台湾地区《温室气体减量及管理法》及其对大陆立法的启示

周圣佑， 李爱年

（湖南师范大学法学院，长沙 410081）

为加快推进生态文明建设，实现“十三五”规划纲要确定的低碳发展目标，2016年10月国务院出台《“十三五”控制温室气体排放工作方案通知》，对“实施节能减排工程”“建立节能减排市场机制”“完善节能减排支持政策”等一系列温室气体减排与控制措施做出了具体规定，并明确要求“推动制订应对气候变化法，适时修订完善应对气候变化相关政策法规。”显然，“制定和完善应对气候变化法律法规和标准体系”①已经成为我国环境法制纵深发展面临的重要议题。基于此，文章选取台湾地区《温室气体减量及管理法》为研究对象，透过其立法沿革、核心原则和主要制度的介绍分析展现台湾地区温室气体减量及管理立法的基本特征，并在此基础上探索我国大陆地区未来应对气候变化的法治进路。

一、台湾地区《温室气体减量及管理法》的立法沿革

根据台湾地区《温室气体减量及管理法》形成过程，可以将其界分为三个阶段，分别是《京都议定书》倡议阶段、《温室气体管理法（草案）》讨论阶段和《温室气体减量及管理法》颁布实施阶段。

（一）《京都议定书》倡议阶段

台湾地区温室气体减量及管理立法源于国际环境法制的发展，直接动因是2005年生效的《京都议定书》。《京都议定书》要求到2010年发达国家温室气体排放量应比1990年减少5.2%，并对欧盟、美国、日本、加拿大等主要经济体提出了具体减排目标。虽然台湾地区并未受《京都议定书》法律约束，但考虑到《京都议定书》附件B国家为实现减排的承诺可能采取的措施——结合弹性机制的运用与WTO相关协定产生新的自由贸易例外条款（绿色贸易壁垒）[1]，但台湾地区开始积极考虑“国际温室气体减排及调适的发展趋势对台湾地区的经济成长、能源供应及社会发展等可能造成的影响，并将积极推动各部门温室气体减量作为政府的重要政策”[2]。数据也显示，台湾地区面临着严峻的温室气体减量问题。二氧化碳当量已经从1990年的110851千公吨增加至2000年的215488千公吨，2005年已跃升为2.5亿公吨 （相当于人均排放量11.9公吨），占世界温室气体排放总量的百分之一，位居全球排放国家和地区总量的第23位[3]。

在这一阶段，虽然台湾社会对于是否订立温室气体减量目标以及减量目标是采取京都模式（固定目标）或密集度模式（动态目标）等议题未取得共识，但相关部门已经开始采取政策措施进行温室气体减量尝试。一方面，在台湾地区能源会议中就温室气体减量议题进行了讨论。在1998年举行的第一次能源会议中，“气候变化纲要公约发展趋势及因应策略”“能源政策与能源结构调整”“产业政策与产业结构调整”“能源效率提升与能源科技发展”以及“能源政策工具”等5项议题成为会议讨论的重点，并决定通过编制能源政策白皮书、订定《石油管理法》以及修订《电业法》等方式推动产业结构调整，实现节能减排。2005年《京都议定书》生效以后举办的第二次全国能源会议，检视了1998年全国能源会议结论，从整体策略方向上重新讨论了台湾地区“减量策略定位”“温室气体减量目标”及“行政管理体制建立”等问题，开始研拟符合台湾地区现状及反映《京都议定书》最新趋势的能源政策①参见台湾地区“经济部能源局”网站：https://energymonthly.tier.org.tw/outdatecontent.asp?ReportIssue＝201501&Page＝12,2018-1-18.。另一方面，积极采取措施，为温室气体减量核算和未来履行减排义务奠定基础。例如，为了获取排放数据，于2007年7月建立了台湾地区“温室气体登录平台”；为了表示台湾地区减量决心，开始编纂“台湾地区通讯”，内容包含“台湾基本资料”“温室气体排放统计”“冲击”“调适”“政策与措施”“研究发展、国际合作与交流与教育宣导”等。

（二）《温室气体管理法（草案）》讨论阶段

在采取温室气体减量措施及金融海啸客观影响下，台湾地区温室气体排放量在2007—2009年首次呈现下降趋势。2007年二氧化碳排放量为262787千公吨，2008年下降到252042千公吨，2009年进一步降低到239615千公吨，年均降幅在4%～5%之间[4]。这些成绩虽然对于温室气体减量具有积极意义，但却在一定程度上导致了产业不景气，失业率飙升，台湾地区经济社会发展因此受到影响。之后，国光石化开发案进一步触发了产业与环保矛盾，引发社会强烈关注。2009年，国光石化开发计划进入环评审查阶段。由于项目涉及传统污染产业，因此激起了岛内众多利益团体的激辩，特别是彰化居民的抗议。迫于压力，2011年4月时任台湾地区领导人马英九宣布项目停建[5]。但一停了之暴露出来的问题却仍然存在，台湾地区亟待思考产业发展和环保政策的融合方向，在经济发展与温室气体减量之间寻找平衡点。

鉴于上述的情况，台湾地区开始遵循“减缓与调适”原则稳步提出《温室气体管理法（草案）》，当时提出的草案版本主要包括环保署版本、行政院版本、立法院版本三个。虽然各自着眼点不同，例如立法院版本注重与国际环境公约内容协调，行政院版本在考虑经济增长情况下订立温控目标与日程，但各版本在内容上都强调要结合台湾地区实际进行减量措施推进。例如，三个版本都主张分阶段展开，法规实施前温室气体减量以自愿为基础，减量额度可用于未来抵扣；法规实施后，减量策略推行仍然分三阶段进行：第一阶段盘查，第二阶段展开效能标准建设及排放权交易，第三阶段将总量管制纳入排放权交易，逐步构建台湾温室气体减量及管理能力。又如，以“市场工具”即温室气体总量管制与排放交易为主要控制手段，辅以“财政手段”“管制政策”“自愿性原则”“研发与示范政策”等制度工具，从而尽量协调环境保护与经济发展之间的矛盾。

（三）《温室气体减量及管理法》颁布实施阶段

在历经多个备选草案讨论、“环保署”负责人变更及“日月光污染案”等事件影响后，台湾地区温室气体减排及管理立法开始进入实质推动阶段。2015年上半年，在台湾地区“立法院”会期即将结束时，台驻欧盟办事处负责人庞维德联名其他16名办事处代表联名投书台湾地区媒体，指出台湾地区虽然重视温控问题，但人均碳排放量仍高居全球前20位，呼吁在年底巴黎气候峰会上提出严格且具有法律效力的温控目标。作为回应，台湾地区“环保署”负责人魏国彦表示，“温室气体减量及管理法”在2015年6月5日已完成一读，跨出委员会，正在进行多方协商，希望在这个会期能够通过，不仅让各政府部门、产业有法治基础可循，也能让台湾地区避免因高排放被国际制裁。紧接着的2周，台湾地区立法会接连通过对 《温室气体减量及管理法》的二、三次审读，并于2015年6月15日表决通过《温室气体减量及管理法》[6]，使台湾地区迈入温室气体控制法治时代。

《温室气体减量及管理法》吸收了诸多草案的精髓。例如，该法采纳了台湾地区立法院第8届1次会议徐少萍等委员的提案，将其提出的总则、政府机关权责、减量对策、教育宣导与奖励、罚则和附则等6章作为《温室气体减量及管理法》的基本框架。其中，“教育宣导与奖励”被单列一章，强调了其重要性。又如，结合台湾地区立法机关第8届第3次会议田秋堇等委员提案和立法机关第8届第5次会议郑汝芬等委员的提案，将草案中涉及的减排新概念和词汇写入立法中，并进一步明确各级政府机关职责。同时，《温室气体减量及管理法》也体现了“减缓与调适”原则。例如，既规定了“2050年相较与2005年标准降低50%”的目标，又设定了目标调整的弹性机制；还规定，对于行动纲领制定应依台湾地区经济、能源和环境状况，参酌国际现状及分工事宜，订定因应气候变迁的行动纲领及推动方案，并且每五年为一个阶段，由主管机关会同目的事业主管机关，邀集学者、专家及民间团体组成资讯委员会制定。这些规定有利于减少争议，使《温室气体减量及管理法》在短期内迅速通过。

为了使《温室气体减量及管理法》更具操作性，也为了夯实台湾地区持续碳减排的基础，2016年1月，台湾地区“环保署”制定了《温室气体减量及管理法实施行细则》，之后，又相继发布了《温室气体排放源符合效能标准奖励办法》《温室气体认证机构及查验机构管理办法》《温室气体阶段管制目标及管制方式作业准则》《温室气体排放量盘查登录管理办法》《温室气体抵换专案管理办法》《一般废弃物掩埋场降低温室气体排放奖励办法》等规章制度，从而构建起较为完备的《温室气体减量及管理法》规制体系。

二、台湾地区《温室气体减量及管理法》的主要内容

台湾地区《温室气体减量及管理法》的内容涉及原则、制度、责任等多方面内容，现分析如下：

（一）核心原则

《温室气体减量及管理法》第五条和第六条规定了该法的基本原则，包括：“减缓与调适”并重原则、“低碳绿色成长”原则、“使用者付费之环境正义”原则、“成本效益”原则、“预防与合作”原则等。这些原则既涉及 “政府相关法律与政策的规划管理”，又关注 “温室气体管理相关方案或计划的制定”；既涉及预防和管制措施的开展，又涉及减量与管理责任的分配；既强调要因应气候变迁落实减排任务，又注重兼顾环境保护、经济发展及社会正义。这些原则贯穿于《温室气体减量及管理法》之中，为各项具体制度所体现，成为实施温室气体控制的行为准则。

其中，较有特色的原则是“减缓与调适并重”原则。所谓“减缓是指以人为方式减少排放源温室气体排放或增加温室气体碳汇。”而“调适”本意在于“协调”。“减缓与调适并重”原则意味着在积极推进温室气体减排措施的同时，注重稳妥适当的减轻因应气候变化措施的影响，协调减排活动与经济社会发展之间的关系，协调环境保护与社会正义之间的关系，确保资源永续利用及能源供需稳定。在进一步的制度设计中，“减缓与调适并重”原则对于制定减排控制目标、规定管制措施、设置“定期审核”机制都有着重要影响，成为《温室气体减量及管理法》的核心原则。

（二）主要制度

从制度层面看，台湾地区《温室气体减量及管理法》确立了五个关键制度，分别是：计划制度、排放源登记制度、总量管制制度、基金制度、教育制度。

1.计划制度

温室气体减量及管理计划制度简称计划制度，是指对有关温室气体减量及管理计划目标、任务、编制原则、程序和实施保障措施进行规定的法律规则的总称。在台湾地区《温室气体管理法（草案）》讨论阶段，相关机构代表就提出了计划制度，不过，当时的计划制度仅仅只是设定台湾地区温室气体减量目标，并未对计划制度展开应遵循的原则和动态调整措施予以规定。之后，《温室气体减量及管理法》正式颁布，进一步强化了计划制度的内容。首先，对温室气体长期减量目标进行了规定，要求2050年温室气体排放量降低到2005年排放量百分之五十以下。其次，明确规定了计划编制原则，要求目标及日程的编制应履行温室气体减排的地区责任，兼顾台湾地区环境、经济及社会永续发展。同时，管制目标的制定，应考虑成本效益，并确保尽可能以最低成本达到温室气体减量成效。还规定，积极采取预防措施，进行预测、避免或减少引起气候变迁的行为，缓解其不利影响，积极加强交流合作，以维护产业发展的全球竞争力。再者，规定了计划目标修订方案。参酌联合国气候变化纲要公约与其协议或相关国际公约决议事项及地区情势变化，适时调整计划目标，报送相关部门核定，并定期检讨。

《温室气体减量及管理法》规定的计划制度也体现了“减缓与调适”原则。它具有鲜明的地域性，在强调履行温室气体减排责任的同时，要求考虑台湾地区自身的经济社会发展现实，注重根据区域的环境系统结构、变化规律以及社会经济背景条件“因地制宜”展开规划。它也具有动态调整性，虽然规定了降到“百分之五十以下”的减排目标，但同时也规定要根据国际和地区形势建立和完善计划的动态编修机制，以适应计划不断更新、调整、修订的需要。它还体现了“成本效益原则”和“预防为主原则”，在编制计划时“确保尽可能以最低成本达到温室气体减量成效”，“积极采取预防措施”从而在源头上减少温室气体排放。之后，《温室气体阶段管制目标及管制方式作业准则》《温室气体阶段管制目标咨询委员会设置要点》的出台更进一步细化了计划编制的各项要素，设置温室气体阶段管制目标咨询委员会，确保了计划制度的良性运转。

2.查证、盘查、登录制度

查证、盘查、登录制度是指排放量或温室气体减量数据经查验、汇整、计算并登记于主管机关指定信息平台的一系列法律规范。早在2007年，台湾地区就设立了“温室气体登录平台”，用于获取事业者自愿减排数据。之后，2015年 《温室气体减量及管理法》、2016年《温室气体减量及管理法施行细则》及一系列具体操作规定，如《温室气体认证机构及查验机构管理办法》《盘查登录管理办法》《温室气体排放量盘查登录管理办法》《温室气体查证实施办法》《能源产业温室气体确证及查证补助作业要点》等文件进一步详细规定了制度的具体内容。

归纳起来，查证、盘查、登录制度的关键节点主要是以下几个方面。首先是查证，按照《温室气体查证实施办法》，需要经过厂商申请—标准检验局查证—核发查证证明等程序。其次是盘查，“排放源应依排放系数法、质量平衡法、直接监测法或其他经中央主管机关认可之方法计算排放量”。再者是登录，排放源应依规定格式，在指定期限前完成排放量盘查登录作业，同时，上传排放量清册及报告书、查证声明书及总结报告书至指定信息平台所开立之排放源账户。

查证、盘查、登录制度是实施温室气体总量控制的前置制度，其本质是信息管理规则，需要体现信息管理的真实、透明度等要求。为此，台湾地区《温室气体减量及管理法》及其相关规范性文件做出了细致规定。例如，突出强调“保留完整信息”，要求排放源应当提前准备好操作量纪录月报表、工作现场操作纪录月报表、盘查报告书、查证声明书及查证总结报告等资料，并保存六年时间；又如，规定信息公开要求，“温室气体排放清册”应于每年十二月三十一日前公开于主管机关。同时，为了实现有效管理，相关立法一方面明确了管理部门权责，规定 “排放源操作与排放相关设施之盘查及查核事项”由主管机关负责；另一方面规定了事业者查证、盘查、登录义务和法律责任。“经公告之排放源，应每年进行排放量盘查，并于规定期限前登录于主管机关指定信息平台所开立之排放源账户，其排放量清册及相关资料应每三年内经查验机构查证。”①台湾地区《温室气体减量及管理法》第十六条。“有登录义务者，明知为不实之事项而盘查、登录者处排放源所有人、使用人或管理人新台币二十万元以上二百万元以下罚款，并通知限期改善，且于重新核配排放量时，扣减其登录不实之差额排放量”②台湾地区《温室气体减量及管理法》第二十九条。；“查验机构违反依有关资格条件、许可事项及执行查证之管理规定者，处新台币十万元以上一百万元以下罚款，并通知限期改善。”③台湾地区《温室气体减量及管理法》第三十一条。这些措施有力地保障了制度的实施，使其逐渐成为温室气体管理中不可或缺的基础性制度。

3.总量管制制度

总量管制制度是指在一定时期间内，为有效减少温室气体排放，对公告排放源排放总量做出的限制性规定的总称。在台湾地区《温室气体减量及管理法》中，总量管制制度的实施要点主要是以下几个方面：首先，分阶段制定排放总量目标，并公告纳入总量管制的排放源。在制定总量目标时“应考虑各行业之贸易强度、总量管制成本等因素”。其次，依据“免费核配、拍卖或配售方式”分配各阶段排放总量所对应排放源的排放额度，并为新设或变更之排放源预留部分配额。再者，当排放量超过核配额度时，需要用“执行先期项目、抵换项目、符合效能标准奖励、交易或其他方式，取得之排放额度”扣减抵消其超额量[7]。最后，如果在规定移转期限日后仍超过核配额，需要对每公吨超额量处以碳市场价格三倍罚款，以每一公吨新台币一千五百元为上限。通过这一系列规定，《温室气体减量及管理法》确立了从制定总量目标、分配额度、扣减抵消到施以处罚的基本框架，为有效落实总量管制制度打下了基础。

总量管制是区别于浓度管制模式的新型环境治理政策工具，也恰恰契合了温室气体减量的要求。一方面，实践证明，仅仅依靠污染物排放标准和环境质量标准无法遏制温室气体排放总量的增长。一些地区即使排放源实现了达标排放，区域温室气体总量仍然可能不断上升。因此，为了因应温室气体排放管理需要，在原来浓度管制基础上融入总量控制要求可以有效遏制温室气体排放总量的增长。另一方面，总量管制可以与现有的分级管理体制相结合，通过不同行政层级将总量控制指标分解落实到基层政府，进而分配到温室气体排放量比较大的排放源，从而在逐级分解中落实减排任务[8]。随着2017年 《高屏地区空气污染物总量管制计划》《高屏地区空气污染物总量管制计划移动污染源减量抵换处理原则》等文件的出台，台湾地区温室气体减排开始迈入总量管制时期。

4.基金制度

基金制度是指设立基金对温室气体减量及管理措施予以支持的法律规范的总称。从基金来源看，主要包括：拍卖或配售所得、碳交易手续费、政府拨款、罚款、社会捐赠以及其他收入。从基金支出项目看，主要包括：执行温室气体减量工作事项，辅导、补助及奖励排放源办理温室气体自愿减量工作事项，排放源检查事项，资讯平台账户建立、拍卖、配售及交易相关行政工作事项，执行温室气体减量及管理所需之约聘雇经费，气候变迁调适之协调、研拟及推动事项，气候变迁及温室气体减量之教育、宣导与奖助事项，气候变迁及温室气体减量之国际事务，其他有关温室气体减量及气候变迁调适研究事项等。其中，特别规定了奖助事项。“对于气候变迁调适或温室气体研究、管理与推动绩效优良之机关、机构、事业、雇用人、学校、团体或个人，应予奖励或补助。”①台湾地区《温室气体减量及管理法》第二十七条。

基金制度是促进温室气体减量及管理的一项激励制度，不仅有利于鼓励机关、社会团体、个人积极实施温室气体减排，而且有助于为地方开展相关工作提供资金。《温室气体减量及管理法》规定，“拍卖或配售之所得经扣除其成本及费用后之净额，应以不低于百分之三十之比例补助市、县作为前项项目之用。”同时，为了使基金规范运作，台湾地区近年来出台了一系列配套细则，例如《温室气体排放源符合效能标准奖励办法》《温室气体排放源符合效能标准奖励办法》《一般废弃物掩埋场降低温室气体排放奖励办法》等。这些文件要求基金管理进一步透明化、便利化，增加对基金支出的绩效考核，从而最大限度地发挥了基金的激励作用[9]。

5.教育制度

教育制度是指通过倡导、奖励等措施让公众了解节能减碳的重要性、提升减排意识的一系列教育活动规定的总称。台湾地区非常重视对温室气体减排的宣传教育，在《温室气体减量及管理法》中设立专章“教育倡导与奖励”专门规定相应内容。其主要为四个方面：首先，主管机关负责温室气体减量及气候变迁调适的教育、倡导及奖助事项。“各级政府机关应加强推动对于公众、学校及产业对减缓全球气候变迁之认知与减少温室气体排放之倡导工作，并应积极协助民间团体推展有关活动”②台湾地区《温室气体减量及管理法》第二十四条。。其次，“公部门应倡导减少温室气体之排放”。各级政府机关、公立学校及公营事业机构应倡导、推广节约能源及使用低耗能高能源效率产品或服务，以减少温室气体之排放。再者，提供各式能源者应致力于倡导并鼓励使用者节约能源及提高能源使用效率。最后，主管机关对于气候变迁调适或温室气体研究、管理与推动绩效优良者应予奖励或补助。

在具体实施方面，主要采取以下措施：首先，设立自主行动示范计划，政府跨部会小组辅导产业签订“自发性温室气体减量协议”或“自主行动计划”，并协助其达成减量承诺。其次，提供相关技术指引、加强训练课程，确保政府间、政府与产业、社区各界均能获得公约、标准、技术指引等正确资讯。再者，透过示范计划的推动，针对高耗能产业界温室气体减量计划，加强内部管理与制程改善，提高能源效率与能源再利用能力。然后，推动示范社区，确保社区民众积极参与[10]。最后，普及学校节约能源教育。在多措并举之下，《温室气体减量及管理法》规定的教育制度开始影响公众行为、提升公众意识，建立绿色社区与绿色产业形象、推动绿色发展逐渐成为社会共识[11]。

三、对大陆地区立法的启示

台湾地区《温室气体减量及管理法》的制定实施对于规范台湾地区温室气体减量及管理行为，明确相关主体权利义务，推动温室气体减量及管理进一步规范化、制度化运行具有积极意义，对我国大陆地区温室气体减排法治的发展也具有镜鉴价值。

（一）借鉴台湾地区经验，积极推动气候变化应对专门立法

2016年9月，经全国人大常委会批准，我国正式成为《巴黎气候变化协定》缔约方，中国政府也郑重承诺 “2030年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降60%～65%，非化石能源占一次能源消费比重达到20%左右，森林蓄积量比2005年增加45亿立方米左右。”为了实现这一目标，不仅需要从行政、经济、科学技术等方面努力，亦需要不断完善气候变化应对法治。从目前情况看，我国有关温室气体控制和管理的相关规定主要基于政策性文件。例如，2009年《全国人民代表大会常务委员会关于积极应对气候变化的决议》、2015年 《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》、2015年《生态文明体制改革总体方案》等。虽然已经初步形成应对气候变化法（草案）的立法框架①2012年3月18日已完成《中华人民共和国气候变化应对法（中国社科院建议稿）》。2012年，国家发展改革委、全国人大环资委等部门联合成立了应对气候变化法律起草工作领导小组，到2014年已初步形成应对气候变化法（草案）的立法框架。，但“应对气候变化法”并未进入实质立法阶段。这也意味着，我国迫切需要推进有关温室气体控制和管理专门立法的步伐。

在此意义上，借鉴吸收台湾地区立法经验就显得尤为必要。从台湾地区立法过程看，《温室气体减量及管理法》的制定实施并不是一蹴而就的。它经历了多个阶段，每个阶段反映了不同典型事件及政府和社会相应的应对措施。同时，政府的积极作为、社会的广泛关注、民众意识的普遍提升也为立法的顺利推进打下了坚实基础。在该法制定过程中，“一是考虑到二氧化碳增加带来的危害巨大，具有不可逆转性和广泛性；二是立法上冗杂、缺失、甚至冲突必将导致执法与司法上的困境。”所以，台湾地区选择了专门立法来应对温室气体问题。这些经验值得借鉴吸收。

（二）遵循“减缓与调适并重”原则，促进经济社会与环境保护协调发展

“减缓与调适并重”原则是台湾地区《温室气体减量及管理法》确立的基本原则，贯穿于整部法律之中，成为该法的核心原则。一方面，该法明确规定“政府应秉持减缓与调适并重之原则，确保国土资源永续利用及能源供需稳定，妥适减缓及因应气候变迁之影响，兼顾环境保护、经济发展及社会正义。”②台湾地区《温室气体减量及管理法》第五条。另一方面，“减缓与调适”原则已经融入到减量目标制定、计划编制、总量管制措施实施等各项具体制度之中得以有效落实。例如，在规定温室气体长期减量目标时，要求参酌联合国气候变化纲要公约与其协议或相关国际公约决议事项及地区情势变化，适时调整该目标，送主管机关核定，并定期检讨；在制定温室气体管理方案和计划时，应兼顾环境、经济及社会的永续发展；在订定排放总量目标时，应分阶段订定，并考虑各行业贸易强度、总量管制成本等因素。

“减缓与调适”原则体现了环境法所倡导的经济与社会发展相协调原则，其精神实质是因地制宜稳步推进温室气体减排措施。从《中华人民共和国气候变化应对法 （中国社科院建议稿）》（以下简称《建议稿》）内容看，“减缓与调适并重”原则虽然有所体现，例如第六条规定“气候变化应对坚持适应与减缓并重的原则。减缓与适应的措施应当协调一致，同等并重”。但“减缓与调适”原则并没有在《建议稿》当中形成一条主线落实到各项具体制度之中。未来，我国《气候变化应对法》在全国人大及其常委会立法时，应考虑从以下几方面落实该原则：首先在目标设定上，综合考虑各种因素，兼顾环境、经济及社会可持续发展；在时间规定上，既设定长远目标——2030年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降60%～65%，又分阶段制定排放总量控制目标，总体上遵循稳步推进原则。其次在管理强度上，除了刚性的行政管制，也应加入总量控制与市场交易，使之更富弹性。最后在区域差异性上，要求地方政府结合当地实际状况实施治理。同时，还应在“温室气体长期减量目标”“总量管制目标”等多处设定“定期审核”机制，使之能够顺应形势变化展开政策调整。

（三）确立基本法律制度，构建应对气候变化规范体系

如前述，台湾地区《温室气体减量及管理法》通过明确规定一系列法律制度，形成了规范温室气体减量及管理的法律框架。这一系列制度既包括深层次的对公众减排意识提升具有重要作用的环境教育制度，又包括推动法律实施的具体制度。如确立有关温室气体减量及管理计划目标、任务的“计划”制度，构成温室气体减量管理信息基础的“查证、盘查、登录”制度，对温室气体减量及管理措施予以资金支持的“基金”制度，以及在这些制度基础上，运用新型环境治理政策工具展开的 “总量管制与交易”制度等。从《建议稿》内容看，这些基本法律制度有些已经得到了体现，例如，规定了规划制度、煤炭总量控制与排放配额交易制度、教育制度、基金制度等。然而有些内容没有明确表述或者涉及，例如查证、盘查、登录制度。

未来，我国《气候变化应对法》在立法时，应考虑从两个方面确立基本法律制度，构建应对气候变化规范体系。一方面，规定查证、盘查、登录制度。应明确规定查证程序，按照排放源申请、相关机构查证、核发查证证明等程序展开；规定盘查方法，依排放系数法、质量平衡法、直接监测法或其他认可方法计算排放量；突出强调“保留完整信息”，规定信息公开要求，课与企事业单位查证、盘查、登录义务。另一方面，进一步健全规划、总量管制、基金、教育等制度。针对规划制度，不能仅仅规定“纳入国民经济和社会发展规划中统筹考虑、协调推进”①《中华人民共和国气候变化应对法（草案）》第十条第一项规定：“县级以上人民政府应将气候变化的减缓和适应工作纳入国民经济和社会发展规划中统筹考虑、协调推进。未实现温室气体减排目标的，地方人民政府还应当制定区域减排达标规划。”，而是要进一步明确规划编制原则、目标、修订方案以及地方因地制宜展开规划的具体要求；针对总量管理和交易制度，应“分阶段制定排放总量目标”，公告纳入总量管制的重点单位名单；对排放量超过核配额度的处罚，除了规定按排放配额费“五倍以上十倍以下”处罚以外，还应设置每公吨价格上限。针对基金制度，除了设立应对气候变化政府基金以外，还应加大对社会基金的支持，列明基金的收入支出项目，强调基金对于支持地方实施温室气体减排以及表彰奖助行为的激励作用；针对教育制度，应在政府倡导之外，强调公共部门、提供能源者的宣传教育职能，设立自主行动示范计划，运用“自发性温室气体减量协议”构建示范社区等。

总之，《温室气体减量及管理法》以专门立法的形式确立了台湾地区温室气体减排与管理的法治基础，在制定理念、基本原则、主要制度等方面有许多值得借鉴的地方。未来，我国大陆地区《气候变化应对法》应从中汲取制度建设经验，并结合实际探索我国气候变化应对的法治进路。

参考文献：

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