的银行厅共同实施对银行业的监管，即任何一家美国银行均受两家或两家以上的监管机构的监管。(2)非银行金融机构的监管。根据分业原则，保险、证券、基金、期货等非银行金融机构分别由证券监督委员会 (SEC)、联邦保险署 (SIC)及期货交易委员会(CFFC)监管。(3)金融创新产品的监管。法案规定由联邦储备体系负责创新金融产品的审定，证券交易委员会负责创新证券产品的审定，联邦存款保险公司负责创新保险产品的审定[4]。金融危机后，在保持原有金融监管格局上，进行了一系列金融监管改革，其中包括设立金融服务监管委员会，加强各个监管部门之间的合作，加强对创新金融产品的监管等以提高对系统性风险的监管。

1.2 单一全能机构，混业监管—英国

英国作为世界上第一个统一监管的国家，1977年由英格兰银行监管部、证券与投资管理理事会合并成立金融服务监管局（FSA）。在2000年6月，英国通过了《金融服务与市场法》(FSMA)，该法案规定了FSA作为英国惟一的、独立的、对金融业实行统一监管的执法机构。FSA下设大金融集团处、吸收存款处、保险公司处、投资公司处、市场与交易所处。根据FSMA规定，FSA集对商业银行、投资银行、证券经纪、资产管理、期货、保险、信托、租赁等各种金融监管功能于一身，对英国境内所有从事银行及非银行金融业务的金融机构实行统一监管。英国统一监管的模式，节约了人力和技术投入的同时，还通过共享监管信息，降低了监管成本，实现规模效应。

1.3 分业监管模式—中国

1984至1993年间，中国人民银行同时担任货币政策和金融行业监管。此后，随着我国金融业的不断发展、证券业和保险业的不断扩大，国家陆续颁布了《商业银行法》《保险法》《证券法》以及《信托法》等一系列法律，确立了我国金融行业分业经营的模式[5]。同时，为了引导金融市场健康、稳定、规范地发展，我国在1998年开始，证券业监管和保险业的监管从中国人民银行统一监管中分离出来，分别由中国证券监督管理委员会和中国保险监督管理委员会负责，形成了由中国人民银行、证监会和保监会三家分业监管的格局。2003年，中国银行监督管理委员会正式组建，接管了中国人民银行的银行监管职能，由此我国正式确立了分业监管、“一行三会”分工的金融监管体制[6]。

2.我国现有监管模式面临的问题

我国现实行的“一行三会”的金融监管模式在我国已经实行14年，通过对各类不同的金融行业进行专业化分业管理，为我国的金融发展和稳定做出了巨大贡献[7]。

（1）分业经营的监管模式无法适应混业的经营模式。如今，不同类别的金融机构之间的竞争不断增加，混业的经营模式已经成为全球金融的主流。银行在从事传统的借贷业务的同时，业务领域也不断扩张，包括从事资产证券化、衍生品交易和证券承销等业务[8]。在我国，金融企业从事不同的金融业务的现象同样也十分普遍，在混业经营的模式下，一方面，单个金融集团从事多领域的金融业务使其可能同时受到多个金融监管机构共同管理；另一方面，银行、券商、保险、信托等金融机构之间密切合作加强，使得在混业经营模式下的金融结构愈发复杂，业务边界逐渐模糊，导致监管部门间业务出现交集，甚至盲区，最终导致金融市场上系统性风险大大提高[9]。

（2）金融创新使得分业管理效率低下，甚至出现监管真空。在分业监管体制下，“监管效率低下”“监管真空”等现象不断出现。比如，金融衍生产品市场和互联网市场上存在监管漏洞，比如美国次贷危机的爆发就是金融衍生品的设计和交易上的监管不完善引起的。刘仁伍（2012）指出，金融衍生产品近些年来在我国迅速发展，但是中国“一行三会”的监管模式很难对金融创新进行有效地监管。中国人民银行、保监会、证监会、银监会等多个金融监管机构及分支机构对金融衍生产品进行分业监管，但各监管机构之间缺乏统一的协调机制。刘胜军（2016）强调，在机构监管模式（分业监管）下，混业经营和金融创新的出现使得金融监管机构手足无措，势必导致监管盲区，各个监管部门之间还可能相互推诿监管责任。但目前，我国在一行三会的体系之上并没有一个统一的部门或者新的部门来负责混业经营金融监管和金融创新监管，无法做到防范交叉性和系统性风险积累。

（3）联席会议制度的缺乏，缺乏对综合性系统性风险的监管[10]。金融系统正常稳定地运行，伴随着大量的信息和数据的产生、传递和处理。为降低金融市场的系统性风险，金融监管部门应充分掌握市场信息，进行金融监管，防范系统风险。但是，中国人民银行与三大监管部门之间存在信息不对称的问题，缺乏信息共享平台。央行机构掌握完备的货币政策和不完备的监管信息；而监管机构掌握完备的监管信息和不完备的货币信息[11]，这就使得各个金融机构在制定监管政策的时候，仅考虑其监管权所属领域的风险和问题，而缺乏对金融市场中风险的综合性考量。尽管我国设立了金融监管联席监管体制，一定程度上可以促进信息分享，但联席会议不刻制印章不正式行文，不改变现行金融监管体制，不替代、不削弱有关部门现行职责分工，不替代国务院决策的特点，导致其对监管层面的实际操作没有直接管辖权，不具有强制力和决策性质。

3.对我国金融监管改革的政策建议

当前混业经营以及金融创新产品使我国现行的“一行三会”的监管模式捉襟见肘。众多学者如王子立、罗莹(2011)和黄金瑞(2011)认为最终建立统一综合的监管体制是我国金融监管的必由之路。这个监管体制的建立能够明确各个监管主体之间的责任，而金融监管体制的改革也应采取“渐进过渡”的方式进行推进。

（1）加强监管机构之间的协调，使之由机构性监管向功能性监管转变[12]。“一行三会”在我国实行10多年来，积累了很多经验，同时形成了较为成熟的监管模式。为解决我国监管方面所面临的问题，贸然提出一个全新的监管模式是十分不成熟的。因此，在保持“一行三会”的监管模式下，可建立一套金融监管协调机制[13]，即由中国人民银行、银监会、保监会、证监会共同参与的监管协调会议制度。增强各个监管部门之间的协调，明确各机构之间的责任，减少因监管业务边界模糊而导致的重复监管、真空监管等问题，提高监管效率。同时，下设信息中心，建立监管数据库，收集汇总各方监管信息，形成监管信息共享[14]。此外，还应该加强与国外监管当局的联系，实现对跨国金融机构进行有效监管。

（2）完善金融市场的法律法规体系。把金融监管比做一个金字塔，而在金字塔的顶端是一个国家的监管模式。监管模式体现着一个国家法律法规的完备同时，一套行之有效的法律法规和监管制度又能够成为监管部门正常运行的保证。在我国相关法律不完善、定义不明晰甚至一些业务不在法律范围之内[15]，而金融产品业务交叉、跨行业的这些特征会进一步放大问题，导致金融风险加剧。因此，制定可行有效的法律法规和行业准则，使监管部门有法可依，也是我国金融监管改革的重中之重。

（3）加强监管人才培养，提高监管水平。面对金融创新的热潮，监管部门只有真正了解金融创新产品和潜在风险，才能建立一系列监管制度，防范金融风险。因此，监管部门可以在监管系统内建立竞争的监管机制，制定实施监管任职资格科学的衡量考核办法，同时进行金融监管知识培训，提升监管人员的专业化水平，培养一批熟悉证券、银行、保险等业务的高级复合型人才。

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[7]王兆星.国际银行监管规则改革趋势和几点思考[J].金融监管研究，2016(1).

[8]黄溪，周琼，周华.逆周期监管理论的最新进展与启示[J].证券市场导报，2012(1).

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[10]李清政，宋坤.构建我国证券业逆周期调节机制的思考[J].宏观经济研究，2013(1).

[11]谢平，邹传伟．金融危机后有关金融监管改革的理论综述[J].金 融 研 究 ，2010(2)．

[12]李文泓，罗猛.巴塞尔委员会逆周期资本框架在我国银行业的实证分析[J].国际金融研究，2011(1).

[13]朱国华，陈炳辉.统一监管:我国场内衍生品监管模式的选择[J].上海金融，2008(6).

[14]卢玉志.我国金融业综合经营与监管问题探析[J].金融理论与实践，2008(4).

[15]田中景，牟晓伟.美国金融危机对中国完善金融监管体系的启示[J].东北亚论坛，2009(11).