当前信用法治制度构建的难点与对策——以中国城市信用建设为样本

文/王文婷

现代人无法选择地生活于陌生人之中，契约和法律成为维系陌生人社会秩序的权威力量。但是要克服陌生人关系中的去道德化倾向，需要培育以信任和责任为核心的价值基础。信任可以简化复杂性的机制以降低不确定性，可以缓解或者消除陌生人的紧张、疏离与冷漠的状态。信用是主体间形成信任的基本前提。时至今日，信任处于契约型信任向合作型信任的过渡时期，其重要特征在于信任与合作将渐进达成一体化模式。在这一过程中，信用是完成这一模式达成的重要媒介。

以《国务院关于印发社会信用体系建设规划纲要（2014—2020）的通知》为文本起点，信用法治已实践至第五个年头，获得了显著的成绩。同时，信用制度建设中的问题逐渐被暴露出来。伴随着信用法治实践，信用法治理论的探索从未停歇。立基理论、回应问题是信用法治建设的必经阶段。

当前信用制度构建的理论难点和对策

（一）信用制度重塑法治和德治的边界

随着近年来依法治国实践的不断加深，我们逐渐发现许多问题的解决方式取决于法治与德治的边界衡量。简单来讲，法治更侧重于公权力对基本行为的规范，而德治更注重调动个体行为的自律。就信用的内涵而言，一方面它包含着充分调动个体诚信的因子，同时内涵着需要借助公权力监督其完成之要素。可见，信用制度的构建前提是在法治和德治的边界中摸索其界限，并通过一定程度的强制力给予其边界以刚性。在这个探索的过程中，需要兼顾调动个体自身的诚信潜力以及规范公权力监督信用机制二者的平衡。

法治需要精确性，对于信用法治而言也不例外。更进一步，信用制度构建中法治和德治边界基于公权力和私权利界限的调整而变化。形象地说，二者处于一种你退我进的动态平衡之中。在这种调整中，最为敏感并受到威胁的是私主体的隐私权。隐私权在信用制度构建中确实作出了妥协和让步，其理论依据为私人利益与公共利益的平衡与让渡。但是这种妥协绝不是没有底线的，信用制度建设中应特别强调对于私主体隐私权的保护。这主要体现在一方面无需进入信用信息的个人信息应受到尊重并保障其完整的隐私权，另一方面对于已作出让渡进入信用信息的个人信息应严格规范使用和分享环节。

需要说明的是，在信用问题上法治和德治的作用应当在不断的变化之中，当德治在某个信用领域得以自足时，法治应及时调整对其使用的手段和强度。理想状态下，信用是自然而然的，只是在某个时空需要外力推进。当土壤形成时，外力也应当退出。

（二）信用制度化的基本逻辑

信用是信用制度的基本概念，面对何为信用的界定有不同的角度和价值判断方式。在信用制度尚处于实践开端，按照信用生成的阶段对其进行动态描述，可能成为现阶段对其科学描述的一种进路。信息成长为信用大致会经历生成阶段、归集阶段、使用阶段以及救济阶段四个时间维度。在法学视野中对每个阶段进行观察，可以聚焦为对各个阶段参与主体具象化的权利、权力以及责任赋予和匹配的程度。理想的状态当然是，清晰理解各阶段中主体扮演的角色，据此，最大程度地保障各角色的相关权利，赋予各角色以不同权力并用责任作为屏障。

（三）与已有制度的协调衔接

明确了信用制度建设的法治与德治边界之后，即进入信用制度的内部体系建构。此时，制度的载体选择成为起点。有两组关系需要明确，一是对政策或法律法规载体的选择，二是法律法规体系内部的层级选择。首先，从信用法治目前的制度进展来看，呈现出政策先行，立法跟进的基本步伐。这主要源于信用制度已成为我国近年来迫切的制度需求，因此，政策时效性禀赋可充分完成这一使命。当政策经过实践检验并累计经验后，上升为更为稳定强制力的立法诉求被提出。特别值得一提的是，在正在进行的信用立法进程中，地方立法扮演着重要角色，这得益于实践中城市信用对地方治理起到不可比拟的重要作用。这种自下而上的立法实践将可能为高层级的立法提供更为符合立法规律的基本实践。但同时，这种模式的劣势在于，对于信用制度基本概念的欠缺，会引致各地方法规缺乏规范性表述。同时，需要注意的是，信用立法已突破了传统部门的界分。但仍应当注意与相邻部门法，如行政法、刑法、税法等的衔接。用“领域法学”思维处理好信用法治起点的信用立法。

当前信用制度构建的技术难题及突破

确定了信用制度涉及的边界之后，深入其制度本身。鉴于中国语境下的信用制度是一个较新的语汇，对其丰满离不开其禀赋。同时其禀赋也依靠相邻制度作为理论供养。以下，选取了近年来信用制度构建遇到的核心概念困境，并期望对此作出突破。

（一）联合惩戒的合法性边界以及惩罚的前提判断

法治规范信用的基本思路即增加公权力对信用主体的监督，赋予相关主体以权力和权利。完成这一思路的重要途径即为联合惩戒制度的设计。这一制度涉及对私主体权利的贬损，因此需要特别谨慎。具体而言，需要对基础行为的判断采取相当认真的态度。依据基础行为是否已作出定性，可分为已定性的基础行为和未定性的基础行为。

其中已定性的基础行为多由司法判决作出，对其基本性质的认定应无太多疑义。对此作出联合惩戒时应把握好“相关度”和“轻重度”两个度。“相关度”指的是对于需惩戒行为的涉及部门应于该行为示范的性质密切相关。“轻重度”指的是对于需惩戒行为的惩戒应当符合比例原则，既能达到营造良好信用的目标又不会伤害相关主体的积极性。

而对于未经定性的基础行为，需要在定性阶段保持特别审慎，在内容上设置谨慎的判断标准，严格启动的相关程序。并对于承担基础行为判断的主体赋予相应救济措施。形容完整的基础行为判断制度框架。同时，对于在信用制度框架内被定性为需联合惩戒的行为，对其联合惩戒的力度应对比已被其他法律制度定性的行为较轻。以保证信用制度的严肃性和妥当性。

（二）信用制度构建中对新风险的控制

信用制度设计中要注意控制新风险的产生。这突出体现在联合激励制度当中。通俗表达联合激励制度即因为一个守信行为而赋予相关主体更多权利。在这个赋权的过程当中，更多地体现为程序上的减少，即减少相关主体获得新权利经历的程序。获得权利的前置程序设置目的在于减少未来的风险。可见，减少程序可能增加未来的风险。因此，在联合激励制度减少程序的制度设计上，需要尽量增加无关风险的程序减少，同时兼顾增加风险的程序减少。

（三）信用信息的法律属性

信用信息的权属划定事关信用信息的使用、分享乃至增值相关阶段的制度设计。信用信息指的是已经形成的信用载体。就信用信息的权属讨论已足够多元，比较主流的观点认为其归属于信用信息搜集及信用等级的确立者。这意味着，当信息转化为信用之后，其所有权主体已发生变化。同时，这种判断的前提条件是要通过多重手段保护附着于原始信息之上的基本权利。

（四）信用标准的设立

信用标准是确定信用的基本衡量尺度。因此，信用标准的确立事关信用本身能否被广泛认可的程度。在地方信用立法繁荣的今天，谁能依据科学标准衡量信用谁就获得了信用的发言权。因此，就我国语境内，如何能够建构统一的信用标准将成为信用能否在区域间被认可的前置条件。这需要处理好地区间信用标准建设的特殊性与一般性的关系。就国际语境而言，中国如何能够在信用标准的使用上既做到与国际标准对接又能结合自身情况成为国际标准的贡献者将成为需要贡献中国智慧的重要领域。

为什么需要“城市信用”

城市信用是信用建设的重要一环。一方面它是地方政府履行本级政府构建信用建设的重要抓手。同时，诸多城市也已将推进城市信用建设作为在竞争中寻找突围的新思路。在党的十九大报告中，习近平总书记强调了政府在信用建设中必须有所作为。他指出，政府要转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。

城市信用建设现已在全国范围内实践。国家信息中心中经网建立运行城市信用状况监测预警系统，运用大数据手段以及结合城市信用建设工作情况，对全国661个县级以上城市进行信用状况监测评价，并出具监测评价结果和分析报告，促进城市加强信用体系建设，有针对性地提升信用水平。

比起其他领域的信用推进速度，城市信用的进展更为迅速。这得益于中央对于城市信用的重视以及地方政府助力城市信用全力落地，更得益于城市企业及公民等主体的全力配合。为什么需要城市信用呢？

首先，城市信用契合了政府治理方式从管理到治理的变化。党的十八届三中全会《决定》提出了“国家治理体系和治理能力”“社会治理”“政府治理”等新表述，将以往通常使用的“管理”改为“治理”，这是一大创新。从“管理”到“治理”，虽然仅有一字之差，但其内涵与外延有了巨大变化。“治理”是特定范围内各类权力部门、公共部门以及社会组织的多向度相互影响，是公共事务相关主体对于国家和社会事务的平等参与，是各类主体围绕国家和社会事务的协商互动。“治理”的提出是有利于促进社会参与、激发社会活力，更好维护人民群众的利益，并使相应的国家和社会治理创新的外延得到极大拓展。而城市信用的作用之一即在于调动城市各方力量形成合力治理社会。

其次，在财税法视野下，基于目前财政收入和支出的规范化有限化。现在呈现“缩小的政府”趋势。即政府承担的公共产品提供范围在部分领域逐渐缩小，留待社会力量或非传统力量的提供。城市信用通过整合和评价相关主体的累积信用，从而降低各类交易成本，解决相关领域公共产品提供不足的问题。

第三，基于政府治理方式从管理到治理，政府部分领域公共产品提供呈压缩态势。政府的数字化和精细化管理将成为突破原有管理桎梏的突破口。城市信用汇集了与城市每个主体发展密切相关的微观数据，并通过整合该类数据，完成对城市的高效管理目标。这也恰好符合当前政府管理变化的趋势。

可见，城市信用对于诸多参与主体而言都得到了高效优质的公共产品：对于普通市民而言，切实在生活场景中体会到了信用带来的便利和实惠；对于企业而言，降低了经营成本，并部分解决了自身发展最为棘手的“融资难，融资贵”问题；对于政府而言，一方面，政府透明度增强，营造了法治社会、和谐民主氛围，更为重要的是实现了政府治理现代化。

基于上述原因，同时，处于对“营商环境”改善的迫切性，以及第三方机构建立“全国城市信用状况监测平台”的监督，地方政府高度重视城市信用的建设，在2017和2018年召开的两次中国城市信用建设高峰论坛，来自不同地区的全国两百多个城市信用建设者代表分享城市信用建设经验。城市信用实践已经先行于理论，并且滋养信用理论发展。

“城市信用”的基本构成

信用城市是指社会诚信建设的关键环节，在信用城市公共服务和社会生活的方方面面，通过守信激励和失信惩戒，让守信者一路畅通，失信者寸步难行。城市信用的基本概念可以被形象地理解为“信用的信用”以及“小信用汇聚为大信用”。本质上，城市信用是对城市当中的相关主体，包括自然人、法人和政府的信用信息进行归集，并依据相应标准给出信用级别。以此为依据，基于不同信用级别，给出相关主体以激励或惩罚措施，提升整个城市诚信氛围的过程。在这个完整的过程中，有许多具体环节构成：城市信用平台对信用信息的归集和整合、相关平台对信用信息的判断、相关部门对信用信息主体的激励或惩罚。

从信息累积的效果看，城市信用具体化了信用的内涵。城市信用的内涵可具体化为宏观城市信用及微观城市信用。宏观城市信用指的是以城市整体作为主体，其信用信息的累积以及对此作出评价而形成的信用。微观层面指的是以城市公民为信用主体，对每个公民信息累积作出评价而形成的信用。这种被具化了的城市信用概念，可以充分调动地方政府参与信用构建的积极性。同时，还可以调动普通民众对信用的认知以完成由感性认识到理性认识的转变，切实体会信用带来的实惠。举例而言，如今在福州，市民用“福码”在行政、交通、医疗、教育等场景消费，可以不断累积自己的个人信用，信用越好，享受的免押金、优惠折扣等便利就越多，越讲诚信就会越有福气。基于此，城市信用将成为推进信用建设的重要抓手。

城市信用构建的重要特点在于通过将信用植入生活场景以完成其实践。2018年中国城市信用建设高峰论坛启动“信易贷”“信易租”“信易行”“信易游”“信易批”等“信易+”系列项目，在重点民生领域拓展社会化、市场化守信激励措施，实实在在地增进群众福祉。

“信易+”系列不局限于以上这些方面，还将在更多民生领域创新更多应用，比如在医疗卫生、图书借阅等领域推出“信易医”“信易阅”等服务，让守信者的便利越来越多、越来越可感受。在此次峰会上，国家发改委副主任连维良提出要加强社会信用体系建设，必须让守信的无形价值变成有形价值，让守信有用、让守信有感，让信用值钱。

城市信用建设的制度突破

在城市信用建设欣欣向荣之际，有一些重要制度需要同步推进：在城市信用建设中涉及了大量商业秘密和个人隐私，要坚决守住信息安全底线；要加快推进重点民生领域信用体系建设，增进群众福祉；要引导社会力量参与信用建设，发展第三方征信服务；要加速统一各地城市信用评价标准，促进城市信用跨区域使用。

在城市信用立法的过程中，需要注意与已有立法的有效衔接。尤其是联合惩戒的规则上，需要丈量清晰联合惩戒的地方立法边界：联合惩戒关乎对私主体权利的剥夺及贬损。这种立法权受到《立法法》的严格约束。因此，地方在城市信用立法中应当慎用。从法学理论上分析，在一个部门法内部对行为的衡量及相应的惩罚是严格关联的，而突破部门法关联对行为定性和惩罚需要更为成熟的理论作为指引。

一部成熟的制度需要纵向、横向和斜向间政府和机关的共同配合才能完成。在这个过程中，相关部门的权力和责任匹配成为至关重要的制度设计：自2016年《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》实施以来，横向上，发改委牵头，包括最高人民法法院、税务总局、财政部、人力资源社会保障部、交通部、铁路总公司、民航局等多部门共同发力。截至2018年3月，60多个部门已累计签署5个守信联合激励备忘录、28个失信联合惩戒备忘录和3个既包含守信联合激励又包含失信联合惩戒的备忘录，并将继续推进联合奖惩备忘录覆盖重点领域。同时，与联合奖惩备忘录相配套的各领域红黑名单制度加快建立健全，目前已有15个领域出台了红黑名单管理办法，15个领域建立发布了红黑名单。横向上，各部门间信用构建已形成多赢局面。

纵向上，中央政府就信用建设持续顶层发声，地方政府已逐渐在城市信用建设过程中收获到实惠，并更加积极主动投入该建设之中。央地之间就信用建设这一公共产品的提供已形成共识。斜向上，区域间信用评价标准的设置将直接关乎跨地域信用的使用，这一点亟待通过高层级信用立法加以整合。