我国高校“对口支援”政策：成效、问题与优化策略

付　娟

(石河子大学 师范学院，新疆 石河子 832000)*

2001年6月，在国家实施西部大开发的背景下，教育部出台了提升西部地区高等教育质量，协调东西部地区高等教育均衡发展的政策——高校“对口支援”政策。该政策实施至今，已经走过了17个年头，运行模式得到了不断发展与创新。我国高校“对口支援”政策亦是一项促进区域高等教育公平的具有中国特色的教育制度。[1]适时对高校“对口支援”政策的成效与问题进行回顾与反思，有助于全面理解及修正政策，并为其可持续、有效运行提供建议。

一、高校“对口支援” 政策取得的成效

2001年6月教育部发布《关于实施“对口支援西部地区高等学校计划”的通知》,标志着我国高校“对口支援”政策正式实施。该政策实施以来得到了支援和受援高校良好的贯彻和执行，带动了一批西部受援高校办学实力和水平的提升，促使一批西部高校已经成为或正在成为西部地区经济社会发展的智力库和人才库。高校“对口支援”取得的成效主要体现在以下方面。

(一)初步构建了高校“对口支援”的网络体系

自2001年高校“对口支援”政策实施以来，我国已初步构建起了一个以98所支援高校和74所受援高校为主体的高校“对口支援”网络。其中，教育部直属的52所高校(占直属高校总数的64.2%)参与了高校“对口支援”工作。受援高校分布在新疆、西藏、贵州、青海、重庆、陕西、内蒙古、甘肃、云南、宁夏、四川、广西、吉林、湖南、湖北、江西、辽宁、海南18个省市、自治区。①其中，高校“对口支援”全覆盖新疆和西藏两省区的所有本科高校和高职高专学校。我国已经逐步建立起了一个东部地区高校对口支援中西部地区高校的网络体系。这个支援体系以政府为主导，以支援高校和受援高校为主体，以智力支援为主要方式，以促进中西部地区高校的办学实力和水平提升为目标。

(二)促使一批西部高校得到较快发展

高校“对口支援”以来，西部的一批高校在人才培养、科学研究、社会声誉等方面得到较大提升，发展较快。以高校“对口支援”的第一批13所西部受援高校为对象，②笔者统计了它们于2004—2016年在艾瑞深中国高校校友会网的大学排名情况，广西大学、石河子大学、贵州大学、宁夏大学、西北师范大学、西藏大学、青海大学7所高校的排名均有较大幅度的上升。其中，广西大学进入中国校友会网大学排名前100名，石河子大学、贵州大学、宁夏大学、西北师范大学进入中国校友会网大学排名前150名，西藏大学、青海大学由受援前的300多名上升到受援后的166名和186名。在对口支援期间，上述高校步入了发展的快车道，学校实力快速提升。此外，通过对口支援，贵州大学、宁夏大学、西藏大学、青海大学、石河子大学5所受援高校先后进入了“211工程”国家重点建设高校的行列，云南大学、新疆大学成为“一流大学”建设高校，贵州大学、西藏大学、西北大学、青海大学、宁夏大学、石河子大学成为“一流学科”建设高校。一位教育部工作人员谈到高校“对口支援”的作用时说：“这些高校是西部高校的‘带头羊’，它们是西部地区高校的丘陵，有了对口支援政策，缩小了这部分高校与东部高校的差距，虽说目前差距还存在，但是如果没有对口支援的话，差距会更大。”可见，高校“对口支援”为西部高等教育增添了一批龙头高校，也为西部高等教育的持续发展提供了有力的支撑。

(三)西部受援高校的师资队伍建设初现成效

2001—2014年，支援高校共选派1 900多名教师到受援高校支教，受援高校共选派7 600多名教师到支援高校进修学习。③受援高校拥有博士和硕士学位的教师人数显著增长，2001—2014年，支援高校为受援高校培养博士师资6 600多人，培养硕士师资达14 300多人。受援高校的130多名教师被聘为支援高校的硕士生、博士生导师。④例如，通过对口支援的绿色通道，石河子大学共有231名教师考取支援高校的博士研究生，92人到支援高校攻读硕士学位，具有博士、硕士学位的教师比例从2001年的14.26%增长到2016年的89.39%。⑤

(四)西部受援高校的人才培养取得实效

对口支援促使西部高校的办学实力和水平快速提升，社会声誉显著提高，一批西部受援高校的生源质量明显好转。例如：对口支援以前，青海大学要靠调剂志愿才能完成招生，并且生源大多来自于本省，而目前的招生范围已扩大到全国26个省、区，生源质量逐年得到改善；[2]新疆大学的第一志愿录取率由2001年的34.8%提高到了2015年的85.6%，提高了51个百分点。⑥在生源质量改善的同时，西部高校为西部地区培养了一大批急需、实用的高素质人才。通过对口支援，从2010年起，许多受援高校借助于支援高校的优势，与支援高校签订采用“1+2+1”或“2+2”的模式联合培养西部地区急需的专业人才。2011—2014年，支援高校与受援高校联合培养了3 300多名本科生，受援高校选派1 500多名本科生赴支援高校插班学习，推荐250多名本科生到支援高校免试攻读硕士研究生。⑦

(五)西部受援高校的学科建设水平和科研能力得到提升

2001—2011年，受援高校博士、硕士学位授权点数量显著增长，其中，一级学科博士点总量由受援前的6个增长到2011年的115个，二级学科博士点数量由受援前的103个增长到2011年的592个。一级学科硕士点总量由受援前的73个增长到2011年的632个，二级学科博士点数量由受援前的773个增长到2011年的2 229个。⑧2001—2014年，受援高校教师与支援高校教师合作承担了400多项省部级以上科研项目。⑨在青海三江源生态环境保护、宁夏沙漠化防治、中国西南山区和内蒙草原农牧业技术攻关等方面取得了一批重大科研成果。对口支援以来，石河子大学与支援高校开展科研合作，共同承担课题100多项，其中省部级项目92项，在国家“973”、“863”、国家社科基金重大项目上取得零的突破，科研经费由支援前的每年2 000多万元增长到1亿多元。⑩

(六)西部受援高校的管理能力得到提高

2001—2014年，支援高校选派600多名管理干部到受援高校挂职、任职，受援高校选派1 400多名干部到支援高校挂职学习，支援高校帮助培训受援高校干部1 800人/次。许多支援高校帮助指导受援高校制定实施“十一五”“十二五”“ 十三五”发展规划。例如：石河子大学选派 100多名中层干部到支援高校挂职学习，选派300多名中层干部到支援高校参加干部培训班，支援高校选派70名干部到石河子大学挂职、任职，通过大学管理干部层的交流互动，提高了受援高校管理干部的思想水平。笔者访谈一位熟知高校“对口支援”政策运行的教育部工作人员时，他说：“扩招以来，我国的高等教育进入快速发展期，对口支援使西部落后地区的高校能在短时间内快速地与国际接轨或者说是与国内高水平大学对接，使受援高校的眼界、认知与规划，在许多方面有了一个很好的指导者、帮助者，使得它们能够快速成长起来，并带动了西部其它高校的发展。”

二、高校“对口支援”政策存在的问题

纵观高校“对口支援”政策的实施，在看到它的积极影响及良好成效的同时，也必须看到政策实施中存在的问题。

(一)政治动员不能长期作为高校开展“对口支援”的主要手段

政治动员不管是作为引发革命的杠杆，还是作为一种社会治理工具在中国社会都发挥了效用。[3]高校“对口支援”是我国政府为了促进西部大开发，发展西部地区高等教育，基于政治动员，运用行政调控手段强制在东部高校与西部高校之间建立的对口支援关系，实质是一种非常态下国家交给支援高校的政治任务。由于对口支援并不是基于高校之间内在需要产生的，因此政治动员在对口支援的启动上至关重要。但随着高校“对口支援”政策实施时间的推移，这种政治动员的暂时性与对口支援的长期性存在矛盾。从支援高校的组成看，对口支援之初教育部确定的支援高校均为教育部直属高校，随着对口支援范围的扩大，支援高校也由最初的13所增加到98所，越来越多的省属高校参加了对口支援。教育部要调动省属高校的资源进行对口支援，政治动员的效力不足。而且政治动员很大程度上取决于支援高校的主要领导对对口支援工作的认识或是履行国家责任的政治觉悟，取决于人的认识水平，往往会出现支援高校的领导重视，那么对口支援工作会做得好一些，反之，会出现走形式、走过场的现象。

(二)忽视市场机制的作用

高校“对口支援”的开展没有得到政府充足的专项经费支持。对口支援初期，支援高校开展对口支援的经费完全靠自筹，受援高校开展对口支援的经费来自西部重点高校建设经费。2007—2013年，教育部从“质量工程”专项经费中划拨专门资金支持受援高校的教师进修和干部挂职学习。2013年以后此经费中断，教育部没有再对对口支援工作提供经费支持。在此过程中，支援高校付出了经济、资源、人才的代价，却没有得到相应的国家补偿。受援高校虽有所付出，但也从中受益。支援高校作为拥有独立民事权利的法人实体，单纯牺牲自身的利益来满足受援高校的发展，这有悖于市场经济等价交换的原则。支援、受援高校普遍反映，经费短缺已成为制约对口支援工作健康、稳定发展的“瓶颈”问题。[4]高校之间对口支援的长期性决定了支援高校和受援高校应该把“互利共赢”“资源共享”作为对口支援的原则，将基于政治任务的对口支援逐渐转变成双方之间的内在发展需求。目前双方的互利共赢机制还没有建立起来，对口支援仍然停留在支援方的单方援助上。实行一方无偿支持另一方发展的政策是特定历史阶段的产物，有其历史必然性和发展局限性。[5]

(三)缺乏问责与评估机制

高校“对口支援”作为国家出台的一项政策，教育部或是专门机构应该对其效果进行问责和评估，这是促进对口支援政策取得更大成效和完善政策的重要环节。但现实中，教育部或专门机构缺少对高校“对口支援”的问责和评估，完全依靠支援受援高校双方的自觉性开展工作。教育部每年要求支援方和受援方填报对口支援工作统计表，报送对口支援工作总结。统计表和工作总结只能部分反映出高校“对口支援”的情况，况且对于高校对口支援工作突出的高校和开展不力的高校，教育部只有精神鼓励，缺少激励和惩罚措施，致使对口支援“干与不干一个样”“干好干坏一个样”，严重影响了支援高校开展对口支援工作的积极性。

三、高校“对口支援”政策的优化策略

(一)从国家战略出发，推进高校“对口支援”政策的供给侧改革

1.保持高校“对口支援”政策的长期性。高等教育是一个长周期的事业，西部高校的全面发展需要较长的历史时期，[6]因此，对口支援的成效不是一朝一夕就能看到的，它是一个不断积累，由量变达到质变的长期过程。例如，美国在开发西部的过程中，教育援助方面的政策持续了100多年，从1784年的《西北土地法令》到19世纪60年代的《莫里尔法案》，再到1887年的《哈奇法》，经过多年坚持不懈的投入，伊利诺斯大学、康奈尔大学等一批西部名校崛起，为美国西部经济的腾飞提供了人才资源和技术资源。[2]我国的高校“对口支援”政策也应该长期推行，本着50年甚至是100年来规划。

2.保持持续的政策输出。高校“对口支援”政策实施17年来，教育部先后推出了“西部地区十四所重点建设高校重点课程教师岗位计划”“质量工程对口支援工作教师进修和干部学习锻炼计划”“ 对口支援高校联合培养本科生”“对口支援高校申请定向培养博士、硕士研究生单独招生指标”等政策，为高校“对口支援”工作的顺利、有效开展奠定了政策基础，为西部高校的师资、干部培养、人才培养开辟了通道。下一步，建议教育部在重点工程中心、重点实验室、重点文科基地、重点项目中设立“对口支援”专项，以受援高校为主体，联合支援高校共同申报与建设，为受援高校的科研平台建设和双方的科研合作搭建平台。

3.划拨“对口支援”专项资金。高校对口支援从一开始就缺乏稳定而充足的经费支持，长期以来，对口支援所需经费都是由支援和受援高校从各自办学经费中划拨而来，而双方学校的办学经费都比较紧张，受援高校的资金更是短缺，经费短缺一定程度上阻碍了对口支援工作的持续开展。根据笔者的访谈，支援和受援高校的相关负责人也表达了希望上级部门给予“对口支援”专项经费支持的诉求。建议从国家层面划拨对口支援专项经费，为高校“对口支援”工作的可持续开展建立“保障网”。(1)通过资助高校“对口支援”的工作项目的方式，将对口支援专项工作经费划拨到支援高校，补偿支援高校的对口支援经费开支。例如，参照“质量工程”对口支援西部地区高等学校教师进修和干部学习锻炼项目划拨专项经费的方式，教育部联合财政部在其他项目中根据对口支援工作的内容设立专项经费予以支持；(2)设立对口支援工作奖励基金。以5年为一个期限，教育部组织开展对口支援工作先进集体评选，对在对口支援工作中表现突出、工作成效显著的支援高校予以表彰，一次性给予奖励基金(如每所高校奖励5—50万元)，充分肯定支援高校的付出，并给予一定的经费补偿；(3)在“中西部高等教育振兴计划”中划拨一定的对口支援专项经费，支持受援高校开展对口支援工作。

(二)从国家战略出发，探索高校“对口支援”政策执行的合作共赢机制

在市场经济大背景下，要考虑支援方在对口支援过程中的回报问题，探索建立合作共赢的支援机制，使支援方不再是单方付出，而是能从对口支援中获益、盈利，得到一定回报，从而激发政策的内驱动力。

1.转变观念，尝试建立盈利性的支援观念。传统观念认为，支援方的对口支援，就应该是无偿支援。而在新的支援观念中，支援方在支援中可以获得来自社会和经济的双重回报。单纯的一方无偿支援总有动力枯竭的时候，难以持续，应该把受援方的需求、优势与支援方的兴趣、能力联系起来，重新整合双方资源，争取政府、企业、社会的资本支持，从而使双方互利共赢。支援方在这种支援中，一方面帮助受援方实现其社会价值；另一方面自身不再是单纯的利他主义的牺牲，而是得到了应有的回报，这样的对口支援才更可持续。

2.建立“支援高校—受援高校—第三方机构”的合作模式。支援高校结合受援高校的特色和优势，积极牵线搭桥，将与本校合作的高校、科研院所、企事业单位、海外资源、校友资源等引荐给受援高校，实现资源共享。受援高校结合支援高校的兴趣和优势，积极促成支援高校、受援高校与当地企业、政府、海外高校的合作。例如，2009年，上海交大、宁夏大学和神华宁煤集团签订了三方战略合作框架协议，共同为宁夏“一号工程”——宁东能源化工基地提供人才支撑和智力支持。[4]

3.推动协同创新。目前国家以重大现实需求为导向开始了新一轮的科技创新。高校作为科技生产力和人才资源库的重要发源地，在推动协同创新中有着不可替代的作用和地位。因此，受援高校和支援高校应该借助对口支援的契机，发挥各自的优势，做好资源整合，瞄准西部社会发展的重大现实问题，开展基础研究与应用研究，在科技创新和社会服务中有所作为。首先，呼吁国家相关部门或受援高校所在的当地政府出台地方性的引导政策，鼓励受援高校联合支援高校共建区域科技创新平台或共同申报科研项目。国家或地方政府征集与遴选一批针对西部地区社会、经济发展需要重点解决的科研项目，采取招标的形式，通过受援高校和支援高校联合申报的方式，立项一批能解决西部地区生产、生活中存在的问题的科研项目，推动西部地区科技创新，提升西部高校教师的科研能力。其次，探索人才互聘、利益共享、责任共担的协同创新平台管理机制，形成“区域重大科技问题—支援高校、受援高校协同研发—产出创新成果—区域技术创新”的良性发展循环，实现高校、社会、企业等多方共赢。

(三)从国家战略出发，建立健全高校“对口支援”评估体系

建议从评估主体、评估标准、评估层级、评估结果的使用等几个方面构建高校“对口支援”的评估体系。

1.构建多元的评估主体。教育政策的评估主体是从事评估活动的个人、团体或组织，即解决“谁来评估”的问题。[7]根据评估主体的来源，可将评估主体分为内部评估者和外部评估者两类，内部评估者来自于政策制定和执行机构，是政策的“局内人”；外部评估者来自行政机构以外的组织或个人，是政策的“局外人”。为了评估结果的客观、公正，最好能够将内部评估与外部评估结合起来。高校“对口支援”评估主体的选择可以采取内部评估者与外部评估者相结合的方式。内部评估者可吸收教育部高教司、对口支援西部地区高等学校工作研究指导中心、支援高校和受援高校的领导等，外部评估者可以吸纳相关专家学者、利益相关者、社会力量等，还可以委托第三方评价机构或教育中介组织参与评估。

2.建立以政策执行过程和执行效果为依据的评估标准。高校“对口支援”的评估是对政策的投入资源、政策的执行过程和政策的执行效果进行综合评价。因此，高校“对口支援”的评价标准至少应该包括三方面内容：资源投入、执行过程、政策效果。其中，政策效果的评价应以支援和受援方签订的对口支援计划书(方案)或是双方签订的协议内容的履行程度和所获成果为参照，来评价对口支援工作的效果。对口支援的政策效果还应对对口支援的核心目标，即受援高校的综合办学水平提升、特色学科发展成效、为地方经济社会服务能力提升等指标进行考察。

3.建立校—院两级评估体系。一是建立校级层面的评估系统。评估主体主要对支援高校在对口支援中投入的资源、支援过程和支援效果进行评估。二是建立院级层面的评估机制。以支援高校或受援高校的学院为评估单位，对其开展对口支援工作的主动性和成效进行评价，并将对口支援的评估结果与校内一年一度的院系工作考核挂钩，对工作成绩突出的院系给予表彰奖励，对考核不合格的院系进行通报批评、惩罚。

4.及时公布并合理使用评估结果。高校对口支援政策的评估结果应该及时向社会公众公布。教育部应对评估优秀的支援高校和受援高校给予表彰和奖励，对于评估取得“合格”以上成绩的支援高校，教育部给予一次性奖励和补偿基金，对于评估“不合格”的支援高校和受援高校进行通报批评并责令其工作整改。

注释：

①数据来源：根据中国教育部网站公布的高校对口支援通知整理统计所得，http://www.moe.gov.cn/s78/A08/gjs_left/s5174/moe_744/。

②2001年6月教育部下发了《关于实施“对口支援西部地区高等学校计划”的通知》(教高[2001]2号)，确定了第一批支援高校和受援高校的名单，受援高校包括石河子大学、青海大学、内蒙古农业大学、西北师范大学、云南大学、宁夏大学、西北大学、贵州大学、西南科技大学、重庆医科大学、广西大学、西藏大学、新疆大学13所高校。

⑥数据来源：新疆大学对口支援办公室提供。

⑦数据来源：根据《对口支援西部高校工作2011—2014年报》(内部资料)有关数据整理统计得出。

⑧数据来源：对口支援西部高校工作十周年成果展,http://jybdkzy.thcic.cn/publish/jybdkzy/77/20120417152519896826460/00-04.jpg，2011-12-04/2016-11-08.

参考文献：

[1]郑刚,刘健.中国特色的东西部高校对口支援政策模式[J].教育与职业,2013(23):14-17.

[2]解群.中国高校对口支援政策分析[D].上海：华东师范大学，2012.

[3]周晓丽，马晓东.协作治理模式：从“对口支援”到“协作发展”[J].南京社会科学，2012(9)：67-73+79.

[4]谢群，房剑森，石芳华.走向“合作”：东西部高校对口“支援”政策透视[J].教育发展研究，2012(1)：13-17.

[5]解群.支援欠发达地区高校政策的中外比较[J].学术论坛，2013(6)：222-228.

[6]闫卫华.关于对口支援西部地区高校的思考[J].中国高教研究，2008(1)：81-82.

[7]高庆蓬.教育政策评估研究[D].长春：东北师范大学，2008.