多维监督“修炼”检察建议刚性

文/谭安民

行政检察工作开展以来，华蓥市院针对检察建议缺乏刚性约束，有建议不及时回复、有回复不采纳、采纳但措施指标不治本等需要解决关键问题，综合运用多种手段，努力把“软性”检察建议做成刚性、做到刚性。2017年7月以来，发出检察建议51件，行政机关全部采纳并按要求进行整改，通过诉前程序督促市国土局收回国有土地出让金8906万元，督促市国土局收回工业园区闲置土地270亩，督促相关部门投入千万元对天池湖饮用水源地进行改造等，有效实现了法律监督共赢、双赢和多赢。

（一）列入绩效考核，提升监督力度。专题向市委汇报，助推市委将公益诉讼检察建议和行政执法检察建议的回复落实情况纳入《华蓥市重点工作绩效考核办法》。一是考核对象全覆盖。将市发改局等37个行政机关检察建议回复、整改、落实和反馈情况纳入全市年度综合绩效考核。二是考核权主要由检察机关行使。对行政执法部门考核工作由市检察院具体实施，考核实行自查和核查相结合的方式。每年12月31日前，各行政机关按检察机关制定项目要求自查并将结果报送市委绩效办、市政府绩效办和市检察院。市检察院在各单位自查基础上，会同市委、市政府绩效办对相关单位目标完成情况进行核查，确定得分。三是考核内容精准化。把检察建议的回复期、回复率、整改率和反馈率作为检验行政机关重视检察建议程度的重要指标，行政机关在规定期限内书面回复工作调查函和检察建议的得20分，对未在规定时间内回函和回复检察建议的每次扣5分，3次以上每次扣10分。

（二）借助人大力量，加大监督强度。一是建立检察建议同步备案机制。市检察院向有关行政机关发出的检察建议同时报送人大常委会备案，并定期报告被建议单位的落实情况。2018年以来，该院向人大备案检察建议32份，书面报告建议落实情况4次，实现人大监督与检察监督全程同步。二是建立人大执法检查与检察建议同步落实机制。对行政机关存在被市检察院发出检察建议进行监督的情形的，人大常委会开展执法检查时，专项检查其办理落实检察建议情况。如，2018年2月，该市人大对华蓥山生态资源保护工作开展情况进行专项检查时，将市检察院要求市安监局监督关停石灰岩矿山采石场企业按时拆除生产设备的检察建议作为必查项目，专门赴天池、溪口等地矿区检查设备拆除情况，通过介入人大监督，所有未拆除生产设备在1月内全部拆除。三是建立检察建议纳入述职评议和工作评议机制。人大常委会在听取和审议行政机关述职工作报告时，被建议单位应专题向人大常委会报告检察建议办理落实情况，并说明未落实原由及整改措施。四是建立检察建议年度专项评议机制。市检察院向人大专题汇报检察建议年度情况，对被建议单位不按规定限期办理或办理后不及时回复检察建议，造成不良影响或办理检察建议走过场、敷衍塞责的，人大常委会根据情况自行启动监督程序，对主要负责人进行询问，以及采取专题质询或开展履职评议等监督措施，责令被建议单位办理。

（三）联合纪检监察，拓展监督维度。一是建立常态化联系制度。加强与市纪委监委的协作配合，各自分别指定一名骨干同志为联络员，负责职务犯罪线索的联系和沟通，召开季度工作联系会3次，市检察院对本季度检察建议落实整改情况分析总结，通过当面沟通交流，围绕增强检察建议刚性发挥各自职能作用，将检察建议的落实回复与职务纪律联系起来。二是建立线索移送机制。对被建议行政执法机关在规定期限内不回复或无正当理由不采纳检察建议，经催办仍拒不回复或采纳的，市检察院一月内组织进行线索评估，在综合考虑问题原因和影响、建议依据、整改防范措施、整改期限效果等因素基础上，涉嫌职务违法或职务犯罪案件线索的，移交纪委监委处理，对移送的线索市纪委监委立案调查的应当及时通知，不立案的应当说明理由。

（四）引入公开听证，扩宽监督广度。一是实行公开听证会制度。在办理可能具有重大影响的行政执法检察监督和公益诉讼案件中，检察机关拟发出检察建议，或是检察机关发出检察建议书后行政机关不作为、乱作为、慢作为导致公益受到侵害，由检察机关组织召开听证会议，在听证监督员、承办检察官、侵权责任人、涉案行政机关代表、知情群众代表等相关人员参与下，对案件事实、证据、拟处理决定公开听取意见的活动。截止目前，共听取对拟提出的检察建议的意见5次，收到书面建议4份，优化了检察建议的全面性和科学性。二是实行“三方+三化”的公开听证模式。案件公开听证由建议方、被建议方和第三方充分参与，建议方即办案检察机关，被建议方即听证参与人包括被监督单位、个人及利害关系人，第三方为听证监督员，一般邀请法律专业人士、人大代表、政协委员、行业专家、人民监督员、特约检察员、政府法制部门派员参加，公开听证注重场所化、仪式化、公开化，把以往“文来文往”变成面对面公开示证、公开论证、公开说理、公开解答活动，体现了检察建议严肃性和权威性，增加了检察监督透明度，推动行政机关主动履责纠错。如，该院针对办理的某石灰岩矿山采石场土地复垦案发出检察建议后进展缓慢问题召开听证会，会上市国土局和企业对复垦情况进行了说明，市国土局执法人员、企业代表、林业局林业专家、人大代表、人民监督员还对矿场土地复垦方式、林种种类及间距等进行交流、论证，通过引入公开听证，督促企业严格按照复垦方案加快复垦进度，截止2018年3月14日，该采石场全面完成土地复垦任务的80%。

（五）围绕公益诉讼，突出建议硬度。一是坚持诉讼是最后保障手段、诉前落实是关键的工作原则。把诉前程序作为工作的重点和重心，严格执行诉前程序，充分发挥检察建议功能，能够检察建议督促纠正的，就在诉前程序中解决。2017年7月以来，办理的公益诉讼诉前程序案件19件，占全部公益诉讼案件总量的86．37%，监督效果有保证，大量案件在诉前程序阶段结案。同时，对发出的检察建议无正当理由不被采纳或者回复的，向行政机关阐明检察机关有权向法院提起公益诉讼，“倒逼”行政机关重视检察建议，督促其依法履职。二是注重诉前程序与诉讼衔接。诉前建议与诉讼程序对接。将诉前检察建议阶段分为前期调查、提起建议、整改结案、提起诉讼四个程序，制定建议流程终结标准，发出检察建议时附上证据目录和内容。诉前建议和诉讼请求内容对接。对发出每一份检察建议从精、准、实下功夫，注意排除行政机关经过建议履职期限后提起诉讼时可能出现诉讼请求与建议内容无法完全同一从而影响诉讼正常进行的情形，为诉讼提供基础。