新区城边村建设的比较思考——长春新区与陕西西咸新区的比较分析

屈奕君 刘国新

（吉林师范大学马克思主义学院，吉林 四平 130012)

长春新区与西咸新区都处于我国大陆内部，两者有着相似的区位条件，都有省会城市作依托，丰富的土地资源，耕地占主要部分，最重要的任务都是做好农村向城市转型。比较长春新区与陕西西咸城边村改造的历程能够更好的借鉴西咸区的发展经验，从而进一步明确长春新区未来发展方向，避免在城边村改造中走弯路。

一、长春新区与陕西西咸新区城边村改造基础条件比较

1、村落概况

长春新区共499平方公里并按照区位条件不同将长春新区划分为四个部分，其中长春高新技术开发区位于长春西南端，隶属高新区，主要包括光辉村、前进村、三佳村、拉洛村、富强村、八一水库西共六个村落。整个开发区位于长春市，城市化起步较早，发展较好，仅有部分村落保持传统村落状态，基础设施较为完善。长春北湖科技开发区位于长春北端，隶属宽城区主要包括奋进乡中一间村、隆北村、太平村、陇西村、兴华村五个村落，属于长春与九台过渡地带，大部分地区仍处于乡村模式发展阶段，基础设施尚未发展健全。长春空港经济开发区位于九台西南端，与长春东北端相邻主要隶属与龙嘉镇与西营城街道。包括龙嘉镇的大城子村、沿河村、朝阳村、小城子村、烧锅村、董家村等三十余个村落，农村人口占总人口数的5/6，主要以农作物生产加工为家庭主要经济来源。长德经济开发区位于长春与九台过渡地段，主要隶属于德惠。包括广富村、姜家村、春元村等五十余个村落。

长春新区是由九十余个村落组成，除长春长春高新技术开发区城市化发展步伐相对较快，其余基本上处于由乡村向城市发展过程中，或部分处于传统村落发展状态。长春新区总规划面积为499平方公里，耕地面积占总面积2/3，农业人口占7/10左右，主要以家庭为单位的农业生产为主要经济来源。

陕西西咸新区以西安、咸阳为依托，地处西安咸阳过渡带，总规划面积882平方公里，其中耕地面积227平方公里。西咸新区四百五十余个行政村，隶属于七个县区下的二十三个乡镇，西咸新区内部大部分是农用耕地。

2、农业人口

近年来，城市化的发展，长春市及其周边地区人口发展的普遍趋势为非农业人口迁出大于农业人口迁入。但即便这样，长春新区的九十余个村落中农业人口仍然占绝大多数比例。就历年数据看，从事第一产业的人数大概在2/5左右，从事第三产业人数比第二产业人多，比例略多1到3个百分点。总体上说，长春新区整体上仍然是农业人口占多数的地区，尤其体现在空港新区和长德新区。人们从事农业生产大概集中在4月-10月中旬，农产品加工业、餐饮服务业在农闲季为主要经济增长点。在传统农业生产区中，农民对土地依赖性较高，因此在第二产业及第三产业中，农副产品加工业及餐饮服务、农具租赁、农资专营成为长春新区城边村人口的收入增长点，新区人口总体受教育水平不高，所以从业形式受限。

西咸新区共有人口九十万左右，其中农业人口占2/3，从务农现状来看，西咸新区处于一年两熟地带，实行轮作制，专业务农的人没有农闲时，但是由于城市规划城边村改造，有将近六十万失地农民;从人口迁移来看，西咸新区每年大约有0.5个人口流入增长点，在2009-2015年间实际增长人口达3万人之多①；从就业状况来看，从事农业人口数量逐年减少，第二产业中从事制造业和建筑业以及由农业流向第三产业人口数量逐年增多，但发展势头缓慢。

3、土地

土地的功能决定土地结构，长春新区城边村目前土地利用同样基本以耕地为主，由于其地广人稀，土质肥沃，低山丘陵以及平原交错纵横，相对来说地势多平坦，有利于机械化生产，作为主要的商品粮基地扮演者为中心城市输送农副产品角色。但是随着近年来经济的发展及长春新区的建设，随着城镇化进程加快，基础设施建设越加完善，将面临本地区对农副产品需求量增加，继而其又要扮演向中心城市输送农副产品的角色，又要负责对本地区的需求供给。近年来，工业用地和交通用地、农村居民点用地比例也逐年增加，如此发展势头带来了相应的问题，其表现为农民为了自身利益擅自改林地为自耕地，农村居民点占地形式粗放，忽略对土地理性利用等问题。

陕西西咸新区按照土地结构及总体城市规划，将新区划归为五种功能区：第一种，西咸新区目前状况看，农民在新区总人口数占多数，但是陕西西咸，地势复杂，土壤贫瘠不能作为商品粮基地，所以“农庄经济小镇”成为地区特色，将传统家庭式生产方式的农业经济同旅游业、服务业融合。第二种，陕西西咸地处古都西安和咸阳交汇，历史遗迹成为总体土地规划的一部分，在规划中西咸注重保护及合理利用相结合，“历史文化名村”又成为一大亮点。第三种，在原本自然风光的基础上改村建镇，丰富基础设施建设，真正将“绿水青山”变为“金山银山”，同时满足游客的各种消费需求。第四种，将城边村改造同现代科技相结合，高新技术产业融入到农业生产、加工当中，建立现代农业硅谷式“产业集群小镇”。第五种，结合人口、文化、历史、民俗特点建设新型农村，根据不同村落的不同特点开展“主题开发小镇”。但是无独有偶，在城边村改造中，其也出现了耕地利用率低，居民点建设用地利用率低的特点。

4、城边村改造对整体区位影响

长春新区整体区位环绕长春市区，新区共有村落八十余个，除高新技术开发区由于起步早，目前建设相对新区其他部分建设相对完善外，其余村落基本仍为传统农村村落形态，发展形势粗放，部分存在城乡结合状态，为了能够在未来形成合理布局，避免“城中村”现象出现，使城市布局朝着更合理的方向发展，长春新区城边村改造显得至关重要。长春新区城边村改造能够带动长春市区周边欠发达的县市发展，从而带动整个长春地区总体规划水平，为东三省松江平原城边村改造提供现实范例，为一带一路经济沿线提供优质粮食作物及农副产品，并对整个东北亚农业经济发展、土地高效利用提供发展模式。

陕西西咸新区西侧为西安，东侧为咸阳，依托两大主城区，其城市化改造起步较早，城乡结合状态为主要表现形式，大部分地区同样仍以农业生产为主，但是陕西西咸城边村改造走在了全国城乡过渡的前头，为其他城市城边村改造提供了较好的现实榜样。西咸的城市化发展能够带动西安、咸阳，促进整个黄土高原城边村改造进程，带动大西北发展，从而打开中国内陆向古丝绸之路窗口，成为一带一路建设的枢纽。

综上所述，长春新区同陕西西咸新区有诸多相似之处。从村落发展来看，西咸新区有明显的城乡结合的特征，是城边村改造发展的必经阶段，这是长春新区城边村改造未来发展的映射。长春新区尚且处于城边村改造的起始阶段，农业用地同样占较高的比例，农业人口较多特点，二者都有充足的富余劳动力，两个地区的发展对整个区位影响都至关重要。

二、长春新区与陕西西咸新区城边村发展取向比较

1、城边村改造功能区划特色比较

西咸新区划分为五个区域，泾河新城总规划面积达146平方公里，主要涵盖地理信息、物流、高端制造、低碳产业、都市农业。空港新城总面积达141平方公里，主要以机场为依托发展相关交通、贸易等相关产业。秦汉新区规划面积达291平方公里，主要以历史文化为主，带动相关产业发展并兼顾保护耕地，发展生态园经济。沣西新城总规划面积143平方公里，主要发展国际化综合服务区。沣东新城总规划面积161平方公里，主要发展高新技术产业，并围绕相关产业发展科技研发、会展等相关产业。

长春新区的四个区划中高新技术产业基地计划到2020年规划面积共43平方公里，包括动漫、汽车零部件、医药、光电、软件。北湖科技开发区到2020年规划面积61.94平方公里，包括电商、物流、生物医药、高端装备、新能源材料、云计算、农副产品，十个产业园紧紧围绕国际物流和科技创新两大主题进行建设。长德产业基地共有五个产业园区，到建党一百年规划面积27.74平方公里，其包括航空航天、先进装备、农副产品、工程机械、食品加工。

与陕西西咸新区相比，长春新区区类多，主题样式多，这样虽然可以促使不同生产要素协同发展，但是不利于产业集群，在相关产业合作中增加交通运输、管理、信息传递成本，长春新区发展地方特色不是很明显，所以在发展过程中难免会出现由于缺乏地区特色、产业基础问题在招商引资方面出现困难。

2、城边村改造人力资源储备比较

一方面，陕西西咸城边村发展起步较早，基础设施较长春新区较完善，西安和咸阳为西咸新区提供了良好的支持，西安交通大学、西北工业大学、陕西师范大学、西北大学、长安大学等高校为其提供了重要的人力资源，具有相应知识储备的劳动力主要从事医药、金融、电子、教育等难度较大的产业。另一方面，西咸新区农业生产一年两熟，但是随着人口的发展耕地的减少出现了人地矛盾，农业生产以外的富余劳动力越来越多，这为西咸新区建设提供了强大支撑，农村富余劳动力主要从事制造业、餐饮服务业、建筑业，是城市建设不可或缺的一部分。

长春新区同样拥有雄厚的人力资源，长春新区依托长春市中心，并以吉林大学、东北师范大学、长春理工大学、吉林农业大学等高校为依托，同样为长春新区城边村改造提供重要的人力资源。但是，长春新区地广人稀，农业富余劳动力相对西咸新区人数少，但是东北地区在冬季冻土深厚，不适宜进行农业生产，因此，农民在11月到次年4月处于闲暇状态，为农副产品加工、制造业也提供了坚实后盾。

3、城边村农民安置就业措施比较

就目前现状看，城市化发展必然会导致大批农民失去土地，新区城边村改造就是城市化进程中的必经阶段，因此，失地农民安置问题是新区城边村改造的重点问题。

西咸新区预计在城边村改造土地征用期大概会产生六十万失地农民。面对失地农民的择业问题，西咸新区根据不同的区位优势，采取不同区位不同对待。比如首先，在西咸新区将贫瘠土地规划为建设用地，大量良田被保留，按照采摘、体验、展览的模式发展各具特色的农业观光园，预计可提供田园区就业岗位为1.77万个②。其次，在城市化发展过程中，相应的第二产业如电子、汽车、机械、化工、冶金、建材、家电、食品、医药、服装等制造业相继发展，以供地区发展需求，从而大概可以产生第二产业相应就业岗位145.68万个。最后，包括交通运输、通信、仓储、商业服务、金融保险、房地产、卫生体育、教育文化、事业单位相应的就业人数预计将达到339.09万个。并且一个农民可以按生产要素带来收入。总的看来，陕西西咸新区的安置规划，不仅能为失地农民提供相应职业，还能够提供舒适的服务体系和就业环境。

就长春新区目前失地农民现状来看，新区农民由于自身受教育水平不高，所以基本在农闲时，或成为家中富余劳动力时选择技术含量不高的体力工作。其中中老年群体由于自身身体素质限制，在失地后不能够找到生活经济来源再加之缺乏相应的保障，成为相对剩余人口的一部分。青壮劳动力，由于在农业生活中受到传统思想束缚，对土地依赖强，生活节奏慢的特点，加之对自身就业缺乏信心，长春新区作为粮食主产区，乡镇企业发展缓慢。

三、陕西西咸新区发展对长春新区城边村改造借鉴之处

1、明确功能区划，促成产业集群发展，提高土地利用率

首先，根据陕西西咸新区城边村改造因地制宜的特点。长春新区城边村改造，首先应着力分析长春新区城边村不同土地结构，具体问题具体分析，使城边村改造具有鲜明地方特色，在不同情况下的产业园都有自己相应的主导产业。其次，促成相关产业集群发展，发展能够有带动力的龙头企业，在相应的产业集群地区细化分工，让企业形成有效的联系网，使生产、分配、交换、消费环节并肩作战，节约企业相应成本，提高产业园区公共设施专业化程度，使改造后的城边村更具有吸引力。最后，根据西咸新区城边村改造经验，在发展中出现的私盖民房现象严重，增加了土地负担，降低了土地利用率，所以在长春新区城边村改造中要提早规范，充分发挥居民点的潜力，提高土地利用率。

2、利用高校资源，加强区域技术创新

根据西咸新区城边村改造经验，区域发展要仅仅依靠人才，长春新区有众多高校提供资源为新区城边村改造提供人才资源储备。在城边村改造过程中要将提出的问题放在高校来解决，建立智库体系。地方政府充分发挥作用为学校，生产、改造搭桥，构建人才储备体系。把产、学、研融入到新区改造的生产生活中来，建立相应的产业实验室、科技园、培训基地，并为大学生提供动手实践的机会和平台。做到在实践中发现问题，在学习中解决问题，在实践与学习中创新技术。

3、推进剩余劳动力转移，创业、就业协同进行

根据陕西西咸新区经验，在对剩余劳动力转移方面可以通过创业和就业同时并举的措施增加就业。首先对于创业者，要对其展开相应的培训，可以同企业对口合作，政府应给予当地创业农民以良好的相关政策，鼓励有能力的人根据地方市场需求展开创业工作。对于就业者来说，政府应当完善土地征收征用相关体系，对失地农民采取相应的保障措施，开展相关职业类培训，同企业相结合，展开有目的的定向培训，制定失地农民相应的职业规划，使失地农民逐步摆脱对土地的依赖，协同家乡建设同第二产业、第三产业共同发展，为就业者打开视野，做心理动员工作，从而使失地农民自食其力。

注 释：

①张宁.国际级新区人口流入问题分析——来自陕西西咸新区的案例[J].开发研究,2016,02,183.

②刘融融:西咸新区失地农民就业路径探析[J],干旱区资源与环境第 12 期，2014（12），第 27 页.

参考文献：

[1]张宁.国际级新区人口流入问题分析——来自陕西西咸新区的案例[J].开发研究,2016,(02).

[2]刘融融.西咸新区失地农民就业路径探析[J].干旱区资源与环境，2014,(12).

[3]刘国新.中国特色城镇化制度变迁与制度创新研究[M].中国社会科学出版社,2015,(4).