新时代我国农村土地流转管窥

穆鹏程

（北京交通大学马克思主义学院，北京 100044）

党的十九大宣告中国特色社会主义进入新时代，新时代在贯彻新发展理念、建设现代化经济体系的进程中“必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重”，同时“保持土地承包关系长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”[1]。本文以新时代的历史背景为研究视域，以我国农村土地流转为研究对象，积极对其进行探研分析，以期助力新时代我国农村土地流转在政策制定和贯彻落实的进一步发展。

一、新时代完善农村土地流转的重要意义

新时代中华民族迎来了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃。从党领导的农民革命实现中国人民站起来，再到党率先推行的农村改革实现中国人民富起来，实现中国人民强起来同样离不开‘三农’问题的解决。完善我国农村土地流转，是解决‘三农’问题的重要环节，其意义主要表征于以下几个方面：

1、化解我国农村社会主要矛盾的现实需要

新时代我国社会主要矛盾已成为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，该矛盾反映在以第一产业为主体的‘三农’问题上显得尤为突出。一方面，伴随现代化发展，整体上我国农民的经济水平和科学文化素质实现提升，其对新兴产品和中高端消费品的需求也日益强烈。另一方面，反观农业和农村的发展现状，农业技术的尚未成熟、农业产品的供给较差、农业大环境的待遇较低，以及农村人居环境的有待改善、偏远农村基础设施的极端落后等诸多现实问题严峻的摆在农民面前。新时代，完善实施以农村土地流转为重要内容的乡村振兴战略，促进我国农村土地所有权、承包权、经营权的‘三权分置’，推进农业供给侧结构性改革等，均是有效化解我国农村社会主要矛盾的重要路径。

2、建设现代化经济体系的有效依托

党的十九大报告指出“建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标”“建设现代化经济体系，必须把发展经济的着力点放在实体经济上，把提高供给体系质量作为主攻方向，显著增强我国经济质量优势”[1]农业经济作为第一产业的主体，是实体经济的基础和重要组成部分。完善农村土地流转作为振兴农业发展的重要举措，同样是推动国家建设现代化经济体系的重要依托。其一，完善农村土地流转是推动农业现代化的重要途径。现代农业的标志是规模化、集约化、机械化的大生产，面对国内多数地区土地分散化、碎片化的现实，只有通过流转土地的使用权，把农业生产用地大面积的联系起来，才能实现集中化大规模经营。这是提高农业生产质量和生产效率、延长产业链条、拓宽产品市场，实现农业现代化的根本途径。其二，完善农村土地流转是推动城镇现代化的重要途径。通过农村土地流转，盘活农民手中的土地资源、促进农民向市民的转化，使原本寄生在土地上的务农者挣脱地域束缚，开始向城市和乡镇流动，为城镇的现代化建设添砖加瓦、贡献力量，实现自身的市民化进程。

3、破除城乡二元结构的重要途径

土地流转推动农业的现代化发展、推动农业生产率的提高，使农业生产不再依赖大规模的劳动力投入，将农村富余劳动力向经营非农生产的乡镇和城市转移，实现人力资源的合理配置。伴随农村人口流入城镇，农民从农村型的生产生活方式逐步向城市型过渡转化，助推城乡二元结构的有效破除，对城市发展和农村建设提出了更高要求。一方面，需要城市进一步提升容纳和吸收非城镇人口的水平，为农民市民化提供保障和安置；另一方面，从农村本地建设上着手，鼓励乡村建设，缩小自身与城镇之间的差距。基于农村土地流的规范完善，推动城镇与乡村二者张力的有效消弭，破除城乡二元结构、加速城乡一体化进程。

二、新时代农村土地流转存在的问题与不足

我国农村土地流转自党的十一届三中全会至今逐步规范发展，但也存在部分亟待解决的问题与不足，本文着重围绕以下四个方面予以概括总结。

1、农地流转的法制建设进程缓慢

我国现行法律法规，针对农村土地流转的条文多见于《农业法》、《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等文件。但现实中权利主体之间的多样化利益差异，而且部分法规在层级设置和规则制定存在相互抵牾的现象，如《物权法》规定“物权人对他所有的动产或不动产依法享有占有、使用和收益的权利”，但《农村土地承包法》则规定农村土地承包经营权严禁抵押，这明显与《物权法》中的相关规定存在隔阂，进而不利于农村土地的高效流转[2]。另外，还有国家制订实施的农地流转法律制度与个别地区的实际情况有所不符，导致地方在补充本地区条例规范时，一定程度上出现牺牲国家利益而保护地方利益的现象。

2、农地流转的价格机制有待规范

土地流转价格的高低是影响土地流转的关键因素。现实中评估农地价格的行为虽早已存在，但尚未制订出台统一的政策法案；同样，农地流转的现象虽已经普遍，但信息零散、统计困难的瓶颈始终难以突破。而借鉴市场比较法、趋势观测法以及收益测算法等模式也各有不足[3]。此外，土地流转的价格信息多来源于政府等公管部门，市场化的价格机制并未发挥预期的主导作用，去行政化、简政放权的问题依旧突出。

3、农地流转中政府与市场的关系亟待深化

当前我国对哪一地区的土地流转、流转的面积有多少、土地流转后的规划配置均由政府安排划归，政府既充当服务的提供者、又扮演市场的监管者。这就容易造成政府为解决财政来源，而盲目开展农地流转却忽视其自身公共服务职能的现象[4]。与之形成鲜明对比的是国内强有力的土地流转市场尚未形成，表现为拥有土地使用权的农户急需公平、公开、公正的流转平台，而现实流转市场的实效性较弱、流转信息的不对称、流转服务的不到位等等，往往造成流转双方的交易隔阂，最终导致农地流转的效率和速率呈现低迷状态。

4、农地流转后的使用情况缺乏监管

农村土地流转的初衷是在保留农户承包权的前提下，把土地使用权转让给其他农户或经济组织，以实现农业的现代化、规模化、集约化生产经营。所以，农地流转前从事农业生产，农地流转后也从事农业生产，无疑是农地流转的题中应有之意。然而，现实中农地流转后的实际使用情况却并非如此。例如，把流转后的土地用来种植蔬菜、瓜果、花卉等各式经济作物，以谋求更高收入，而非进行粮食作物的生产。再如，部分农地流转后被划归为城市建设用地，农地使用非农化、粮食生产被替代的现象屡见不鲜。明显，农地流转后的使用情况尚未形成监管压力，对农业用地特别是耕地的破坏，是对我国十八亿亩耕地红线的严峻挑战。

三、新时代完善农村土地流转的对策分析

基于前文提出的问题和不足，逐一给出思考与回答，以期助力新时代农村土地流转的健康发展。

1、修订完善农地流转的法律法规

新时代在现有法律法规的基础上，需要立法部门进一步对《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等法规进行更新与细化。基于矛盾普遍性和特殊性的辩证原理，一方面，需要摸索构建大范围通用的、适应性较强的明文法规，为农地流转提供可参照性、规范性较强的文件；另一方面，在通行法规无法顾及地方实际的情况下，地方政府要从实事求是、统筹国家集体个人三方利益的原则出发，对其进行补充完善。除此之外，需要司法部门为流转土地的农户提供更多的司法援助，维护好农民的切身利益，使土地流转的弱势群体在流转过程中获得法律保护。同时，还要做好普法宣传工作，把农地流转的法律法规生活化、大众化地传播到农民当中，推动农民成为知法、懂法、守法、用法的新时代农民。

2、推动形成健全的农地流转价格机制

新时代规范完善我国农村土地流转，形成健全的价格机制是实现资源配置的重要前提。第一，积极引入除政府以外的第三方评估机构，对流转土地和交易价格进行客观评估，实现评估价格的科学、公正。第二，借鉴新兴媒体和互联网平台，使土地流转的信息公开化、透明化，如在乡镇、街道等基层服务网点，设置信息公告栏或显示屏，定期公布基准地价，并根据市场变动及时更新数据。第三，着力开展农村土地流转去行政化改革，不断引入科学规范、运行有效的市场竞争机制，规范市场在价格定位上的行为，把市场供求状态作为农地流转的晴雨表和风向标。

3、发挥市场在土地流转中的决定性作用

新时代实现农地流转的更好发展，需要着力处理好流转过程中政府与市场的关系问题，充分发挥市场在土地流转中的决定性作用。第一，规范政府行为、明确政府职责。新时代社会主义市场经济条件下，各级政府应明确农地流转的公共属性，科学划归农地的流转使用，把部分权力下放到市场和流转双方身上，改变过去行政命令式的“越位”行为。第二，发挥市场效能、完善流转服务。要求农地流转市场“对农业用地的等级划分标准进行鉴定，掌握第一手资料，建立相应的土地资源数据库”,根据数据库建立严格的信息交易平台，为土地流转发布相关信息咨询、为流转双方提供合作机会、为农地流转提供更多更好的服务。第三，加快中介服务，平衡流转双方。作为农地流转的中立者和第三方，中介组织的职责就是监督政府、制止政府的‘越权缺位’行为，严格规范市场存在的无序流转和违规流转。这就要求坚决取缔‘黑中介’，强化中介组织的法制性、专业性、制度性建设，为农地流转市场的健康运行提供动力。

4、严格把控农地流转后的使用情况

基于耕地面积有限的现实国情， 必须严格把控流转后农地的使用情况，警惕农地流转的“非粮化”倾向，严守耕地十八亿亩红线。农地流转后出现种植经济作物、投入城镇化建设等各类“非粮化”现象，其根本原因在于粮食效益较低，租地种粮赚钱困难。所以“应该从国家粮食安全的战略高度研究对策，关键一点就是让种粮农民有利可图”具体举措诸如：提高租户的种粮积极性，创新粮食补贴方式、完善粮食补贴政策、提高补贴的精准性和指向性；保障租户的种粮利益，建立完善利益补偿机制、加大各级财政对种粮的转移支付力度、划定永久粮田保证其不被占用；规范政府的农地流转行为，一切以农业发展实际和人地关系实际为出发点，杜绝追求政绩、追求规模的不合理流转。

新时代站在新的历史起点上，实现我国农村土地流转的完善发展，是贯彻落实党的十九大乡村振兴战略的重要环节，是决胜全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴中国梦的本质要求。

参考文献：

[1]习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[N].人民日报，2017-10-28（1）.

[2]李小萍.我国农村土地流转制度的反思与完善[D].西南交通大学,2011.

[3]马兴彬.我国农村城镇化进程中土地流转问题研究[D].哈尔滨工业大学，2013.

[4]曾真.新型城镇化背景下我国农村土地流转问题研究[D].华中师范大学，2014.

[5]周俊颖.城市化背景下的农村土地流转机制研究[J].农业经济，2017,(10).

[6]赵永平.流转的地为何不种粮[N].人民日报，2014-10-19（3）.