论公务员的地域回避制度

华 清 王晓鹏

（长春理工大学，吉林 长春 130022）

回避制度设计的目的是使国家权力机关作出的行政行为是公正、严格、合法的，当国家机关工作人员在行使国家职权的过程中，其与所处理的事务必然会产生某些利害关系时，依照公务员相关法律的规定使其回避的一种法律制度。任职回避、地域回避和公务回避是我国公务员法中三种已经确立的回避制度，各自有其设计的原因。本文将重点探讨地域回避，地域回避制度有着悠久的历史，在中国古代产生了深刻的影响。通过国外回避制度来看我国地域回避制度，可见其是一项具有中国特色的制度。

一、公务员地域回避制度的理论研究

1、国外公务员回避制度的概念

国外地域回避制度并不是严格意义上的地域回避制度，国外对于公务员的地域制度甚而有着截然相反的规定，西方国家的地方政府官员大多数是由地方民众民主投票选举产生的。地方自治具有本地化的特点，不仅要求国家公共权力的合法性与本地因素相联系，还要求地方政府官员籍贯是出自本地的，具体要求体现在候选人在本选区内有相关的居住时限和其是否成长在此地。例如，美国对本国的参议员、众议员及州长等官员的要求是，在选举时是其选出州的居民。《纽约州宪法》规定：“非本州居民不得竞选州长。”《佛蒙特州宪法》规定：“不论是谁直到选举日以前在本州居住时间未满四年，不得当选为州长或副州长。”英国1918年的《国民参政法》要求，候选人要想拥有被选举权的条件是：“6个月以上”的居住时限，等到1928年的《国民参政法》对居住时限的要求降低到3个月。

2、我国公务员地域回避制度的概念

我国公务员地域回避制度的概念并不是臆想而来的，而是依据我国《公务员法》第六十九条的规定提出来的。首先，公务员地域回避制度针对的对象是国家权力部门的正职领导，而不是普通公务员。这主要的是由于我国的政治制度导致的，在中国的各部门一把手几乎拥有绝对的权力，这种权力的绝对性必然易于滋生腐败，所以对于相关部门首长我国法律有着自己特殊的监督方式。其次，对于我国地域回避的政府部门级别的范围主要是县、乡级机关及其同级机关。针对县、乡级机关的原因有以下几点，一是中央、省、市各级一般负责全局的宏观层面上的管理工作，比较少的具体去插手一些执行工作。二是如果把省、市一级的政府部门领导纳入地域回避制度的对象范围，则会导致所涉及的对象过于宽泛，实施起来比较困难，需要不必要的人力和财力。最后，我国对于地域回避的政府部门以政府、人民法院、人民检察院、纪检机关、组织部门、公安部门等为主。之所以这么规定是因为这些部门权力比较集中，比较具体，实权大，如果这些部门的正职领导在原籍任职，开展工作将很难避免与自己的亲戚产生联系，不利于领导人公正的行使自己的职权，所以这些部门的正职领导要实行地域回避。

3、中国地域回避制度的历史来源

地域回避制度是我国古代人民智慧的结晶，是具有中国特色的政治制度。在我国悠久的历史长河中，封建君主在官吏的选拔和任用上适用回避制度，其最直接目的是为了预防中央和地方官吏利用血脉亲情、宗族关系相互勾结，威胁封建统治。

最早可考的地域回避制度是从我国汉代开始实施的，在汉武帝时期成为习惯法，如刺史不可以是本州人，一个郡国的守相不可以是出生在该郡的人，一个县的长官不可以是出生在该县的人。在东汉时期关于地域回避制度，统治阶级更深一步地作出规定，内容为地方的各个官员不可以是出生在本地的人，还颁布了“三互法”与之配套，这就是任官回避制度创立的正式标志。到了清朝我国地域回避制度发展到达顶峰，清朝建立了一套相对完整的地域回避制度，包括了在京官员的地域回避，京外官员的地域回避，候选官员的地域回避，武官的地域回避等内容。除此以外，对于把握全国经济命脉的行政系统如河员、盐官，也必须得适用地域回避。

二、中国地域回避制度现存的弊端与缘故

地域回避制度经历了一个由特殊化到一般化、由简单化到规范化的过程，社会经济、政治、文化是制度产生的基础。即便是在我国，地域回避也有不好的一面。仅仅靠这种单一的制度设计以预防腐败只能起到次要的作用，无法发挥决定性的主要作用。而且，“异地为官”本身也存在许多的弊端。例如，经常性的更换地方官员不仅使领导任职不稳定而且还增加了大量的行政成本。此外，我国的选举法原则与地域回避制度也有冲突的地方，与我国基层民主自治精神相违背。具体体现在以下几个方面。

第一是公务员地域回避制度与选举法的基本原则相冲突，会在一定程度阻碍民主的发展。依据我国《地方各级人大和地方人民政府组织法》的规定，乡县两级政府的行政领导应由本级人民代表大会通过民主投票选举的方式产生。依据设计选举法的目的，要求选民对候选人的基本情况有一定的了解，但现实的情况是乡县两级人大代表对于异地的候选人的基本情况知道的太少。本地参加选举的选民也仅仅是对当地的有威信的人比较熟悉，可是如果选举行政领导是当地有威信的人，这又违背了我国的地域回避制度。造成的不良结果就是我国目前某些地方的选举只是形式上的。

第二是公务员腐败问题依旧存在，地域回避实行了很多年，并没有完全遏制腐败。现代社会交通十分便利,去领导的老家送礼也很方便，若仅仅是简单的把官员安排在异地为官并不能阻止行贿与受贿。根据最近纪检监察部门查处的腐败案报告可以看出，存在很多的市、县、乡镇三级官员，这些腐败案件证明异地为官依然有许多问题。

第三是不利国家政策的有效、稳定、长期的实行。新上任的异地官员在开始任职时，对了解当地情况不了解，需要花费大量的时间和精力去熟悉当地的具体情况。正当了解熟悉了一些情况后，还没来得及制定实施管理计划，又有可能为了预防腐败而调离，导致刚刚制定政府管理政策得不到延续。

综上，地域回避制度在我国的实施存在很多问题，但并不是毫无作用，要想使得这项制度能发挥预想的效果，还得对其进行具体的完善。

三、完善公务员地域回避制度的建议

1、关于在立法层面上的建议

立法者一定要有立法理念，要在一定程度重视公务员地域回避制度。一方面，对于公务员回避制度的程序立法者要更加细致的去考量使其逐步完善。比如在回避情形、回避程序、回避后果等方面设计与之相关的规定。另一方面，要大比例发挥地域回避制度的积极方面。例如在回避的范围、回避的程序、违反的法律后果等要进行专门的司法解释。在立法过程中要严格遵守宪法、立法法的相关立法程序，使地域回避制度能够更好地去实行，在实施公务员回避制度方面也更加顺畅。

2、关于在执法层面上的建议

保证地域回避制度顺利实施的关键是相关的配套制度。首先，交流制度、考试录用制度、职务晋升制度应与地域回避制度相互影响和补充适用。其次，与其他相关管理环节也要建立密切的联系，比如在具体的操作过程中，可以与公务员录用管理、公务员试用期等相关的公务员管理制度相互补充，如此一来可以让地域回避制度达到预期的良好效果。

3、关于责任追究机制层面上的建议

首先，法律应当对于公务员行政责任追究的程序进行详尽的规定。行政责任的追究要完全的在依照法定程序下完成，这种程序必须是公平合理的。正在接受审查的公务员有进行陈述和申辩的权利，责任追究主体也必然应当听取被调查公务员的陈述和申辩。其次，对于责任追究机制下公务员的救济途径要作出更加详尽的规定。当受处理的公务员认为追究不当或者认为其合法权益受到侵害时，应该赋予他们申诉、复核的权力，通过程序救济来维护自身的合法权益。最后，要对举证责任分配进行详细的规定，比如举证责任倒置原则，由被申请人承担举证责任。人民群众无法实行有效的监督权，其中主要的原因就是对涉及的问题无法提出与之相关联的证据。由于我国现阶段行政机关政务信息并没有完全做到公开化，很难获取与之相关的有效证据。

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