现代警务机制改革的价值追求——兼议英美日三国警察制度对我国警务改革的借鉴

司仲鹏

（河南警察学院，河南 郑州 450046）

警察机制改革的价值追求是效率和正义，不同的时期会有不同的侧重点，但不能偏废任何一方，最终目的是为了社会的个人的人身、财产安全和社会的秩序。

一、警察制度设计的价值追求是公正和效率

作为个体意义上的人的第一价值需求是安全，包括人身安全和财产安全。没有人身安全，一个人在社会上的生命存在都是个问题，其他一切活动都无从谈起。财产是一个人进行社会交往活动的基础和起点，社会交往活动根本也是物质活动，财产对每个人显得尤为重要。

作为群体意义上的人的第一价值需求是秩序。每个人都有自己的目标和想法，但这些目标在有限的空间里，可能会发生冲突和碰撞，而这些目标和想法在终极上是不同的，在不同的阶段可能会存在一致的情况，这时存在利益短期一致的情况，此时，每个人为了各自的目标而在短期内实现行为一致性或自觉约束自己的行为避免相互之间碰撞，这时秩序就出现了。作为群体，必须保持秩序状态，自觉遵守一定的规则，这样单个的利益才存在实现的可能性。如果各自只是强调个人利益，那将出现一团混乱。

警察的存在是以保护个体的人身财产安全和群体的秩序为根本职责的，这是警察存在的根本价值和意义。安全和秩序对人类社会又是必不可少的，而现实中人类的人身安全和财产安全、还有社会秩序经常会受到破坏、面临威胁，因此，以保护安全和实现秩序为己任的警察在现实社会显得尤为重要，人类社会中必须时刻存在警察职能。

警察制度在于保证警察职能的实现，现代警察制度是作为社会上层建筑的范畴，必须体现所赖以存在的经济基础的现状并满足社会民众的要求。比如，我国公安机关是警察职能的实现机关，承担着维护社会治安秩序，保卫国家安全，打击违法犯罪，保护公民的人身安全和财产安全的职责。公安机关是人民的公安机关，公安机关的一切权力是人民通过人民代表大会以立法的形式赋予的，公安机关和人民警察必须执行人民的意志，维护人民的利益，满足人民对于安全和秩序的需求。当民众的安全和秩序受到威胁或侵犯时，必须有相应的国家机关予以救济，以确保民众的利益不受侵犯或者受到侵犯给予补偿，这即实现了社会公正。而且这个实现应该尽快来到，不能久拖不决。以负责安全和秩序为己任的警察机关在履行职责过程中，应尽可能满足做到公正和效率。

人类的法治制度是对人性不信任的结果，是建立在人性恶的基础之上的。同样的警务改革不能一厢情愿，警察制度的设计也应该立足现实，简单直接的制度设计可能达不到预想的效果，还会适得其反。其实警政制度设计的根本在于如何保证警察价值和目的实现。比如权力分立过程增加了行政的成本——物质上的和时间上的，但从根本上实现了公平，避免了由于社会不公正而引起的社会不安定，那时将会带来更高的社会成本，甚至是以生命为代价。因此，警察制度的设计要从根本上以低成本实现公正和效率。

二、英美日三国的警察制度简介

英国警察的做法是中央地方共同负责制。英国警察实行三角形（倒金字塔型）的领导体制。这种三角形的三个支点：内政大臣、地方警察署和地方警政当局。内政大臣直接掌管着英国最大的警察力量——大伦敦警察厅，并向会议报告对它的管理情况。内政大臣负责制定有关警察力量各方面的政策，而行动指挥和其他具体事务的行政管理则由警察厅长负责。地方政权机关和内政大臣之间的关系，既是财政方面的，又是行政方面的。在这两层关系中，还必须参与第三种人，那就是警察力量的指挥官，地方警察局长。他直接领导警察局的工作，包括征募警员、训练、负责警监及以下警衔的晋升、警纪、警察力量的布置和行动。不过，他在这些方面的自主权要受地方警政当局的财政控制，并同时也需要应内政大臣的要求提供特别报告或本地区政权的质询。英国是个有着深厚地方自治和个人自由的传统的国家。所以警察是不敢轻视或忽视民意的。在警察组织体制方面实行中央和地方分权，全国没有完整统一的警察制度。在组织性质上体现平民化，警察一般不配枪。在职责与任务方面，英国警察除打击与预防犯罪之外，还承担大量福利与社会服务工作。

美国警察模式在合法性上与英国警察模式大致相同，源于地方政府，基于法律。其管理体制以地方政府为主，所不同的是美国的地方自治性略强于英国。美国的50多万名警察分属近两万个相互独立的警察机关，这些警察机关无论大小，都是相互独立的，在辖区内享有独立执法权。美国的警察机关分别隶属于联邦、州、县、市镇四级政府。近年来，一些美国学者呼吁加强执法机关之间的合作和提高执法活动的统一性，甚至建议合并警察机关。然而，这种合并警察机关的建议受到许多美国人的反对，特别是地方政府和地方警察局的反对。他们认为，合并警察机关的做法违反了美国传统的“自治警察”和“当地居民有权选择警务方式”的原则；不利于根据各地的特点开展警务工作，而且会损害地方政府和当地居民的利益。

现代日本的警察制度是依据1954年的警察法而建立起来的。日本的国家和地方的警察机构分别由国家公安委员会与国家警察厅、地方公安委员会与地方警察机关所共同构成。国家及地方的各级公安委员会分别对国家警察厅和地方警察本部具有行政监督权，包括制定警务工作的基本政策和制度、协调与国家相关的警察管理活动、制定警察训练标准、发布犯罪统计、提供装备等。但是无论国家还是地方的公安委员会均不得直接干预具体案件和其他警务活动。日本的公安委员会制度是二战后期建立起来的，目的是保障警察在行政上独立性和政治上的中立性。

三、以英美日三国警察制度为例分析现代警察改革应体现公正与效率价值

纵观英、美、日三国警察制度，可以看出，都体现了对警察权在现实中过于强大以至于可能会对公民的权益造成侵犯的担心，因此在制度设计上都充分了包含了要限制警察权防止对公民权利造成侵犯，以实现警察制度的公正价值。且警察制度在总体上属于行政的范畴，不得不考虑行政效率的价值，这种基于效率价值的考虑为警察滥用警察权提供了空间，且现实中也确实出现很多的警察强制权被滥用造成公民权利受侵犯的情况，这一点又是公民权利为核心现代国家所不能接受的，因此，在制度的设计上必须尽量的避免此种现象发生。

英国的地方自治和国民崇尚自由的传统足以限制警察权，且警察制度的设计似乎有着对公民权的恐惧而主张警察的文职性，坚持警察制度以地方管理为主的特征。美国将地方自治的做法发挥到极致，凡是地方政府能做绝不留给中央政府去做，同样在警察制度上也是如此。还有美国强大且崇高的司法地位也让滥用警察权的现象无处藏身，警察权受制于司法权以保证警察制度的公正效率价值。日本总体是属于中央集权制国家，政体的设计也是偏中央集权的，其优势就是效率较高，短期内很容易实现某些行政目的。但长期运营下去，容易导致机构臃肿，人浮于事；这种政体的不足就是容易忽视民众的权益，容易使警察演变成为一个侵犯民权的暴政工具。一个国家是很难割舍历史情结的，所以想改变一国的政体是很困难的。只有尽量去弥补这个政体下警务机制的不足。所以在日本警政设计中引进了公安委员会制度，这个公安委员会不仅存在于中央机构，也存在于都道府县等地方中，尽量加强各级各层对公安监督，而这种监督又不至于影响到警察机构的效率价值。日本警务机构中的委员会制度完全满足这种价值需求。

中国目前的警察制度可以说更多是体现了行政效率价值，快速的实现行政目的，这也是必要的。且中国警政在设计上也充分的考虑到了公正价值，如规定公安机关的宗旨是全心全意为人民服务，公安机关的不仅具有专政职能，还有民主服务职能，公安机关的根本路线是群众路线等，公安机关执法思想的核心是执法为民等等。而且现有公安执法监督在制度存在上也很多，如督察制度、行政复议制度、检察制度等，但仍存在大量公安机关和民警滥用职权侵犯公安权利的事例，这是不符合社会发展和进步要求的。为什么那么多以公正价值为目标的做法都没有达到预期的效果，原因当然是多方面的。其中制度的设计不符合中国的国情或者是没有充分考虑到人性的因素，是原因之一。公正和效率是警务机制改革的价值追求，为了实现该目标，本人主张警务机制改革粗线条借鉴日本的公安委员会制度，加强对现有公安机关执法的监督，该监督主体要地位相对独立，以专司监督公安之责。公安委员会制度看似牺牲了效率，但保证了公正，从根本上解决了效率。如果执法阶段没有实现公正价值，而需要救济机制再次达到公正，恰恰没有做到效率。在中国传统的思维中，总是习惯于选择最简单便捷的路径，而这种看似捷径却未必能实现预期的目标。

参考文献：

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[2]（英）菲利普·约翰·斯特德著，何家弘、刘刚译.英国警察[M].北京:群众出版社,1990.

[3]王大伟.英美警察科学[M].北京:中国人民公安大学出版社,1995.

[4]朱恩涛.日本警察与警务：中国公安厅局长赴日本研修论文选[M].北京:群众出版社,2000.