论主体多元化视角下推进社会治理精细化建设

唐瑞芝,胡荣涛

（厦门大学中国特色社会主义研究中心，厦门361005）

面对我国社会流动性加快、社会矛盾更加复杂、多元主体参与路径短缺的现状，社会治理精细化成为解决当前社会治理困境的现实需要。在党的十八届五中全会上，习近平提出了“推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局”的战略部署[1]。这不仅蕴含着中国共产党社会治理理念的提升，而且表达着政府主导的社会管理格局向主体多元化的社会治理格局的转变。党的十九大提出“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”[2]。不言而喻，党委、政府、社会、公众是社会治理主体多元化的重要主体，而法治是多元化主体在社会治理格局中的重要保障和平衡力量，“四化”话语的表达对社会治理精细化建设在社会服务、社会法治、社会信息、社会人才队伍等方面提出了更高的要求。因而，以主体多元化视角分析社会治理精细化建设具有重要的时代意义。

关于社会治理精细化方面的研究，学界已有一些成果，涉及社会治理精细化的逻辑、理论渊源、实现路径、实证分析等①。但是学界从主体多元化视角分析社会治理精细化问题还鲜有涉及。文章主要从主体多元化视角系统分析社会治理精细化的内涵、原则、意义和实现路径。

一、主体多元化视角下社会治理精细化问题的提出

改革开放40年以来，我国社会整体实现了跨越式发展，但社会转型带来的是社会利益主体多元化、社会阶层分化，因而传统的社会管理理念和管理方式已不合时宜。面对此种现状，中国共产党对治理社会的认识，从政府统筹的社会管理到多元化主体参与的社会治理。“社会治理是社会建设的重大任务，是国家治理的重要内容。”[3]在国家治理现代化的背景下，社会治理是对国家治理的深化和发展,是新时代国家治理过程中重要的一环。

（一）社会管理向社会治理的转变

改革开放以来，现代社会的成长要求社会力量作为治理社会的重要主体。在党的政治报告中，党对“社会管理”的话语表述最初为党的十四届三中全会提出的“加强政府的社会管理职能”。党的十六大报告和十七大报告中则将“社会管理”认定为政府的一项基本职能。但是，“社会管理”始终强调的是政府作为管理主体，对社会事务拥有主导权，忽视社会的自我管理与自我服务。在十八届三中全会上党中央首次以政治报告的形式提出 “国家治理”和“社会治理”。从“社会管理”到“社会治理”的话语变迁，反映了党对社会治理的认识提升，将社会治理理念纳入国家治理范畴。

（二）主体多元化视角下推进社会治理精细化的内涵

“精细化”的理念源自一种企业管理理念，在20世纪50年代最早由日本企业所提出，之后推广到政府管理及社会治理领域。“精”是精湛之意，强调精益求精；“细”为细化、量化，注重细节。现代管理学认为，科学化管理涵盖精细化的内涵。“精细化管理”就是指通过精细化的规则，运用程序化、标准化和数据化的手段，使组织管理各单元精确、高效、协作和持续运行。将“精细化管理”运用于社会治理范畴，是对社会治理理念的拓展。

关于社会治理精细化概念的内涵，有研究者认为至少包括制度设计、政策执行、协同机制、服务对象和结果测量等五个方面的精细化，还有研究者认为包括对社会治理需求、社会治理技术、社会治理组织、社会治理制度、社会治理工作者能力、社会治理文化等方面的精细化[4]。所谓“社会治理精细化”是指在治理绩效目标指引下，通过社会治理框架的标准化、社会政策执行的细节化以及社会服务的人性化，实现组织机构、组织流程、组织文化等由“粗放式”管理到“精细化”治理的思路，并实现社会治理主体的多元共治以及善治。社会治理的主体并非意味着社会组织或政府一方，而是党、政府、社会、市场、民众等多方力量共治的结果，最终才能实现善治的目标。以主体多元化为视角就是要把社会治理的主体因素进一步挖掘，要求实现多元主体的协同治理。

二、主体多元化视角下社会治理精细化建设的价值

社会管理向社会治理转变，以及社会治理本身向精细化深度拓展，是顺应我国社会发展进程和实现治理现代化的必由之路。在主体多元化视角下，推进社会治理精细化建设，对推进国家与社会之间的良性互动具有重要意义。

（一）社会治理精细化是国家治理现代化的题中之义

国家治理和社会治理均是十八届三中全会的关键性概念，对推进国家制度体系现代化具有重要影响。国家治理在我国表现为党领导人民科学、民主、依法和有效地治国理政，其范围涵盖经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域。社会治理则是指对于社会事务实施的治理。王浦劬认为，国家治理和社会治理概念的不同，主要在于国家治理是整个国家的治理，而社会治理是社会领域的治理，而两者的共性在于：治理的领导力量是中国共产党，治理的根本出发点是人民的根本利益，治理共同遵循依法治国的基本方略，治理具有共同的目标指向[5]。可见，国家治理与社会治理在治理主体方面都强调治理主体的多元化，即实现党、政府、社会和民众等之间良性互动。作为“第五个现代化”，国家治理现代化成为我国全面深化改革进程的方向指南，对完成中华民族复兴使命有着重要意义。国家治理现代化作为国家制度良好执行和民众利益充分实现的途径，显然包含社会治理现代化，而社会治理精细化是社会治理现代化的重要内涵。在国家治理现代化的背景下，精细化的社会治理必然替代传统粗放式的社会管理。由此，“社会治理精细化”作为社会治理领域创新的重要举措，是国家治理现代化的必然逻辑。

（二）社会治理精细化是发挥多元治理主体能动性和自主性的重要方式

社会治理是一个多元主体共同治理的交叉网络，党、政府、社会组织、民众、企业都是这个多元结构网络中的有机构成。社会治理要求实现党的领导、政府负责、社会调节等方面之间的良性互动，改变政府“一揽子”的垄断式社会管理模式。面对庞大复杂的社会治理任务，政府不能包揽一切，也不能限制市场和社会组织作用的发挥。实现 “共建、共治、共享”的社会治理格局，要求调动诸多治理主体的主观能动性，在治理主体的理论和实践方面实现精细化，发挥党、政府、社会、民众等多元治理主体的能动性和自主性，要求社会治理方式的改善、社会治理文化的形成、社会治理组织的完善、社会治理制度的健全，推进社会治理精细化。而社会治理精细化正是社会治理完善的重要方式，比如在社会制度设计、社会服务优化、社会治理流程再造等方面。只有实现社会治理精细化，才能充分发挥多元治理主体能动性和自主性的潜能。在社会制度设计方面，社会治理精细化可以使多元主体共同参与社会制度的制定；在社会服务优化方面，社会治理精细化要求多元主体共同致力于社会服务的完善；在社会治理流程再造方面，社会治理精细化要求多元主体形成协同治理机制。因而，“社会治理精细化”的提出，有助于增强非政府组织的社会治理责任，改变当前我国公民社会治理参与普遍不足的现状，真正激发治理主体活力。

（三）社会治理精细化是政府和社会良性互动的实现途径

推进社会治理精细化成为政府和社会良性互动的重要途径，关键在于它创新了社会治理途径，解决了传统社会管理存在单一治理主体的问题。推进社会治理精细化促使政府在社会管理中的角色和职能发生转变，由传统的“全能政府”变成现代的“有限政府”，即政府在自己职能范围内发挥其应有的作用，充当社会公共服务的提供者。推进社会治理精细化，要求实施多元主体的治理结构，通过内在改进和外部协作的方式，创造性地处理政府、市场、社会、民众等不同主体的关系，搭建“共建”平台。这样的话，政府既减轻了自身工作的负担，也改善了政府与群众、社会组织、市场的关系。在政府与群众关系方面，社会治理精细化要求民众参与到社会治理过程中，能缓解政府与群众之间的矛盾与冲突，有效避免公共群体性事件的发生。党的十九大将社会治理体制的表述由原先的“政府主导”改为“政府负责”。在政府与社会组织方面，社会治理精细化要求社会组织主体参与到社会治理中，改善了政府与社会组织之间的关系，实现由“政府主导”到“政府负责”的转变。在政府与市场关系方面，社会治理精细化要求市场主体参与到社会治理中，合理界定了政府与市场的职能范围，充分发挥市场主体在社会治理中的作用。由此可知，社会治理精细化能提高公共服务水平，满足民众的利益诉求和治理需求，实现民众“主人翁”的地位，推动政府与社会的良性互动。

三、主体多元化视角下推进社会治理精细化的原则

在推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标下，为了更好地实现社会精细化治理，多元化治理主体的参与对社会治理的发展提出了一系列的原则性要求。

（一）坚持党领导下的政府负责

十九大报告明确指出，“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”[6]党在经济、政治、文化、社会、生态文明建设等方面始终发挥着总揽全局和协调各方的领导核心作用。十九大报告也提出“政府负责”的社会治理机制。因而，党领导下的政府负责成为社会治理精细化的首要原则，要求坚持党对社会治理的领导和政府对社会治理的负责。基层治理是社会治理的重要内容，随着城镇化的发展，推进社会治理精细化对基层治理提出了更高的要求。在基层治理领域，为恰当处理党、政府与社会之间的关系，坚持党领导下政府负责的原则至关重要。在坚持党的领导方面，基层社会组织要坚持党的思想领导、政治领导和组织领导等，基层党员要积极听取群众意见、反映群众需求、解决群众工作和生活上的问题。在党的领导下，政府要贯彻党在社会治理方面的路线方针政策，在社会领域可以为社会组织和群众提供公共服务，解决社会自治的“后顾之忧”，做到对党和人民群众都要负责。正如习近平同志所言，“社会治理是一门科学，管得太死，一潭死水不行；管得太松，波涛汹涌也不行。”[7]因而，党和政府可以从国家顶层设计方面调控整个社会治理运作方向，避免社会治理误入歧途。

（二）坚持以人民为中心的价值旨归

人民群众是社会治理的主体之一和最终服务对象，使人民群众拥有更多的获得感、幸福感和安全感是社会治理的终极目标。乔耀章认为，社会治理不同于社会统治和社会管理，它的主要目的不在于谋求对社会的统治、管理甚至为治理本身而治理，而在于谋求维护最广大人民的根本利益[8]。因此，推进社会治理精细化，应坚持人民利益为上。我国的国体是人民民主专政的社会主义国家，决定了以人民利益为中心的价值导向。党的十八届五中全会和党的十九大都提出“坚持以人民为中心”，形成社会治理的价值导向。“坚持以人民为中心”成为新时代习近平中国特色社会主义思想的灵魂和内涵，也成为社会治理精细化建设的发展方向。“坚持以人民为中心”的思想内涵，包括坚持经济利益、政治利益、社会利益、文化利益、生态利益等方面以人民为中心的价值旨归。总之，在推进社会治理精细化过程中应该“坚持以人民为中心”，实现经济、社会、文化等领域发展成果由人民共享，最终推进社会治理走向“善治”。

（三）坚持依法治国的根本保障

法治是衡量社会治理现代化、规范化和本土化的重要标准之一。法治在我国的话语表述为“依法治国”“依宪治国”，具有社会主义的性质和中国特色的本土特征。在社会治理中，社会组织和社会成员的法治意识淡薄，以及地方执法人员对法治思维和法治方式的忽视，都容易导致社会治理的失范。而运用法治的思维方式治理社会在一定程度上可避免“人治”状态下权力滥用的情况，能有效避免和解决社会治理失范。“社会关系的调整与社会利益的表达，都必须严格遵循法定依据、法定职权和法定程序。”[9]因而，社会治理精细化应坚持依法治国的根本保障，坚持社会治理领域以宪法法律依据为前提，让治理过程有法可依、有据可寻。推进社会治理精细化需要运用法治思维方式，增强多元治理主体法治意识，在社会治理法治化过程中实现精细化治理，让社会治理精细化成果受法律保护，从而推动法治社会建设。推进社会治理精细化，坚持依法治国根本保障的原则，加强对权力的监督和对权利的保护，营造良好的法治氛围。

四、主体多元化视角下推进社会治理精细化的路径选择

主体多元化视角下推进社会治理精细化建设，要求构建全民共建共治共享的社会治理格局，要求多元治理主体对社会发展共同建设、对社会事务共同治理、对社会建设成果共同享有。一个运作有序的社会治理机制，需要一个精益求精的治理规则、治理流程、治理文化等，要求做到科学精细。因此，这就要求改变传统社会管理模式，转变社会治理思维，革新社会治理理念，创新社会治理工具和手段，加强社会制度体系建设。具体而言，主体多元化视角下推进社会治理精细化的路径包含：构建“立体+互动式”治理模式，搭建社会治理信息化平台，完善社会治理的制度文明建设，推动社会治理人才队伍专业化发展，加强社会治理精细文化建设，探索科学化的社会治理考核指标体系等。

（一）构建“立体+互动式”的社会治理模式

在现代社会，社会治理模式的组织结构以及组织主体之间的互动程度是衡量社会治理体系和治理能力现代化水平的重要标志。党、政府、社会、市场、民众等是社会治理模式的重要主体，形成了结构化的立体组织。社会治理的立体化模式，不仅要让党、政府、社会、市场等多元主体参与到社会治理中，更要让多元主体在社会治理结构中发挥各自应有的功能，即党的领导作用、政府的主导作用、社会的协调作用、市场的平衡作用、民众的监督作用等。十八届三中全会提出，“正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”[10]。互动式的社会治理模式要求多元治理主体之间形成有机互动的局面，这要求多元治理主体在处理社会事务、协调社会关系、解决社会矛盾的过程中加强相互理解、民主协商和参与合作。例如北京等城市开展的“网格化社区管理”以提升社区服务为目标，杭州的“湖滨晴雨”民意采集工作制度在程序设计上引入社会参与的形式，改善了政府、社会和民众的互动渠道。2017年8月民政部发布《2016年社会服务发展统计公报》，谈到“截至2016年底，全国共有社会组织70.2万个，比上年增长6.0%”[11]。在此背景下，转变政府职能，激活社会组织，实现政府与社会组织“共治”是应时之举。社会治理精细化可以从西方的多中心治理与政策网络治理理论借鉴思想资源①多中心治理与政策网络治理理论是一种西方国家社会管理理论，是指要求公共资源分散化，将公共权力从中央政府下放至地方政府，以及从政府部门向私营部门和第三部门分散，提倡多元化的自主与自治主体，并且采用多样化的治理机制和手段。参见黄亮,于海峰.西方国家社会管理理论的脉络与话语分析[J].当代世界与社会主义,2012(4):88-93.，根据中国本土实际情况适用于当下社会多元治理主体的兴起，应对多元主体利益诉求复杂的境况。因此，推进社会治理精细化建设，要求构建“立体+互动式”的社会治理模式，转变政府职能，深入挖掘和动员社会治理资源，发挥社会组织的积极作用，进而调动各类社会治理主体的能动性，推动形成党委领导、政府负责、社会民众参与的良性互动局面。

（二）搭建社会治理信息化的合作平台

社会治理领域存在信息不对称的问题，如农民工讨薪无门、村民与村干部沟通不畅等问题。在现代社会，信息化工具成为社会治理网络的重要方式，因而推进社会治理精细化必然要求搭建社会治理信息化的合作平台。社会治理信息化就是要将以互联网为代表的现代信息技术运用于社会事务的治理中，使得社会信息及时、便捷、公开、准确地传播给受众方，解决社会治理领域信息不对称的问题。社会信息治理的传播方或受众方，可以是党、政府、企业、社会组织、民众等其中主体之一。从多元化视角来看，搭建社会治理信息化的合作平台，就是要将党、政府、社会等多元主体参与到社会信息的治理过程中。可见，社会治理信息化不仅要求多媒体信息技术应用于社会治理领域，更要求多元治理主体在社会信息治理中发挥各自的作用。面对社会治理工作的繁杂任务，搭建信息化的网络技术，可以减少“信息孤岛”和“信息打架”的社会问题，推进公共服务供给的现代转型。随着近年以来网络应用与开发的发展，政府、高校、社区、民众等都充分运用自媒体和多媒体，运用公众号、微博账号、APP软件、BBS论坛、微信、易班等媒介，推进网络信息在社会治理领域的应用和发展，也在推动多元主体在信息治理领域的互动交流。

（三）完善社会治理的制度文明建设

推进社会治理精细化建设，要在依法治国的原则下开展法治社会建设，要善于运用法治思维方式处理党群关系、党社关系、政社关系以及干群关系等之间的矛盾，依法管理社会事务、运行社会组织和调解社会关系，形成良好的法治环境。制度文明建设是法治社会建设的重要内容。因而，推进社会治理精细化必须加强社会治理的制度文明建设，将社会治理纳入法治化、制度化、规范化的轨道，使社会治理在宪法、法律和制度的框架内运行，提高社会治理的有效性。多元主体视角下推进社会治理精细化，要求完善社会治理的制度文明建设，使得多元治理主体从制度观念、制度规则、制度监督等方面加以改善。首先，要提升多元治理主体的制度观念，加强多元治理主体的法治教育，塑造党和政府的法治化形象，强化政府的依法行政意识，提高群众的法律素养和制度意识。其次，在制度规则方面，要建立健全多元主体的责任清单制度，明确社会治理主体职责，推行政府和基层社区治理权力清单制度，完善社会治理精细化的效果。最后，在社会制度运行的监督方面，要强化社会舆论监督、新闻媒体监督、行政系统内部监督等，推进社会事务治理的公开透明化，并且建立政府文件的合法性审查机制，引入民众参与以及专家点评机制，推动多元治理主体的互动交流，加强社会制度的规范化运行。

（四）推动社会治理专业化人才队伍发展

在人类社会发展进程中，人才是社会文明进步、人民富裕幸福、国家繁荣昌盛的重要推动力量，也是社会治理完善的重要助力。2016年4月，在网络安全和信息化工作座谈会上，习近平同志指出“人才是第一资源。古往今来，人才都是富国之本、兴邦大计。我说过，要把我们的事业发展好，就要聚天下英才而用之。”[12]可见，人才建设对于社会治理事业具有重要作用。党和政府关于人才发展的文件有 《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020）》《关于深化人才发展体制机制改革的意见》等，都对人才队伍专业化建设提出了规划和要求。面对当下社会治理环境复杂、社会治理形势严峻的现状，培养社会治理专业人才是应对社会治理问题的有效举措。专业化人才队伍是社会治理精细化的积极实践者和推动者，实现社会治理精细化的核心在于专业化的人才队伍，因而应该通过完善社会治理专业化人才队伍推动社会治理精细化。实现社会治理人才队伍专业化是推进社会治理精细化的前提和基础。主体多元化视角下推进社会治理精细化建设，应有战略、有计划地培育和开发社会治理方面的专业人才，将党、政府、社会组织、企业、民众等多元化治理主体中的精英人才吸纳到社会治理专业化人才队伍中，建设诸如网络安全、社会安全、社会稳定和社会建设等方面的专业人才队伍，为我国社会治理精细化提供组织保障。

（五）加强社会治理精细文化建设

精细化理念是精细化实践的前提，社会治理精细文化是社会精细化治理的基本条件。社会治理精细文化的建设，有助于形成精细化治理的长效机制，推进社会治理精细化的实践。因而推进社会治理精细化建设应加强社会精细文化建设。社会治理精细文化建设包括社会治理精细的理念、社会治理精细的制度、社会治理精细的组织等方面的建设。多元化主体视角下推进社会治理精细化建设，在社会治理理念层面，多元治理主体应将多元化主体治理理念融入精细化理念，在社会治理过程中以精细化理念为指导，进而开展社会治理活动，形成社会治理精细化的理念文化；在社会治理制度层面，多元治理主体应将多元化主体治理理念融入到精细化的制度建设，并以精细的制度作为开展社会治理活动的行为规范，形成社会治理精细化的制度文化；在社会治理组织层面，多元治理主体应将多元化主体治理理念融入到精细化组织建设中，以精细的组织机构作为社会治理精细化的重要载体，形成社会治理精细化的组织文化。推进社会治理精细化建设，应革新传统管理理念，形成多元化主体治理理念，让社会治理精细文化贯穿于社会治理全过程，逐渐深入民众的社会生活和思想观念。

（六）探索精细化的社会治理考核体系

社会治理考核体系的精细化开展，有利于纠正“重政府轻社会”所产生的社会治理偏差问题，实现政府与社会之间的总体性平衡，引导社会治理革新的正确方向，保障社会治理在精细化的轨道上运行。精细化的社会治理考核体系应包括社会治理的考核指标、考核流程、考核人员、考核组织、考核制度等。社会治理精细化的实现，要求推进社会治理考核的科学化、人性化、专业化、高效化，离不开精细化的考核指标、考核流程、考核人员、考核组织、考核制度。主体多元化视角下推进社会治理精细化建设，要求考虑党、政府、社会等多元治理主体因素，将多元主体治理理念融入到精细化的社会治理考核体系中。推进社会治理精细化建设，应完善社会民生、社会安全、社会参与、社会和谐等方面的社会治理指标体系，建设阳光、公开、公正的社会治理考核流程，建立高效、准确、负责的社会治理考核组织，健全民主、公平、合理的社会治理考核制度。在多元主体的治理视角下，社会治理考核体系的精细化建设有助于对社会治理效果进行及时有效地反馈，找出我国社会治理中的问题和薄弱环节，及时采取有效、合理且具有针对性的社会治理措施，从而改善社会治理的精细化质量。

参考文献：

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[10]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定（二○一三年十一月十二日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过[N].光明日报，2013-11-16(01).

[11]2016年社会服务发展统计公报 [EB/OL].(2017-08-03)[2018-01-30].http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201708/20170800005382.shtml.

[12]习近平在网络安全和信息化工作座谈会上的讲话[N].人民日报，2016-04-26(20).