新时代的传统村落保护：政策举要、法制问题与对策

2018-02-11王江胡园园

江西理工大学学报 2018年2期

王江，胡园园

（重庆大学,a.法学院；b.西部环境资源法制建设研究中心，重庆400044）

传统村落承载着深厚的文化底蕴和历史信息，蕴含着珍贵的物质和非物质文化遗产，同时延续着先人的智慧和精神，具有重要的审美价值、考古价值和研究价值[1]。城市化进程不断深入而日益显现的城市扩张的无节制性，传统村落城镇化的盲目性和无序性，以及人口流动的单向性引发的农村“空心化”，特别是农村文化的“空心化”等问题，均对传统村落造成持续性的冲击，其带来的不利影响难以逆转且危害日盛。大量具有重要历史价值、人文价值、美学价值和经济价值的传统村落面临着衰退乃至消亡的风险。传统村落保护的重要性和紧迫性日益凸显。

在对我国传统村落进行调查摸底的前提下，根据情况予以分类、分级保护成为城镇化进程中的重要命题。在实践层面，我国于2012年开展了以“传统村落专项调查”为代表的行动，通过调查，初步掌握了近2万个传统村落信息并登记在案[2]。在随后的两年内，住建部等部门分两批筛选出1561个有重要保护价值的村落，将其列入国家传统村落保护名录[3]。在法律和政策供给层面，我国传统村落保护的法律建设和政策供给也在稳步推进，先后制定了《传统村落评价认定指标体系（试行）（2012）》《传统村落保护发展规划编制基本要求（试行）（2012）》和《传统村落保护指导意见》（2014）等为代表的一系列规范性文件[4]。此外，以《江苏省传统村落保护办法》为代表的地方性规范也相继出台。中央和地方层面一系列规范性文件的制定为传统村落保护的法治化奠定了制度基础。

习近平同志曾多次强调，要加强对中华优秀传统文化的挖掘和阐发，使中华民族最基本的文化基因与当代文化相适应，与现代社会相协调。中国传统村落文化是中华传统文化的重要组成部分，是准确认识中国传统文明的基础。我国已进入了以实现中华民族伟大复兴为特征的新时代，在新的时代背景下，保护传统村落，让乡愁有寄托、乡情有牵挂、乡俗有沃土，既是贯彻和落实习近平同志要求的重要举措，也是中华传统优秀文化持续传承的必然要求，更是中华文明承续与勃兴的重要内容，对于恢复并牢固树立文化自信具有极为重要的意义。在“新型城镇化”和建设“美丽乡村”的社会实践中，保护传统村落，保存农村发展中日益稀缺的历史文脉，培育传统文化所依附的土壤已成为了我们刻不容缓的使命。

一、政策举要：新时代传统村落保护政策的发展逻辑与价值依归

（一）传统村落保护政策的发展逻辑

自2003年起，原住建部分批次地公布了共216个“中国历史文化名村”。2006年，《关于推进社会主义新农村建设若干意见》中特别强调，要重点保护“历史性”突出的古村落与古民宅。2008年，国务院发布了《历史文化名城名镇名村保护条例》，详细列明了“历史文化名村”的入选条件。2009年，原国家民委与财政部制定了以少数民族特色村寨保护为主要目的的一系列政策，并在之后几年从特色产业等方面完善对特色村寨保护的政策内容[5]。2011年，原国务院总理温家宝就曾专门发表讲话，强调要重视对传统村落的遗产以及传统文化予以保护。

2012年，我国传统村落保护的政策供给进入了发展的快车道。2012年，原住建部、原国家文物局、原文化部与财政部就曾联合开展了对我国传统村落的普查工作，旨在为保护传统村落做基础调研[6]；同年，上述四部委还制定了《关于开展传统村落调查的通知》《传统村落评价认定指标体系(试行)的通知》《关于加强传统村落保护发展工作的指导意见》《关于公布第一批列入中国传统村落名录村落名单的通知》；2012年9月，经传统村落保护的发展专家委员会第一次会议决定，将属于习惯性称谓的“古村落”改为“传统村落”，以此宣示对此类村落所承载的历史价值和传统文化价值的重视。

2013年，“中央城镇化工作会议”提出了城镇化建设要彰显地域特色和民族特色的要求。2013年，党中央“一号文件”明确提出了“要加强保护代表民族、地域元素的传统村落”的要求，传统村落保护议题正式得以在宏观决策中体现。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视中国传统文化的发掘、保护和传承工作。习近平同志在多次调研时均谈及传统村落保护工作，特别是在2013年7月22日，他特别强调，“实现城乡一体化，建设美丽乡村，不能大拆大建，特别是古村落要保护好。”在随后召开的“中央农村工作会议”上，习近平同志再次强调，“中国要强，农村必须强；中国要富，农村必须富；中国要美，农村必须美；建设美丽中国，必须建设好美丽乡村。”2014年12月举行的“中央农村工作会议”再次提出，要推动“物的新农村”和“人的新农村”建设齐头并进[7]。

（二）新时代传统村落保护的价值依归

1.牢固树立“文化自信”的必然要求

在2014年中央政治局第十三次集体学习中，习近平同志提出要“增强文化自信和价值观自信”。他还多次强调，没有文明的继承和发展，没有文化的弘扬和繁荣，就没有中国梦的实现[8]。文化自信根植于中国悠久的传统文化，而传统村落中则是中国传统文化富集的天然载体，它既是“传统文化的明珠”和“民间收藏的国宝”，又是承接过去与未来的重要载体[9]。传统村落中蕴含的建筑文化、乡俗文化、家族文化农耕文化等等[10]，共同构成我国优秀传统文化的重要内容。保护传统村落是“记得住乡愁”的根，是弘扬中国优秀传统文化的土，更是“文化自信”的源流。传统村落如若消亡，大量依附于它的，以传统节日、民俗风貌、技艺等为代表的非物质文化遗产也因失去依存的土壤而面临传承无力的窘境。

2.实现“乡村振兴”的稀缺资源

乡村经济的发展和转型是“乡村振兴”的重要指标和依赖路径，而乡村经济的发展和转型必须依托乡村的特有资源。传统村落作为当下现代化过程中中华文明所遗留的文化与历史宝藏，亦是农村物质文明与非物质文明之间的现实载体[11]。传统村落大多选址自然景观秀美，又有人文特点之所，更为重要的是传统村落中大多保持古风古韵，富于变化的民居建筑与周围的山水环境融合统一，是民众保持亲近自然的生活方式，体现出人与自然的和谐[12]。从经济价值来看，传统村落往往具有一定的经济价值，属于较为稀缺的市场资源，对其开发往往能带来可观的经济利益。从资源开发的费效来看，传统村落是一种高价值属性的资源。从资源的稀缺程度来看，传统村落是一种稀缺性的资源。因此，在有效保护的前提下，适度开发传统村落资源，对于促进乡村经济的发展、乡村社会的变革以及乡村产业的转型无疑具有极为重要的意义。

3.建设“美丽乡村”的题中之意

传统村落保护契合“美丽乡村”建设的意涵和要求，对“美丽乡村”建设有着独特的价值[13]。

首先，传统村落的保护是“美丽乡村”建设的应然内容。传统村落同属于我国乡村的一部分，传统村落的保护是“美丽乡村”建设中衡量和评价乡村是否“美”，以及建设是否科学的重要评价指标。置言之，保护传统村落物质文化遗产和非物质文化遗产，保留村落丰富的历史信息，既能够丰富传统村落环境美、生活美、产业美之外的“人文美”，又有利于塑造传统村落独特的个性和风格，提升传统村落的品位，进而丰富和发展了“美丽乡村”的内涵。其次，传统村落的保护有利于纠正“美丽乡村”建设中易出现的偏差。实践表明，部分地方“美丽乡村”建设实践中出现了贪大求全，简单追求规模；乡村样态单一化，罔顾乡村之间因自然禀赋的差异而形成的个性和特色；盲目拆建，忽视传统文化遗迹的保护、保育等等问题。相较而言，传统村落的保护则注重村落的乡土建筑、历史格局、风格风貌的保存以及传统文化、民风民俗的延续和传承，从某种程度上具有“逆标准化”能力。因而，保护传统村落有利于落实“美丽乡村”建设的旨趣，充实“美丽乡村”建设的内容，纠正“美丽乡村”建设中易出现的偏差，确保“美丽乡村”建设的科学和高效推进。最后，传统村落的保护有利于“美丽乡村”建设指标的达成。保护性开发、发掘性维护，在保护和发展互动效应的作用下，对于有效提升村落、社区的各种功能，改善人居环境、保持村容村貌的整洁，以及实现文化自觉和文化自信的提升等均有重要作用。

二、法律问题及其解析：传统村落保护的法律审视

（一）法定概念不明导致识别障碍

概念是认识和判断的前提。传统村落概念不明将引发识别障碍，既难以确定传统村落的评价标准，进而难以确定保护的对象和范畴，还易引发传统村落保护的区域性失衡问题。

从理论研究层面来看，传统村落概念的学理认识还存在较大分歧。如，学者刘沛林[14]认为：“古村落与历史文化村落或传统村落的概念大致相同，主要指从古代就保存下来的，基本的地域、周边环境、建筑景观、传统文化以及历史文脉等保存较好的村落，是存在于现代环境中的古村落。”丁怀堂[15]认为：“一个村落被定义为传统村落需要满足四个方面的条件，一是需要有印刻在村落记忆里的比较悠久的历史；二是村落中需要有一定的物质文化遗产和非物质文化遗产；三是要基本保存原有村庄的体系；四是要有鲜明的地方特色。”刘伟[16]认为：“传统村落是由于地理和历史等方面的原因，生活在一起的村民在一个集生产、生活、娱乐和交往于一体的远离城市和国家的完整的有着地理和文化边界的实体，并且具有专门维持自己运转的系统。”杨彩虹[17]则直接将传统村落与古村落相等同。

从规范性文件的规定来看，传统村落法定概念也处于缺失的状态。《传统村落评价认定指标体系（试行）（2012）》和《传统村落保护发展规划编制基本要求（试行）（2012）》等规范性文件中均沿用“传统村落”的称谓。其中，前者规定了从定性和定量两个维度认定传统村落的具体指标，后者则主要从传统村落保护规划的目标、要求以及具体措施等方面进行了规定，但是两者均未明确传统村落的法定概念。2014年发布的《关于切实加强中国传统村落保护的指导意见》中也未对传统村落的概念予以厘清。此外，一些相关的规范性文件中还使用了相似的称谓。如，在《历史文化名城名镇名村保护条例》中使用“历史文化名镇名村”的称谓。值得注意的是，尽管在以《江苏省传统村落保护办法》为代表的一些地方性立法中对传统村落的概念予以了界定，但在全国性的立法中，仍然缺少对传统村落法定概念的明确规定，传统村落法定概念实质缺失的问题仍未得到解决。

（二）产权不明难以化解利益冲突

实践中，保护式开发是传统村落保护的通行模式，从理论上分析，这种模式必然会涉及到居民、集体、地方政府和开发企业等多个主体的多种利益。对传统村落的居民而言，既有希望通过改造居住条件，提升生活水平，享受更好的社会公共服务的诉求，又有保存村落传统风貌的需要，还有免受因过度开发而致被打扰的深层利益等。此外，传统村落居民之间也存在着利益的多样化和需求的多层次性。对传统村落所在地的政府而言，合理开发和深度利用传统村落资源，发展地方经济的愿景较为强烈。而对于开发企业而言，如何在政策允许的前提下最大程度地赚取利益是核心目标。值得关注的是，传统村落还存在跨村，甚至跨镇分布的现象，无疑进一步加大了利益冲突的风险。

利益冲突的根本原因在于产权不明。传统村落并非“物”的简单聚合，从物理形态来看，传统村落是由建筑、道路、公共设施等的集合体。公、私两类主体及其权利的深度交融和糅杂具有历史性和现实性，难以明晰产权。传统村落的构成呈现出“一体两面”的特性，传统村落的两面性，是指它既是物质的集合，又是乡里文化、风俗、技艺等“非物质”的集合。其中，“非物质”的内容难以通过确权而明晰产权。此外，主体往往具有多元且混同的特征，因此，难以明晰这类权利的归属主体。

（三）机制缺失制约非物质文化遗产的保护

对依托于传统村落中的非物质文化遗产而言，其保护机制的缺失主要体现在以下两方面：其一，现有传统村落非物质文化遗产保护的手段单一，且过于形式化。实践中主要以申报进入各级非物质文化遗产名录为主，缺乏足够的针对性和实操性。其二，措施的失当引起的非物质文化遗产的破坏和流失。既有以歪曲、贬损的方式滥用非物质文化遗产的情况，也有当非物质文化遗产遭受到侵害和出现问题时的行政不作为[18]。此外，无论是非物质文化遗产保护的实体法律，还是非物质文化遗产纠纷的解决机制都还存在不足。例如，非物质文化遗产的保护涉及到“公”和“私”两类主体，关涉“公益”和“私益”两种利益，当出现非物质文化遗产的纠纷时，很难简单地仅仅适用“私法”或是“公法”予以解决，这就需要探索建立多元的非物质文化遗产保护和纠纷解决机制予以应对。传统村落保护中非物质文化遗产保护法律机制的上述欠缺，在一定程度上加剧了根植于传统村落的非物质文化遗产的消亡，让传统村落的“活态”保护陷入难以为继的危机。

（四）不同法律规范内容的矛盾加剧文化生境的“破碎化”

尽管目前的法律规范对有形的建筑形成了良好的保护屏障，但传统村落里的活态文化的保护却有所缺失。传统村落的灵魂应该是生活在这个有机体中的“人”，当传统村落的原住民不断流失，文化不断衰落，传统村落的“空壳化”将是难以逆转的趋势，而失去了灵魂和文化根基的传统村落也将面临消亡、衰败的命运。具体而言，随着传统村落多重价值的不断发掘，以及传统村落建筑保护方面的法律规范的持续补强，传统村落中具有文物价值和文化价值的历史建筑得到了较好地保护。然而，生活在由多种建筑物所构成的“村落有机体”中的“原住民”却少了。原住民是传统村落活态保护的核心和灵魂，原住民的持续流失将严重制约传统村落的活态保护。

原住民流失的原因具有多样性，其中，法律规范之间的冲突是重要的原因。具言之，我国现行《文物保护法》中有关村落保护的内容与《物权法》中关于物权人对房屋的排他支配权的规定存在冲突。《文物保护法》第六十六条规定了对不可移动文物擅自进行修缮或迁移的，将会受到处罚，而相关施工单位维修与重建的前提也是此单位必须具有资格证书。即，一旦村落入选为传统村落并被挂牌保护后，若村民们想将原住房等建筑进行维修或重建，需经过复杂而漫长的审批程序，且审批结果未知，只能眼看着自己的房屋越来越破败[19]。可见，传统村落的原住民对自己房屋的权利受到《文物保护法》相关规定的限制。而实践中，正是因为部分原住民的房屋日益破损且不能得到基于私权的及时修缮，在某种程度上推动了原住民向异地流动，从而使传统村落的“空心化”问题愈发突出，更进而促使传统村落文化式微。此外，因农村人口单向流动而引发的传统村落的“文化空缺”极易被外来文化所填补，如此，又会诱发农村的社会失序、文化失调等文化生境的“破碎化”等问题。

三、法制对策：规范与制度的双层路径

（一）规范层面的补缺

依法保护传统村落保护需要完备的法律制度体系，而急切的立法需求是指定针对性的法律规范。文章认为，应尽快制定以《传统村落保护条例》为主的专门立法。《传统村落保护条例》应包括如下内容：一是传统村落遗迹保护的指导思想。传统村落遗迹因其具有脆弱性和不可再生性，要求我们在制定指导思想的时候考虑到其特殊性。一定要重视保护传统村落遗迹的“三性”原则，即保护历史的真实性、保持风貌的完整性、维护生活的延续性[20]。二是传统村落保护的原则。《传统村落保护条例》应当把物质文化遗产和非物质文化遗产看作是其生命和根基。对传统村落重在保护而非开发，坚持可持续发展为原则。三是明确传统村落法定概念。根据学界观点和现有规范性文件的相关规定，文章认为应在《传统村落保护条例》中引入《关于开展传统村落调查的通知》中对传统村落概念进行明确界定。即，“传统村落，是指村落形成较早，拥有较丰富的传统资源，具有一定历史、文化、科学、艺术、社会、经济价值，应予以保护的村落。”[21]四是规定传统村落遗迹保护的具体措施。如应强化文物保护管理部门的权威性,明确执法主体和规范的执法程序；要尽快建立完善传统村落文物保护管理制度,制定出明确的规章和管理制度,以利于依法行政、依法管理等。

（二）制度层面的安排

1.明晰传统村落资源的产权归属

首先，加快传统村落资源的产权确权，同时给社会资本投入到传统村落进行改造的机会。此外，应深入挖掘传统村落所拥有的文化底蕴资源，在政府的引导和管控下，形成政府、企业、个人三者之间的良性可持续发展态势。其次，加快培育传统村落、传统建筑交易市场。在明晰产权的基础上，对传统村落资源进行科学的鉴定评估，实现传统村落遗产的定量化、资产化、价值化，形成可抵押的有效资产。最后，加快古建筑工匠和产业的培育。通过资金和技术等政策扶持，大力培育并支持以古建筑工匠培养、传统工艺继承、传统建筑材料的生产等为主的传统建筑产业的发展，逐渐形成古建筑修建、修复和保护的产业。

2.非物质文化遗产及其技艺传承人的一体性保护

一方面，坚持整体保护为原则。对非物质文化遗产的保护不是孤立地保存每一项遗产，而是把它们放在文化体系、历史链条中去认识它的整体价值，对分散在各个文化线路中的传统历史文化资源进行整合。另一方面，重视传统村落中非物质文化传承人的利益。尤其要采取以下两个特别措施：一是加大对传承人发展的关注和扶持，以更优惠的政策吸引和鼓励更多人参与非物质文化遗产的传承。传承人不仅在维系非物质文化遗产传承上存在困难，在非物质文化遗产的开发利用中也时常处于弱势地位。二是在利益分配制度上，可以参考借鉴其他国家的经验，规定惠益分享的方式、利益分配的比例，规范和巩固利益分配机制，切实保障传承人的利益，真正让开发的利益惠及到非物质文化遗产的传承和发展[22]。

3.制定专项保护规划，多规协调

具体而言，省级政府制定统一的传统村落保护规划，并将其纳入省级经济和社会发展的总体规划。此外，还应注意“多规协调”的问题，即“传统村落保护规划”还应与“城镇土地利用规划”“旅游发展规划”“文物保护规划”等之间的协调问题，避免冲突和缺失。

4.制定保护清单，实现精准保护

借鉴《文物保护法》和《文物保护法实施条例》中将制定“历史文化村镇名录”权力下放到省级政府的做法。由省级政府统一进行本省范围内“传统村落名录”的调查、摸底，明确划分传统村落的等级并分别制定名录。根据《中国传统村落蓝皮书：中国传统村落保护调查报告(2017)》的数据，截至2016年12月，我国共公布了4批中国传统村落名录，计4153个。在此基础上，应根据传统村落的等级和特点，实行分层、分类保护，避免保护模式单一、保护方式失准的问题。

5.沿用环境保护法中的既有制度

根据2014年修改的《环境保护法》第2条的规定，传统村落属于环境保护法中“环境”的范畴[23]，应受《环境保护法》的保护。根据《环境保护法》中确立的“保护优先原则”，当出现城乡建设、经济发展和传统村落保护相冲突时，应首先考虑传统村落保护的诉求，实行严格的保护开发项目的审批和公示制度、听证会制度，建立传统村落保护开发的公众参与，尤其要注意开发利益的合理配置，同时，充分发挥公众的监督作用。

参考文献：

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[3]中国将投入百亿元支持传统村落保护[N/OL].(2014-10-31)[2017-09-04].http://culture.people.com.cn/n/2014/1031/c22219-25943934.html.

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