政策张力、公平观念与扶贫工作的合理性

邢 成 举

(西北农林科技大学 人文社会发展学院, 陕西 杨凌 712100)

前 言

近来在一些省份调查精准扶贫工作时,有时会听到一些质疑的声音,这些声音既有来自村民的,也有来自基层政府工作人员的。质疑主要聚焦在两个方面:精准扶贫工作过分关注贫困户,而非贫困户则较难获得政策红利;政策非连续性以及政策间的张力挑战了人们的公平观念,从而引发了人们对扶贫资源分配和使用的不满情绪。我们将其归结为民意基础和社会认同度的问题。按照一般逻辑讲,扶贫资源主要分配给贫困户是正当且合理的,但在村域内,这样的逻辑却受到质疑,因为村民最了解贫困户的致贫原因。而另外一类质疑则源于现有扶贫工作与以往政策的割裂造成了显著的资源浪费,同时也增加了农民的家庭负担，集中表现为农村小学的撤并与现有教育扶贫的内在冲突。精准扶贫工作将政策优惠与利益过分倾斜于贫困户,从而导致贫困户在无需辛勤劳动的情况下生活水平的快速提升,这让依靠自身辛勤劳动而致富的村民颇为不满。如此精准扶贫工作就形成了对村民的负向激励,大家都希望“不劳而获”,勤劳致富和自力更生的发展原则被置于脑后。本研究并非是讨论精准扶贫工作的公平性问题,而是重点讨论因政策张力与村庄原有公平观念之间形成针对扶贫工作的质疑。在本文讨论的范围内,扶贫工作的合理性主要指涉精准扶贫政策的公平性,因对口帮扶单位差异以及扶贫资源分配合理性与科学性带来的扶贫公平显失则不是本文论述的重点。

一、政策张力及其表现

在本研究范围内所提及的政策张力是指政策间的内在冲突关系及其作用力量,其与同一个政策前后变动或不一致带来的张力不同,后者属于政策非连续性的问题。政策张力的出现一方面源于不同政策的目标和主体定位不同,公共政策下的利益分配具有普遍主义和特殊主义的逻辑差异;另一方面则是源于公共政策的实施缺乏连续性和稳定性。连续性和稳定性不足是政策间张力的诱因,同时还会导致政府公信力的降低[1]。尽管政策不连续是一种常见状态[2],但也需要适度控制。目前与精准扶贫政策形成张力的主要是以往的计划生育政策、取消税费后的税收减免政策以及农村中小学教育布局调整政策。

(一)超生户“不应该”享受扶贫政策

在当前贫困人口中,有一部分正是计划生育政策执行时期的超生户,因超生加重了其家庭负担。在计划生育时代,这样的农户是计生政策的制裁与惩罚对象,因为人口控制被视为是治理贫困的重要手段[3]。超计划生育也是贫困户致贫和难脱贫的重要原因[4],而如今在全社会大力扶贫的情况下,这些超生户却成为了扶贫工作的典型受益者,曾经导致贫困的人口因素如今变成了扶贫的条件[5]。这种情况让多数遵守计划生育政策的农户难以理解,在他们看来,计划生育户是为了相应国家号召而做出了牺牲的;而超生户违反当时的国家政策,他们应该为自己的行为负责,也就要为其当前的贫困状态负责,国家不应该对这些违反计划生育政策的村民给予如此多的帮扶政策。随着二孩生育政策的放开,以往在强大的计划生育政策压力下只生育了一个孩子的家庭,都在抱怨国家政策的不连续性,计划生育政策的变动在他们的心理层面留下了较大的“创伤”。以甘肃吊村为例,2016年入户调查发现,在全村58户贫困户当中,有2个子女的33户,有3个及以上子女的12户,超生户占到贫困户总数的80.36%。同年,吊村认定的贫困户当中,有28.42%的贫困户都是因为子女多、教育负担重而导致的贫困。计划生育时期的超生户,如今面临较大的经济压力,因而也顺理成章地成为了教育扶贫政策的享有者,但计划生育户并不认同这样的政策实施结果,他们要求对超生户进行相应惩罚而后再享受政策扶持。尽管在国家扶贫政策框架中也设置有针对计划生育户的奖励、扶持措施[6],但精准扶贫户所获得的扶贫资源与利益则明显多于计划生育户。

(二)贫困户应补缴农业税费后再享受扶贫政策

税费减免与精准扶贫政策之间也存在张力。在收取税费时期,每年大约有20%左右的家庭没有缴清税费,这些拖欠税费的农户当中,有一部分确实是家庭困难,但是仍有一部分人(大约40%～60%)则是故意拖欠农业税费。也就是说,在税费收缴时期,几乎没有不拖欠税费的行政村[7]。为了按时上缴农业税费,不少村庄通过高息借贷来完成税费收缴任务[8],由此也导致了村级债务的高筑。税费征收时期,乡村治理危机的重要表现就是无法处理“钉子户”带来的抗税抗费行为,该行为导致了土地承包权利与税费缴纳义务相一致的公平观念受到很大冲击[9]。在2006年农业税费改革并取消后,政策层面不再强行要求税费拖欠农户补缴,在实际工作中,村干部只是将农户的欠款挂在了村级账面上。更有甚者,不少地方在取消农业税费的同时也取消了农户以往拖欠的农业税费。对于乡镇政府来说,税费取消也导致其公共服务能力受到削弱[10]。在甘肃、湖北和河南的调查当中,村民会提出这样的问题:“难道说家庭困难就能够成为享受国家好政策的理由吗?以前拖欠税费的农户当中不少人不是交不起税费,而是不愿意交。按照目前的处理方法,只能是我们这些老实人吃亏。”减免农业税费被视为是扶贫且是最简单、低成本的扶贫[11]。多数当时缴清了税费的农户觉得自己吃亏,也导致出现一段时期内政府公信力快速下降。拖欠农业税费的农户清晰地知晓国家层面不允许继续收缴他们拖欠的农业税费,这也就在客观上形成了拖欠税费农户占了国家政策的“便宜”。随着精准扶贫战略的逐步深入,曾经的农业税费拖欠户又变成了精准扶贫对象,这让其他已心生不满的农户更增添了不满。因而,在扶贫工作中就出现了非贫困户争取扶贫资格、争取扶贫资源的现象。

(三)农村教育布局调整浪费村庄既有教育设施与资源

2001年开始的全国农村中小学布局调整改革使得以往花费大量人力、财力和物力形成了农村教育设施、场所和物资等变成了改革的对象,校舍废弃、农村中小学教师分流、学生离校远等都导致了农民对当下教育扶贫工作心生质疑。村民产生不满的原因有三：(1)农村的中小学校舍建设凝结了农民的大量投入,在收取税费时期的教育附加费(“三提五统”当中的乡镇办学费用)正是用来完成农村中小学建设和发展的经费,此外,农民曾为校园和校舍的建设集资和提供无偿劳动。无论是财力投入还是人力投入,农村中小学教育都凝聚了农民的情感与诉求,调整则让寄托有农民情感与价值的农村义务教育失去了物质载体。(2)与农村中小学教育提供的无差别的公共服务相比,当前的教育扶贫工作集中于贫困家庭且扶持对象有限。农村中小学可为农村有需求家庭提供教育服务,这被视为一项基本权利,即人人都可以接受义务教育。但是在教育扶贫框架下,无论是职业技能培训、学费减免还是奖助学金等,权利的享有者只是其中的小部分群体。从基本权利到特殊权利的变化,让不少非贫困户难以接受这种针对“特殊群体”的政策。(3)农村中小学教育布局调整工作不仅导致了村庄教育设施和资源的浪费,同时还带来了农民子女受教育成本的上升。教育资源向城镇和县城集中后,农民负担加重。贫困户家庭子女受教育成本的升高可以获得政策扶贫资源的补贴,但多数其余家庭在面对受教育成本升高时就会产生怨言。2016年,笔者在陕南贫困村调查时,曾遇到这样一个案例：一个小学生说自己非常自卑,当问及为什么自卑的时候,她给我们的答案是“我不是贫困生，老师很关注贫困生的学习和生活,贫困生还有各种补助和减免,我没有。”这样的案例似乎比较极端,但是却佐证了教育扶贫工作潜藏的社会问题。

二、村庄公平观念与政策张力

在不同的政策目标和利益立场下进行审视,政策间的张力则会呈现极大的差异性。正如我们在前面所讨论的那样,政策间张力的出发点或是立场是村庄和农民。如果从国家的立场出发,我们对扶贫政策、税收减免政策、农村中小学教育布局调整政策和计划生育政策及其相互间关系的认识就会出现完全不同的结果。在国家立场下,精准扶贫工作是我们全面建设小康社会的必选选择,只有让贫困人口脱贫才能够补齐小康社会建设的最后短板;在国家立场下,农村中小学教育布局调整政策的出现,是为了呼应农民义务教育阶段学生生源的锐减,也是为了让农民子女获得更好的教育资源,客观上实现城乡教育资源的均等化供给;在国家立场下,税收减免与税费改革工作是调整国家与农民关系的重要手段,也是国家建设新阶段开启工业反哺农业、城市反哺农村的客观结果,更是农村农业农民发展危机呼唤下的国家治理战略;而国家立场下的计划生育政策调整,也是化解国家人口结构变动、人口总和生育率下降和人口红利萎缩等多方面现实困境的现实之路。村庄场域内的农民公平观念含有平均、均等、大同的内容,其通过传统文化沉淀下来[12]。农民的公平观念不以自身所获实际利益为标准来衡量得失,而是在与周围人的比较中认识自己的得失[13],即农民的公平观念具有很强的选择比较性。公平与正义并非国家独享的价值观,地方社会在自身的传统与特定场域内也形成了农民公平观念和社会正义观[14]。然而,公共政策推行过程中,国家过分强调国家立场的公平与正义观念,使得村域范围的公平正义观念遭受冲击或是转向,公共政策实施面临现实危机。扶贫是体现公平原则的重要举措[15],但是过于强调精准扶贫的话,则会带来村民间新的社会分化。

以上多项公共政策的落脚点都在村庄,在村庄内讨论这些政策的时候,村民则难以置于国家立场来认识和思考公共政策,由此也就带来了公共政策间的张力与冲突,这种张力与冲突的最终表现就是村民对当前精准扶贫工作合法性的质疑。具体而言,村庄层面公平观念带来的政策张力主要集中在三个方面:

(一)付出与收获成正比

付出与收获成正比,即国家政策的扶持应该与个体对国家的贡献相呼应。一方面是指农民自身的付出要与收获成正比,另一方面也强调,不同个体在同样的付出下应该获得比例相同、相近的成果。在这个方面,村民意见最大的是计划生育与精准扶贫政策间的关系。因超生而导致的贫困,在一般农户看来不应该被纳入精准扶贫的扶持范围。尽管在计划生育政策框架内制定有针对独生子女户的奖励政策,但是这些奖励与扶贫工作带来的资源和利益是难以相比的,例如计划生育户在达到一定年龄后,夫妻双方每人每个月可获得的补助是100元,而现在精准扶贫户每年获得扶贫资金和资源价值超过3 000元。正是两项政策下的资源与利益的巨大差距,计划生育户才对超生户获得国家扶贫资源和利益感到难以接受[16]。在湖北湾村,2016年该村现有的贫困户共有36户,其中17户为计划生育超生户,也就是说计划生育超生户占全村贫困户的比例达到47.2%。如此高的比例,非贫困户的不满也就可以理解了。如果说,曾经的国家视角下人口是负担的话,那么精准扶贫战略下超生人口却能获得扶贫的资格,在计划生育政策转变的背景下,曾经的超生人口却构成了经济社会发展的人口红利。

(二)勤劳致富,劳有所得

这是村庄公平观念当中的第二个核心内容。对于确实因客观原因而造成的贫困,多数村民是理解且同情的,但是他们无法容忍的是一些主观上不努力而导致家庭贫困的情况,或者是因生活习惯、作风问题导致的家庭贫困。在宁夏堡村,村干部给我们讲起了这样一个例子:村里有一困难户，女主人患有精神疾病，其家中有3个女儿,最大的才7岁,但男主人经常喝酒且爱好赌博。面对这种情况,从村民的角度看,其不应该成为扶贫对象,但是最终这个家庭还是获得了低保兜底。之所以做出这样的决定,基层政府和村干部的想法是不管该家庭的男主人如何,要保障未成年人的基本权益,所以要对他们进行低保扶持。对生活习惯不好、好吃懒做农户的扶贫可能会造成对村庄非贫困户的相对不公平，这一公平观念同样适用于分析针对贫困户的农业税费减免。在村民看来,权利与义务应是对等的,不承担缴纳农业税费的义务,就不应该获得国家政策福利。改革开放以来,程序公平和分配公平的影响力已经大大超越了结果公平的影响力[17],对农民来说,这里的程序公平强调的是农民致富的手段正当性,而分配公平强调的是公共政策面前的人人平等。

(三)不患寡而患不均[18],新增投入无法弥补资源浪费

村庄公平观念当中的第三个重要内容是村民期待实现国家政策福利的共享,多数人的投入不能变成少数人的福利。贫困群体在扶贫资源的享有与使用方面形成了对非贫困村民的排斥[19],这种排斥也引发了相互的排斥与社会交往的隔离。在农地承包与调整当中,均分的公平观念展现得十分显著[20]。关于这一点,集中体现在农村中小学教育布局调整和精准扶贫工作当中。在村民看来,既然村庄教育设施与场所凝结了几乎每个人的投入,那么在农村中小学教育布局调整后实施的教育扶贫工作就应该让每个村民也获得扶贫支持,但是在他们看来,教育扶贫并非普惠性的政策,因而他们希望教育扶贫能够覆盖更多的农户。

三、扶贫工作合理性遭受质疑的后果

政策间张力给村域内村民公平观念带来了冲击和挑战,进而造成了非贫困户对精准扶贫工作的不信任、质疑甚至是阻挠,而这种对扶贫政策合理性的质疑也存在于基层扶贫干部当中。政策间张力的出现在本质上导致了公共政策公共性的衰减,继而带来了公共政策的价值偏离与逻辑断裂[21],精准扶贫与上文中讨论的三种公共政策间的张力,导致了扶贫政策的实践危机。当这种针对扶贫工作合理性的质疑具有一定的普遍性时,公共政策就可能出现违背公共利益的结果[22],即扶贫资源的浪费和政府合法性资源的流失等。2000年以来,我国确立了以“民生为本”的合法性机制,社会福利也实现了从补缺到普惠的转型[23],但精准扶贫工作中却不是普惠制的福利模式。具体而言,非贫困户对扶贫工作合理性的质疑带来了多个方面的负面后果,而这些后果也都影响了扶贫成效的实现。

(一)争夺扶贫资源并扰乱贫困识别

一般农户对精准扶贫工作合理性的质疑,首先带来的是对贫困户精准识别的干扰,即一般贫困户为了获得扶贫资源,也要想方设法成为贫困户。他们通常采用的办法是隐瞒自己的实际收入,利用社会关系降低识别精准度,或是通过上访与谈判等获得贫困户认定[24]。贫困的精准识别是精准扶贫的基础性工作[25],如果在贫困识别中出现问题,那么精准扶贫工作一定会出现目标偏离和扶贫资源渗漏的问题。村民质疑扶贫工作并非是要终结精准扶贫政策的实施,而是期望自身能够分享扶贫利益。

(二)扶贫工程中出现钉子户与搭便车者

对精准扶贫工作合理性的质疑还导致了第二个结果,那就是非贫困户阻碍扶贫工作的开展,甚至变成了扶贫工程推进当中的钉子户。尽管钉子户的出现使得国家治理有了直接的进入路径[26],但是也大大挑战了基层治理的能力。2016年9月,我们在甘肃会宁吊村调查发现,为了表达心中的不满,非贫困户在当地的产业扶贫工作中充当了“绊脚石”的角色,在扶贫项目确立了产业扶贫的道路建设项目中,2户非贫困户不同意占用其土地修建道路,导致该扶贫工程滞后了半年才得以开工,因开工较晚,在马铃薯收获季节,该道路未能及时发挥作用。一般情况下,非贫困户为了享有扶贫优惠会成为搭便车者。比如,在扶贫工作中,不少扶贫项目具有一定的门槛,在限期完成项目落实的要求下,非贫困户往往也可以享受扶贫政策优惠。在扶贫政策的实施中,地方政府行为出现了“回应性策略主义”[27]逻辑。这种搭便车看似完成了项目落实,实际上则是出现了非贫困户对贫困户的排挤,扶贫工作在本质上被扭曲。

(三)基层扶贫干部工作动力不足

因政策张力与公平观念差异带来的对精准扶贫工作合理性的质疑,也体现在基层扶贫干部工作中。基层干部能够理解非贫困户在无法享有扶贫资源时的不满,因为其深知在计划生育、农村义务教育、农业税费收缴当中,多数农民做出的努力。在他们看来,超生户、懒汉户享受扶贫政策确实造成了对其他一般村民的不公。基层扶贫干部对精准扶贫公平性的疑惑自然会使其在扶贫工作当中动力不足。与此同时,即使基层扶贫干部本身并不质疑精准扶贫工作的公平性和合理性,其在扶贫实践中也面临着如何向非贫困户释疑的难题;他们无法说服非贫困户全面认同国家的精准扶贫政策,同时也难以解决不同政策间的内在张力和利益相关方的潜在冲突。一方面是农民的不理解,另一方面是扶贫工作的压力型体制[28],在面对这样的双重困境时,基层扶贫干部会因扶贫困境和扶贫方向迷茫而出现工作动力不足的情况。

(四)村庄社会关联的弱化

由于精准扶贫政策过于强调瞄准贫困户,加之非贫困户对精准扶贫工作合理性的质疑,在村庄当中,贫困户与非贫困之间的社会交往日趋隔离,这种隔离是由非贫困户发起的,他们认为仅有贫困户享受扶贫政策优惠是对他们的不公,而这种隔离被视为是对这项不公的抵制。在很长的时间里,农村社会都被称为是熟人社会,尽管当前的农村社会已经转变为半熟人社会,但是村庄社会关联对于村民生活和村庄治理的积极意义仍是显著的。但因扶贫工作合理性遭受质疑而带来的村民阶层间交往的困顿,则使得村庄社会关联越发脆弱,村庄内生秩序能力将会日益弱化[29],这只能让村民公共品供给、公共工程建设和村庄治理变得越发缺失民意共识,扶贫工作也将面临结构性的困境[30],更加难以破解贫困问题。

(五)扶贫资源分配中的精英俘获

无论是来自非贫困户的质疑,还是来自基层扶贫干部的困惑,都将可能在客观上合力促成一个结果,即部分的扶贫资源和利益被精英个体俘获[31]。从非贫困户的角度看,其在扶贫工作的初始阶段会扰乱贫困的精准识别,当非贫困户成为建档立卡贫困户后,就会顺理成章地获取扶贫资源;即使非贫困户没有进入建档立卡范围,其仍可通过多方面渠道和扶贫项目门槛等影响扶贫资源的分配,以使自己可以从扶贫工作中获利。因扶贫工作合理性遭受质疑导致的扶贫干部工作动力不足,是基层政府治理责任弱化的连带结果。另一方面,从基层干部和村干部的角度看,在面对非贫困户的质疑和对扶贫工作的阻挠时,他们也会对精英参与扶贫项目、获取扶贫资源“睁一只眼闭一只眼”[32]。扶贫项目规模、速度与数量的要求,也使得基层干部和村干部愿意吸纳精英农户加入扶贫项目实施,以早日完成扶贫项目落地和达标。税费改革后,乡镇政权的依附性角色[33]也使得其难以应对农村利益主体多元化的复杂治理形势。精英俘获在扶贫工作中的出现,也可以说是扶贫政策负向激励的一种后果。

四、结论与讨论

因政策连续性的断裂和不同政策间张力形成的对村庄公平观念的挑战,使得我们能够更好地认识到政策实施的社会基础命题,也进而能够更加全面地认识公共政策社会基础的问题。在一般意义上,我们认为的政策合理性主要是指政策来源于公共权威的授权,政策内容与精神合乎法律、法规等规定,政策的出台获得了民意基础。但是本文的讨论与分析让我们看到,一般意义上的政策合理性与具体场域中的政策合理性有明显的差异。当公共政策面对具体的政策受众时,我们就无法在抽象的意义上讨论合理性了,而是要考虑政策受众对政策本身的认同、接纳与配合情况,如果政策实施场域内的个体对公共政策产生质疑,那公共政策的合理性就会变成一个棘手的问题。

在扶贫工作当中,我们通常重视扶贫政策制定与实施,但是对政策执行的社会基础问题却重视不够[34]。扶贫工作合理性问题的提出正是对公共政策执行社会基础命题的回应。社会基础既是公共政策的最终落脚点,同时也是制定公共政策的逻辑起点。缺失坚实社会基础的公共政策难以获得长久的生命力,且会在执行过程中多处碰壁,最终浪费公共政策所携带的大量公共利益与资源。对于扶贫工作而言,要获得良好的政策社会基础,就需要处理好不同政策给村民公平观念带来的冲击与挑战,要处理好政策断裂与新政策实施带来的利益失范问题,形成政策受众间较好的利益平衡。扶贫攻坚体现的是国家治理贫困的主导逻辑,但贫困治理本身需要多元主体的参与[35],现实的扶贫工作是国家动而被扶贫对象不动，即扶贫工作还没有全面转化为治理工作,其仍是管理思维下的政府主导行动。

当然,客观上看,扶贫工作的合理性在村庄场域内受到质疑,还源于扶贫工作本身的一些不足,主要表现为精准扶贫户的名额多于村庄内的真正贫困户。对于村庄内的真正贫困户,村民之间是能够形成共识的,但是多出真正贫困户的精准扶贫名额则在村民之间存在很大分歧。因精准扶贫工作带来的大量利益与资源,贫困线边缘农户或是非贫困户也期望能够成为扶贫政策的帮扶对象。正是扶贫对象层面留下了分歧空间,所以村民才会对谁应该获得政策扶持谁不应该获得政策扶持的问题争论不休。当政策忽视其实施的社会基础后,国家政策与社会的互动就是缺失的[36],这也就带来了精准扶贫的现实困境。

公共政策间张力与政策非连续性给新公共政策的实施带来了很大的困境,即新公共政策要为以往政策实施带来的历史遗留问题买单。在本文当中,计划生育政策、税费减免政策和农村中小学教育布局调整政策带来的后续结果,都使得多数村民认为其都是政策执行的负效应受众,而只有少部分村民在政策实施中获得正收益。因此,在出现利益输送和资源分配型的公共政策实施时,曾经“吃亏”的村民都希望从新政策实施中得到利益弥补。在本研究中,精准扶贫就是新公共政策的典型代表，所以,要为新公共政策的实施创造良好的社会基础,就需要解决好以往公共政策实施带来的历史遗留问题,要建立起村民对新公共政策的社会认同和政治认同。

党的十九大报告中提出的“乡村振兴战略”为农村未来发展描绘了美好的前景,从根本上看农村发展的主体仍是农民,精准扶贫在客观上实现了向农村输入资源,但是若这种资源的输入导致村庄内部社会结构被撕裂的话,那么村庄的发展就失去了最基础的依靠力量，精准扶贫工作所引发的公平性问题也不能在更大范围内更长时间里持续和发酵,否则就会导致村庄内不同社会阶层的情绪对垒甚至是社会交往的区隔,这都非常不利于农村未来的发展,也不利于乡村振兴战略的实施。随着未来更多农村人口转为非农人口,农村土地等各类资源都需要进行集约整合使用,土地在二轮延包到期后还要继续延长30年承包期,若是农户阻碍农业经营方式与土地利用模式创新,那么农业现代化的实现就会异常困难。对社会政策公平实现问题的研究,实际上是对中国农村社会情绪的预研,该议题仍需持续深入研究。

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