论我国社区矫正监管制度的完善

2018-02-11谌莎莉

江西理工大学学报 2018年2期

谌莎莉

（江西理工大学文法学院，江西赣州 341000）

社区矫正作为我国刑事司法实践中的一项创新举措，丰富了我国的非监禁刑罚模式，既贯彻了惩罚罪犯的刑罚要求，又体现了改造罪犯的刑罚目的，最大限度地节约了行刑成本，提高了刑罚执行效率，调动了罪犯服刑改造的积极性。但社区矫正监管制度在实践运行中也存在一些不容忽视的问题，需要引起高度重视并予以完善。

一、我国社区矫正制度的形成及发展

法治文明是社会文明的重要标志和象征[1]。随着人类法治文明的不断发展，非监禁刑作为一种较之监禁刑而言相对宽缓、经济成本相对较低的刑罚制度，于19世纪中期在美国首次确立，之后在世界各国得到迅速发展。社区矫正作为与监禁矫正相对立的一种行刑方式应运而生，是英美法系国家矫正犯罪的重要途径，继而在实践中备受世界各国青睐，得到广泛运用。以美国为例，2005至2010年社区矫正监管人数年均501.7万，监狱羁押人数年均227万[2]。

在我国，随着社会的不断发展和民主制度建设的逐步提高，特别是随着中央提出构建社会主义和谐社会的战略部署，改革完善我国刑罚执行制度，扩大非监禁刑的适用逐步提上了议事日程。2003年我国开始了社区矫正的试点工作，2009年开始在全国全面试行；2011年《刑法修正案（八）》的通过和2012年《刑事诉讼法》的修订对社区矫正制度作出了明确规定，标志着我国社区矫正法律制度的正式确立；2012年1月，司法部联合最高人民法院、最高人民检察院和公安部（以下简称“两院两部”）制定的《社区矫正实施办法》（以下简称《实施办法》），自2012年3月1日起施行；2016年《社区矫正法》正式列入全国人大常委会2016年立法工作计划，同年12月《社区矫正法（征求意见稿）》已向社会公开征求意见。社区矫正工作开展以来，历经近十五年的实践，各项工作都在有序推进，为社会和谐稳定作出了积极贡献。2017年，全国新接收社区服刑人员52.4万人，解除矫正52.1万人，净增加2817人，每月平均新接收43680人，解除矫正43445人[3],有效地提高了社区的安全度。

二、我国社区矫正监管工作面临的主要问题

（一）判决前调查评估制度不够完善

判决前调查评估制度，指的是法院对拟适用社区矫正的人员就其对居住社区的影响，委托县级司法行政机关就被告人或罪犯的居所情况、家庭和社区关系、一贯表现、犯罪行为的后果和社会影响等进行调查形成的评估意见，纳入判定犯罪人能否适用社区矫正依据的一种制度。只有在恰当的评估结果基础之上，主审法官才能做出适当的判决，进行有效的危险控制，完成对社区矫正对象的个案管理[4]，故而判决前调查评估制度的重要性不言而喻。但“两院两部”制定的《实施办法》中对此用的“需要”“可以”而非“应当”“必须”，这就使得判决前调查评估制度这一重要制度因非判决前的必经程序，不具有强制性而变得可有可无，使得社区矫正监管工作的成效大大降低。

（二）未对听证制度做出规定和要求

听证制度指的是在行政处罚决定作出之前，通过公开举行由有利害关系人参加的听证会广泛听取意见，以进一步查明案件事实、公正合理地实施行政处罚的一种制度，多用于行政法及公共决策领域。就社区矫正监管工作而言，站在维护公共安全的客观角度，犯罪人是否适用社区矫正，首先应当充分考虑其在相对宽松的执法环境中，会不会再次危害社区安全和社会秩序[5]，这一系列的因素都影响着社区居民对社区矫正人员的接受程度。若将不宜适用社区矫正的人员放诸于社区，无异于“放虎归山”，而社区矫正这一社会性的工作，又需要大量的社会工作者和志愿者的广泛参与，社区作为开展社区矫正监管工作的重要载体，居民的认可度和参与性都在一定程度上影响着社区矫正监管工作的有效开展，将听证制度设计在社区矫正工作中确有必要。在社区矫正中运用听证制度，一方面可以扩大社区矫正监管工作的群众知晓率，另一方面可以充分听取社区居民对犯罪人是否适宜适用社区矫正的意见，保障了社区居民的知情权，加大了对拟适用社区矫正的犯罪人的社会认可度。

（三）对未成年人没有特殊的针对性规定

在适用社区矫正的对象中，未成年人是其中较为特殊的一类群体。从我国的《预防未成年人犯罪法》和《未成年人保护法》中可以看出，对于未成年人违法犯罪，我国主要并取教育、感化的方针，遵循教育为主、惩罚为辅的原则[6]，这与社区矫正中的“矫正”不谋而合。“一把钥匙开一把锁”，针对未成年的社区矫正人员，应当建立健全区别于成年人的社区矫正监管制度，采取适合未成年人的社区矫正监管方式，有针对性地制定合理的个别化矫正方案，这样才能更好地管控未成年人重新犯罪，维护社会和谐稳定。

（四）社区矫正执法主体身份不明

《实施办法》中规定了司法行政机关行使的相应社区矫正职权，但是因为没有法律赋予其相应的职权，致使司法行政机关尤其是乡镇司法所在开展日常的社区矫正监管工作中缺乏权威性。一些“棘手”的社区矫正对象经常无视司法所监管，不及时报到、不服从管理、不汇报等现象时有发生。

（五）社区矫正工作部门衔接不畅

社区矫正工作主要是由司法行政机关牵头落实，但在实际工作中，各部门之间的工作相互交织、环环相扣、缺一不可，相关部门的支持与配合显得尤为重要。如在具体开展社区矫正监管工作时，需要法院、检察院、公安机关、心理咨询机构、村（社区）等的配合；在安排社区矫正人员开展公益活动时，需要其他行政机关的配合；矫正期满后，需要民政、财政等部门的政策帮扶。但相关部门的衔接还存在配合力度不够、合力作用发挥不够充分等现象。

（六）社区矫正工作人员配备不充分

一些基层司法所建设存在管理体制未完全理顺、人员紧张、保障水平不高的问题；司法所长身兼数职的情况比较普遍，承担了当地政府诸如征地拆迁、精准扶贫、综治维稳等工作，绝大多数基层社区矫正机构对社区矫正监管工作都没有做到“专人专责”。

三、我国社区矫正监管制度的完善建议

（一）把判决前调查评估制度作为适用社区矫正的必经程序

在我国尚未实现这一制度的刑事立法化[7]，以法律的形式明确其强制性，将其规定为适用社区矫正的必经程序，明确相关主体职责，诸如开展判决前调查评估的决定主体、执行主体、监督主体等。根据当前社区矫正监管制度的有关规定及现实操作情况，文章建议将法院、检察院、公安机关及监狱设定为判决前调查评估的决定机关；司法行政机关为判决前调查评估的执行机关；检察院为判决前调查评估的监督机关。与此同时，建议在总结现有实践经验的基础上，针对社区矫正人员建立一套科学有效、规范统一的风险评估指标体系，以加强可操作性。

（二）增设社区矫正听证制度

听证程序是民主性和公开性的一个重要标志[8]。社区矫正对象相对于代表公权力的社区矫正机构，在地位上处于相对较弱的一方，将听证制度纳入社区矫正立法中，可以作为救济程序的一种。建议可以在以下两个方面增设听证程序：一是在判决前调查评估中对犯罪人的再犯可能性、社会危害性、社区矫正的行刑可能性的认定过程中增设听证程序，充分听取犯罪人和调查机关双方的意见；二是在拟适用社区矫正时增设对服刑人员社区所在地居民代表的意见的听证程序，保障社区居民的知情权的同时，也可以加大群众对社区矫正的认知度和认可度，扩大群众知晓率，提升社会参与度。

（三）完善未成年人社区矫正的监管制度

一是明确开展未成年人社区矫正的机构及人员职责。通过公务员招考、公开选聘、社会参与等多种形式为未成年人社区矫正监管工作注入新鲜血液，同时以立法的形式鼓励通过政府购买公共服务的方式，引入从事未成年人教育的专业组织，并整合现有的政府资源和社会资源，建立起一支符合未成年人社区矫正人员特点的专业队伍。同时，鼓励在退休的教师、法官、检察官中、公安干警中发展相对固定的志愿者队伍，参与日常的教育和管束工作，帮助未成年社区矫正人员树立正确的价值观和人生观。立法中应当明确相关机构的工作职责，建议由司法行政机关牵头，做好未成年人的审判前社会调查，教育局具体负责其服刑期内和期满后的跟踪教育；由检察机关负责全程的法律监督；由法院全程参与未成年人社区矫正工作；对未成年人社区矫正工作必须做到专岗专人、专岗专责。二是建立适合未成年社区矫正人员特点的矫正程序。为避免未成年社区矫正人员将矫正工作单纯地看作是一种刑罚，可以适当地使用一些较为柔性的社区矫正帮扶措施，降低未成年社区矫正人员的心理抗拒。在矫正期间，相关程序的设计，也应在现有规定的基础上做适当调整。比如，在宣告过程中，应当尽量精简参加人员，减少未成年社区矫正人员的抵触情绪，这同时也是对其隐私权的一种保护。三是完善未成年人社区矫正的项目和方法。在对未成年社区矫正人员实施教育矫治中，要严格区分于成年的社区矫正人员，不仅要做到人员分离矫治，更要做到场所分离矫治，防止交叉感染。对未成年社区矫正人员的教育，应更多地采取个别教育的方式，尽可能地选择在没有明显矫正标记的场所上进行。要针对未成年社区矫正人员的心理特点、生活环境、生活习惯和社交群体等，充分发挥未成年社区矫正人员家庭、学校和所在社区的作用，建立“亲情”帮教服务模式[9]，为未成年社区矫正人员提供精神支持，强化教育管束责任，同时也要将其家人的教育纳入日常监管之中。可以为未成年社区矫正人员安排一些诸如到社区、敬老院进行公益劳动的项目等，或者安排其接受一定的技能培训、学习相关手艺，接受继续教育，以丰富未成年社区矫正人员在矫正期的矫正形式，进而更好地实现回归社会、重塑人生的目的。

（四）明确社区矫正执法主体属性

社区矫正相对于传统的监狱矫正，在人身自由上有着不可比拟性，但是不可否认其也是一种限制人身自由的刑罚方式，涉及到刑罚权的实现，必然具有一定的强制性。但就主要承担社区矫正监管任务的司法行政机关而言，其社区矫正机构的工作人员最多仅具有公务员身份，代表国家在岗位职责内行使一定的公权力，但并不具有执法权限，使得在面对社区矫正人员脱管、漏管、不服管的时候，只能通过说服、教育等柔性手段，缺少震慑力和说服力。如果说服教育是万能的，那么在连续多年进行了系统化的普法教育等活动之后，就不应该发生大量的犯罪案件，在管理罪犯的过程中，一定的强制是必要的，实现这种强制的最佳办法就是配备一定数量的警察[10]，明确社区矫正监管执法队伍警察身份势在必行。在实践中，有些地方诸如江西省赣州市通过建立社区矫正官制度，以规范社区矫正监管工作，但没有法律的明确规定，仍是师出无名，缺少法律依据。《社区矫正法》应当将实践中已经成型、可行的经验与做法提升为法律规定[11]。建议对县级以上专门从事社区矫正工作的执法人员明确其警察身份，组建社区矫正司法警察队伍，[12]或另设社区矫正官参照警察制度管理，其他司法行政机关工作人员身份不变。在编制配备上，从社区矫正监管工作的实际发展需要确定，给予一定的政策保障。同时，严格区分社区矫正执法警察和公安队伍中警察的执法权限，并根据社区矫正的监管工作实际，制定相关的执法规范，明确社区矫正执法警察在执法过程中穿戴及佩戴统一的警用服装及标识等，确保社区矫正监管工作的严肃性。

（五）强化社区矫正相关部门的有机衔接

社区矫正监管工作涉及面广、情况复杂，是一项要调动公、检、法、司和社会力量的系统工程[13]，应当把社区矫正监管工作摆在更加重要的位置来对待。建议成立较高规格的社区矫正监管工作领导小组，或成立社区矫正监管委员会，由分管政法工作的党委常委担任组长，综治部门统筹协调，司法行政机关具体组织实施、指导管理，法院、检察院、公安机关及相关部门认真履职的衔接联动机制，推动侦查权、检察权、审判权、执行权之间相互配合、相互制约，形成整体合力。以定期召开协调会议、部门座谈会的形式，加强对社区矫正监管工作的协调、督促和指导，及时解决社区矫正监管工作中出现的一些实际问题。加强对社区矫正监管的延伸矫正工作研究，确保社区矫正工作人员、社会工作者、志愿者、相关部门之间密切配合，衔接到位，有分工有配合，形成社区矫正监管工作合力，实现常态化优势互补。同时把社区矫正监管工作纳入当地经济社会发展的总体规划和相关绩效考核，将任务进行有效分解、目标进行科学量化，引入社区矫正监管统计分析系统，建立健全个案通报、督察督办以及执法检查常态化机制，确保社区矫正监管制度落实到位。

（七）培养社区矫正监管工作队伍

随着我国宽严相济刑事政策的深入贯彻以及刑事速裁、认罪认罚从宽试点工作的实施，社区矫正推进力度不断加大，社区矫正监管制度在运行中也面临许多新的问题，就数量上看，社区矫正人员远远超过社区矫正工作人员，且又分散在各个开放的社区，流动性较大，监管存在一定难度。即使通过GPS定位系统、电子腕表等现代技术手段，若社区矫正人员有意脱离管理，诸如通过毁坏电子腕表借口做工误伤、人机分离使得定位不准，面对这些情况，往往因为工作力量和技术保障的不足等问题，导致对一些社区矫正人员有效监管存在困难，如何培养新形势下的社区矫正监管队伍是时下做好社区矫正监管工作提出的又一新的课题，是涉及我国现行刑罚执行体系和司法行政管理体制改革完善的深层次问题[14]。建议可以采取“四个一批”的方式：以公务员、事业单位招考的方式考录一批，通过政府购买服务的方式招聘一批，从退休又致力于社区矫正监管工作的法官、检察官、法学专家、公安干警尤其是监狱警察中吸纳一批，从工青妇等群团组织中招募一批，充实、壮大社区矫正监管队伍；并给予一定的岗位津贴，建立健全工作奖惩机制，保障人员的稳定性。借助专家、智库的外脑力量，为社区矫正监管队伍量身制定适应社区矫正监管工作实际的培训项目，提升社区矫正监管工作人员的专业性。在有条件的地区，适当提高准入门槛，选拔更优秀的人才进入社区矫正监管队伍。

参考文献：

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[3]中华人民共和国司法部.积极创新社区矫正方法贯彻落实“治本安全观”[EB/OL].（2018-02-07）[2018-03-20].http://www.moj.gov.cn/news/content/2018-02/07/sqjz_14670.html.

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