精准扶贫的资源配置逻辑与实践困境

周 冬 梅

(1.贵州民族大学 学报编辑部，贵阳 550025；2.贵州师范学院 贵州教育发展研究中心，贵阳 550018)

一、问题的提出

2013年习近平在湘西考察时正式提出“精准扶贫”,此后精准扶贫成为新时期扶贫攻坚的思想引领和工作措施,这一概念的提出是对以往扶贫工作实践成效的反思和突破,对30多年来的扶贫工作提出了新的要求和方向,亦引起学术界的积极回应。目前关于精准扶贫的含义,学者们通过对国家领导人的讲话和政策文本的解读,基本上形成较为一致的观点,即准确地识别贫困户、科学地帮扶、因地制宜地施策,从识别、帮扶、管理到脱贫、考核均需“精准”,扶贫资源要精准地从村庄下沉到家户,以实现真扶贫、扶真贫的工作成效[1]。因此资源的配置对于“精准”具有举足轻重的作用,在自上而下的输入过程中,扶贫资源如何能准确地到达贫困人口的手中成为关注的焦点。目前关于精准扶贫的研究多集中于对政策文件的解读、自上而下施策过程中产生的困境,缺乏基层人群的视角和丰富的田野调查材料作为支撑。本文将以贵州省黔东南T县为研究对象,通过对基层干部和村民的访谈,呈现精准扶贫政策及其资源在“落地”过程中所面临的实践困境,以管窥当前精准扶贫资源的配置深受行政体制、基层权力和农民主体性的影响和约束,从而产生出“脱嵌”的行为和运行逻辑。

二、项目嵌入与政策兜底:精准扶贫资源配置逻辑

当前，我国的扶贫行动已进入啃硬骨头、攻坚拔寨阶段。根据《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》，专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫“三位一体”、互为支撑，共同构建出我国大扶贫工作格局。专项扶贫主要是国家安排专门资金，即利用财政专项扶贫资金组织实施扶贫项目，鼓励生存条件恶劣的扶贫对象实施异地搬迁，并通过自上而下整村推进、连片开发的方式实施，通过以工代赈、产业扶贫、就业促进等、革命老区建设等专项开展稳定脱贫的扶贫攻坚；行业扶贫则是各行业部门如发改、经信、住建、农业、水利、交通、电力、教育、文化、广电、人社、卫生、林业等部门要结合本部门的工作职责与内容，在资金、项目等方面向贫困地区倾斜，同时与贫困乡镇、村庄进行衔接，合力推进项目建设，以提升贫困人口的自我发展能力，改善发展环境，完成本行业国家制定的扶贫任务；同时动员社会各界力量，整合多方社会资源从不同角度共同参与到扶贫开发中来，这是当前大扶贫工作格局的主导思想。由“大扶贫”结合“精准扶贫”的“五个一批”*“五个一批”：是指“发展生产脱贫一批、易地扶贫搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批”。“六个精准”*“六个精准：包括“扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准”。共同施策，以在2020年实现全面建成小康社会的奋斗目标。

在我国的国家治理体制中,项目制具有举足轻重的作用,“是一种能够将国家从中央到地方的各层级关系以及社会各领域统合起来的治理模式”,项目制强调资金专项专用,“力图做到专项目标明确、资金分配平衡、预算结构清晰、过程管理严格、程序技术合理、审计监督规范,在实施过程中一统到底,且带有明显的专家治国的倾向”[2],尤其在农村税费改革、基层政府从“吃饭财政”转变为“要饭财政”之后,中央财政在很大程度上依赖于项目制的方式来进行转移支付,以此促进基层政府职能的转变,加强对基层社会的有效治理。

我国贫困治理由政府主导,扶贫资金来源多为中央安排、省级配套、市(州)县级配套,多以项目的方式专款专用,以确保资金能够管理严格、科学运用,从而实现既定的项目目标。在精准扶贫中,扶贫资金尤其是中央财政专项扶贫资金由中央自上而下地嵌入到贫困地区,经过省、市(州)县,再下发至乡镇,通过扶贫措施包括金融扶贫、教育扶贫、健康扶贫、旅游扶贫、产业扶贫、就业扶贫、生态移民等措施,最后才能到达贫困群体手中。这主要是针对具有劳动能力的贫困人口,对于没有劳动能力、生活常年困难的贫困人口,则通过健全社会保障体系,把社会保障作为解决温饱问题的基本手段,同时健全自然灾害应急救助体系,以完善受灾群众生活救助政策的方式来进行“兜底”。

根据项目制事本主义的初衷,在精确识别贫困户的基础上,扶贫资金从中央财政经由省、市(州)县配套,最后下发到乡镇,各贫困村由驻村第一书记带领村干部和党员根据本村的实际情况确定所要发展项目,再由乡镇来进行申报,县里面审核通过上报州里,最后才能拨付资金,实施项目,以确保能科学地、因地制宜地扶贫。而且当下扶贫攻坚为“限时脱贫”,已不需要“跑部钱进”。

“现在我们这地方的扶贫资金主要还是依靠国家划拨,社会力量还是比较小的。而国家对于这笔资金的使用也是有一定的评估标准。我们现在是国家级贫困县,(扶贫资金)按照‘2251’的比例进行分配,即贫困县20%、贫困乡20%、贫困村50%、贫困人口10%资金分配。现在是限时脱贫,国家给了很多项目必须去做。如果项目资金下来项目没有做好,是会被问责的。”(G1-JM,女，45岁,T县扶贫办主任)

资源配置的前提是对贫困户进行识别,建档立卡。贫困户的识别具有一套严格的操作程序,黔东南T县的操作流程是这样的:

“贫困户建档立卡,省里会给一个标准,农民人均可支配收入要达到3 146元。如果低于这个收入就鉴定为贫困户。首先由贫困户写申请书,通过村评议小组评议后公示7天,公示结束之后报到乡政府,乡一级会对申请人员进行再评定,然后在乡里公示7天,公示无异议后报县扶贫办进行审核,审核后提交扶贫领导小组评议,县里再公告7天后才界定为贫困户。这就是‘两公示一公告’。省上对规模是有规定的,我们全县是16万人,但是给我们的规模控制是四五万人,要从中选出最贫困的进行建档立卡。”(G1-JM,女45岁,T县扶贫办主任)

在规模控制下,对贫困户进行建档立卡后,由全县干部进行结对帮扶,以单位、部门帮村,干部帮户的方式进行,根据具体的贫困因素来“对症下药”,以求科学准确地扶贫。一旦被识别为贫困户,就可以根据扶贫政策,享受相对可观的扶贫资源。扶贫资源大致可分为三类:“一是基本保障性资源,如低保、大病临时救助、教育救助、医疗保险、农村基本养老保险、公共卫生服务等;二是生产和基本生活保障补助,如各种农业补贴、农村危房改造补贴、教育基础补贴等;三是直接作用于贫困地区的经济发展投资,主要指财政性资金,重点用于提升农民种植和养殖等产业的科技含量,提高农村传统产业的升级。”[3]由此可知,为使扶贫资金能有效覆盖并惠及贫困人口，实现事本主义的目标,从精准识别贫困人口到资源的下沉，每一层面都有看似科学严密的制度安排,遵从严格的科层制逻辑,但这一严密的操作程序在农村基层社会能否实现有效的“落地”,从而使资源配置得到应然的实现呢?

三、错位识别与项目脱嵌:精准扶贫资源配置的现实困境

对于贫困地区来说,由政府主导、财政转移支付的扶贫资金是最主要的扶贫资源,资金的使用需要依照相应的制度安排,以力求达到“精准”目的,但是在实际操作中,严格的科层制逻辑的制度安排与现实社会生活的不规则性之间存在着巨大的张力,这一巨大的张力使极具科学性和合法性的程序受到非正式制度的倒逼,从而产生反科层制的逻辑,使有关贫困治理的政策得不到有效落地,进而使精准扶贫资源的配置面临发展的困境。

(一)“公地悲剧”:扶贫资源配置的主体性缺失

作为一种公共产品属性的扶贫资源,其属性范畴上亦属于“公共池塘资源”,这种资源突出的内在特征为“有竞争性但非排他性”。这种现象表现为某一贫困户获得救助的扶贫资源后,村内其他农户获得这种扶贫资源的机会自然会受到冲击和限制。最为典型的是那些不符合“穷困户”却被识别为“贫困户”的农户,在“享有”扶贫资源“优惠”的前提下,扶贫资源的这种分配行为自然会引致众多的负面效应。这不仅有失扶贫救助本身的公平性,而且更加剧了村庄群体性矛盾的发生率,甚至影响了乡村社会的稳定与和谐。精准扶贫的第一步即是精准识别贫困人口,避免出现之前扶贫“撒胡椒面”“大水漫灌”的局面,因此贫困户识别关系到后续精准扶贫行动的成败。根据制度的安排,贫困户识别、建档立卡需要经过“两公示一公告”的严格操作程序,即规模分解之后,经过村级排查—评议公示—乡镇审核—县市审批—州级备案,逐级审核,最终才能下文。但在实际的操作过程中,刚性的政策运行往往容易受到现实社会生活的干扰,导致在精准扶贫的第一阶段即精准识别层面就出现了偏差,出现资源配置过程中的主体性缺失。

本质上,扶贫资源并非具有“排他性”,而一旦这种资源被俘获后,扶贫资源的“排他效应”自然会出现。现行村域空间中,受现代性因素渗透的影响,村民个体的“理性化”功利动机愈发明显,各种“搭便车”行为日益盛行,导致过多的扶贫资源被“挤占”,“与一定量贫困人口的识别形成相互悖论式的反联动效应。”[4]其结果弱化了有限扶贫资源的优化配置,进一步降低了精准扶贫资源配置的效率与效用。笔者在黔东南T县调研时发现,在精准扶贫的识别贫困户、建档立卡的过程中,由于精准扶贫政策一开始就被村两委理解为助学和产业帮扶,因此在识别的过程中家里有无孩子就学成为了一大指标,而贫困反而成为次要考虑的因素,很多条件较好的家庭因为有适龄儿童在上学,所以被识别为精准扶贫户,而一些真正贫困的家庭却因为没有小孩上学,加上与村委没有“关系”而被排除在外。精准扶贫政策在具体实施过程中,对许多村民的生产生活并没有产生实质性的影响。

“在精准扶贫识别的时候,村委的人说精准扶贫是扶贫有学生和有产业发展的,要是你家什么都没有,给你也没有什么用,你只是空占名额。”(村民H12，女，63岁，T县C村村民)

然后村民们便对精准扶贫失去了兴趣,觉得反正跟自己没什么关系,也没什么实际的利益。即使后面有了易地扶贫搬迁和产业扶贫,村民的积极性并不高。因此,在精准识别过程中,基本上由村委会决定,很多村民都是事后才知道,2015年第一批精准扶贫户识别时,即存在着因信息不对称使村民“不知情”的情况:

“我家家庭情况还不如其他很多被识别为精准扶贫户的人家,很多家庭条件比我家好的都被认定为精准扶贫户了。我很生气,去村委会想找他们问个清楚,结果他们三言两语就把我打发了,说我家什么不符合,还说我家早已脱贫,我都搞不清楚我家什么时候脱的贫。”(村民X2,男，48岁,T县H村村民)

“在今年年底的时候,我们村精准扶贫政策刚实施不久,我听说很多比我家好的家庭都得了,有点想不通,就去乡镇反映一下情况,结果政府里面的人告诉我名单已经上报,不能再改了。”(村民T1,女，49岁,T县T村村民)

更有甚者,有的农户被识别为精准扶贫户自己却全然不知。这样的识别过程将大部分的村民排除在操作程序之外,即使名单公示后有人质疑,村委会也能利用对信息资源掌握的优势地位,草草将村民“打发”掉，给村民造成难以消除的“暗箱操作”的负面印象。这不仅使一部分真正需要帮扶的贫困户失去了获得精准扶贫资源的机会,更在村庄层面上破坏了原有的人际关系与社会团结,产生了极为消极的后果。

贫困户的精准识别在操作程序上为自下而上的逐级认定和申报备案,评选权主要掌握在村委会手中,村民居于“被识别”的被动地位,村委会处于掌控资源的优势地位,由此非正式制度得以在村庄层面通过“关系”网络来运行,篡改正式制度的设置初衷。这样的行为完全违背了精准扶贫的初衷,应该享有扶贫资源的真正贫困户主体,却没有“资格”受益,资源配置出现严重的主体性缺失,加上多数村民几乎不清楚有哪些扶贫资源,因此给非正式制度留下极大的运行空间。

(二)“强者吸纳”:扶贫资源效能的不规则性

从扶贫资源的基本属性来看,仍然属于一个不规则的配置事实,这种不规则的事实是由乡村社会的特质所决定的。在这种不规则的社会中,村民对自己应该获得的救助资源以及项目扶持等没有精确的概念和奢望。贫困户对于自己应该享有国家政策和资源救助等情况更是模糊,对所获得的项目资源,田野调查中得到的是“有风险”“无销路”等这样的回答,仍然遵循着相对“保守”的认知逻辑,给精准扶贫资源的效能发挥带来难题,同时也为那些有应对“市场风险”“资金实力”和“运作能力”的“强者”所“捕获”,并没有让扶贫资源投入到最贫困的农户。根据扶贫政策,扶贫资源下放到乡镇之后,由村委会召开村民代表大会,商议确定所要发展的扶贫项目,然后由乡镇申报,之后由县里审核、州里备案之后才能拨付资金,以此实现“资金跟着项目走,项目跟着需求走,努力将农民尤其是贫困户多余的农产品转化为现金”*访T县农业局L副局长。的科学施策的目的。但是根据笔者的走访,项目在实施过程中由于种种原因,能够做到因地制宜的很少。

“我们S镇的老百姓从事银饰刺绣比较多,习惯手工业,耗体力少,现在让他们从事农业种马铃薯之类的,有些老百姓就不愿意干。而且农业项目推行之后,后期的产品没人要,销售不出去。开始定好哪些公司会收购,但是干到一半那些公司不做了,就没人收。”(G2-LCM,男,35岁,S镇副镇长)

同样的问题,也从对村民的访谈中得以印证,根据村民的介绍,F村2016年主要是帮扶发展辣椒种植,每亩给予2 000元的补助资金。

“我家今年种了5亩的辣椒,由于天气不好的原因,5亩的辣椒一年到头只收了2000多块,加上补助的1万元,就1万多点,除去肥料、劳力投资,基本上没什么收入。”(村民F1,男,52岁,T县F村村民)

而且贫困人口具有更大的脆弱性,自然条件变化、市场经济波动等都会使之面临更大的风险,而产业扶贫项目天然地会倾向于规模化、创新性、科技化,这些都与小农经济尤其是脆弱性贫困人口所追求的小规模、稳妥、低风险不相融。

“我们街道实施灰天鹅养殖,根据扶贫办工作人员的介绍,养殖业目前受到禽流感影响很大,本来已经和贵阳的一些酒店谈好了订单,但是去年冬天和今年春天的两次禽流感使现在肉和蛋都卖不出去,只有等五一之后看看能不能解除限制。”(G3-YNB,男,42岁,T县C街道扶贫工作人员)

因此许多贫困人口并不愿意承接扶贫项目,或者说他们缺乏的是承接扶贫项目的资金和能力。

“自己没做过什么,也不会做什么,只会打工,不敢去冒那个险,自己上有老下有小,全家人都靠自己在外打工挣钱养家,去搞产业发展,万一要是失败了,一家人都得喝西北风,还不如打工,累是累点,但每个月都有固定的工资。”(村民C2,男,41岁,C街道办下辖F村村民)

真正的贫困人口承接不了的扶贫资源,有时候却会被少数人套取。当前主要是帮扶发展种植业,帮扶政策是对发展种植业的建卡户给予一定的资金支持。于是一些村民不惜把自家山林砍掉或是多人合伙串通或是以低价从别人手中租来土地,然后把树苗种下,待到拿到国家补助资金后便不再管理。实地调查中了解到有村民发展了柚子种植业,但是他自己也表示:

“其实我并不对产业感兴趣,只是国家有这样的优惠政策,每亩有2.5万元的补贴,反正我家地挺多的,随便一弄就可以拿到钱了,随随便便就能够得到好几万。”(村民N1,男,38岁,T县N村村民)

扶贫项目的实施、产业的帮扶本是为了能够使贫困人口获得内生性的发展动力,变“输血”为“造血”,但是在实际操作中,处于“脱嵌”状态的扶贫项目不仅濒于失败,而且极易被少部分人套取,进一步加剧扶贫资源极大浪费。扶贫资源的输入不但没有拉平村民之间的发展差距,反而被条件比较好的少数人所“吸纳”。不仅没有发挥扶贫资源的效能,而且让“强者”来利用扶贫资源发展产业,进一步加剧了贫富分化,这恰恰也违背了精准扶贫的政策目标。

(三)“条块分割”:扶贫资源供给的碎片化

近年来,精准扶贫的推进,得到各方力量的参与和支持,特别是政府各职能部门,既是扶贫导向的政策制定载体,又是扶贫行动的主体力量。但是,各部门间的政策却缺乏有效的协调与统一,出现部门间政策的执行分割、责任不明、角色不清等“碎片化”问题。如我国扶贫资金来源既有财政扶贫资金,也有行业扶贫资金，仅财政扶贫资金这一块在县级的管理机构就有财政局、扶贫办、发改局、民宗局四个部门。各个部门依据发展职能的不同负责不同项目的立项和管理工作，加上众多的行业部门,每个部门在发展行业的同时亦负有扶贫开发的任务,每个行业部门之间均为相对独立的体系,导致扶贫资金基本上是在本部门的系统内自上而下地的流动,呈现出较强的封闭性。因此部门众多、资金来源各异,使各个项目的目标、进度、执行方式、考核都各不相同,从而使资源缺乏整合,进而以碎片化的方式输入村庄。

条块分割的行政管理体制使各部门在横向之间难以沟通协调、各自为政,资源最后到达乡镇一级之后,最了解基层情况的乡镇政府却没有整合资源的自主性,只能在“上面千条线,底下一根针”的情况下在各个执行任务和考核目标间疲于奔波。在考核的巨大压力下,甚至不惜采取策略主义的运行方式达到形式上的脱贫。因此许多扶贫项目或难以按时完工,或错过最佳实施时间,或没有后续的管理，发挥不了效益。而且扶贫资源不加以整合，碎片化地输入村庄,甚至会使村民产生“鸡肋”之感。

“国家给的那点扶贫资金太少,对于贫困根本起不了什么实质的改变,即使得了我也富不了,不得我也饿不死,去忙活半天即使被评上(贫困户)了又能怎么样,还不如踏踏实实地出门打工。”(村民F1,男,40岁,T县F村村民)

扶贫资源到达村民手中往往是以项目的方式而非实实在在的现金,而各个项目各自为政,如同样是种植业,辣椒归农业部门管,核桃则归林业部门管,同样的项目不同的部门也都有在做,但是实施起来的要求、补贴也都不一样。“每个部门都来折腾一道”,短期之内实实在在到达村民手中的钱不一定能够马上兑现,长期的经济效益又难以保障,除了嫌麻烦,更为眼前生活所困扰的真正贫困的村民往往对扶贫项目评价不高。

四、目标偏离与文化张力:精准扶贫资源配置困境的原因阐释

精准扶贫作为一项国家层面的扶贫政策或制度,有着不可抗拒的任务性力量,在精准扶贫资源的配置过程中,正面临着严重的实践性困境。这种困境的背后,一方面是扶贫政策在推行中面临重项目落地、轻收益销路的内在悖论,以及扶贫资源的非正式运作、贫困人口的认知难题;另一方面,源于T县是一个边远、贫困的少数民族聚居区,精准扶贫政策的实施不得不面对民族文化与市场经济的异质性张力。

(一)政策的内在悖论:重项目落地,轻收益销路

贫困是一个永恒的话题,也是一个古今中外都普遍存在的问题。精准扶贫政策的初衷就是为了能使扶贫项目精准、持续地在贫困地区和贫困人口中发挥功效。在实际操作中,来自顶层的设计既没有充分考虑到项目的后期持续性,也没有充分考虑到地方性文化,打造出来的项目缺乏收益的长效性,只为能够让项目“落地”,没有关注扶贫项目的质量和后续维持,许多项目面临失败的风险。所以,精准扶贫政策在实施的过程中有的地方过于强调如何引进项目,“条文规定”决定了其与科层制式的完备规章制度不同。精准扶贫的初衷是带动扶贫对象的增益,注重项目实施的“短、平、快”效果,通常采取的是那里申请了项目,就往哪里投,导致各地项目“千篇一律”,出现项目执行的“刚性化”,缺乏从全局角度来统筹各地的执行和谋划,可持续性不强。这种短期性的贫困治理在某种程度上来说,是由刚性的扶贫政策主导的,各级政府部门在项目匹配的过程中缺乏全盘布局、沟通协调与互动,形成各自为政的治理格局,致使无法达到扶贫的政策目标。从当下扶贫的项目施行过程来看,“作为项目执行主体的地方政府往往只追求短期的政绩和绩效,而不考虑农民本身的长远生计和生存风险,因此给许多扶贫项目留下了后遗症。”[5]

“现在就是限时脱贫，国家给了很多项目必须去做。如果项目资金下来，项目没有做好,是会被问责的。现在最危险的工作就是做我们这个扶贫工作的，但现在最大的还是销路问题,红米是由县里面的扶贫公司过来收购。如果没有他们的收购,县里面的红米还放在仓库,没有销路，现在他们收过去了,也还是放在县里的仓库里卖不出去。虽然销路成问题,但是钱已经发到农户家里去了。”(G4-YLZ,男,36岁,T县扶贫办项目负责人)

从T县扶贫办项目负责人介绍来看,由于扶贫项目是由国家“硬性任务”配给,基层政府则根据要求照办,而且得及时将项目下放到具体的乡镇及村落。当项目任务“落地”,开始有了产出,但是市场的销路在哪里?却没有一个项目收益的可持续目标和方向,最后也还是只能由政府“买单”,最终未能真正惠及到扶贫对象。具体表现为扶贫效果不理想,资源项目应有的功能没有得到有效实现。当问及农民对今后相关扶贫项目是否愿意继续实施时,大多数都不愿再实施,这不仅危及扶贫对象对“精准扶贫”政策的信任,而且也直接导致地方政府的任务难以完成,严重的还要对地方政府负责人问责。至此,扶贫工作也成为基层工作的“危险”工作。这种短期化的项目推行行为,不仅没有实现项目在扶贫对象手中长效收益的目标,甚至连最基本的效益也不能够得到有效的实现。

(二)基层的权力真空:扶贫资源的非正式运作

在20世纪90年代,基层政权组织对乡村社会资源的过度汲取引发了大量“三农”问题,基层干群关系日益恶化,及至农业税费取消之后才一度得以缓解。但是矛盾的缓解是由于联系干群关系的这一资源汲取纽带从制度上被剪断了,而非村民自治得以建构和加强,因此当大量的城市反哺农村的扶贫资源反向输入农村时,干群矛盾重新被激化。

“村里面有什么资源的时候,基本上都是村委的打电话让人去领,能接到电话的基本上是跟村委有关系的人家,像我们这些没有关系的人家就想都不要想了,基本上都是事情过后才会知道。”(村民J1,男,56岁,T县J村村民)

“无所谓了,村里面把精准扶贫给谁都行,不给我家我也没办法,谁让我家和他们没有关系,反正谁贫谁富都是由村委决定。”(村民J2,女,48岁,T县J村村民)

农业税费的取消标志着国家权力从农村社会的全面退出,基层政权与农民的关系由此从汲取型转变为悬浮型,即政府无法实现职能的服务化转变,进而实现对基层社会的有效管理,导致政权悬浮于村庄之上。国家权力退出之后,村民自治并没有能够相应地承担起农村社会治理的重任：一是由于中国传统乡村社会多依靠乡村精英加上村规民约进行社会治理,传统小农经济的生产方式使风俗习惯对村民具有极强的约束力,而村民自治是由国家强力推行建构的,缺乏先天性的社会文化土壤;二是在我国社会结构面临重大转型的当下,农民的生产生活方式除了土地耕作,出现了多元化的发展,村民相互之间的关系已经从原来的守望相助转变为原子化状态。村庄已经不是传统意义上的利益共同体,反而在某种程度上异化为利益竞争的平台,差序格局的文化底蕴之下,人与人、户与户之间善分不善合,更是难以实现集体利益的上扬。

在这一过程中,本应成为国家发展资源受惠者的普通民众往往被排除在外,在信息不对称的情况下，当扶贫资源被“关系”这一权力的非正式运作耗损掉的时候,村民只能通过话语流露出内心的不满,却又无从维护自己的合法权益,因为本应属于自治主体的村民手中并无筹码与掌握资源优势地位的村委会进行博弈。另外村庄里的青壮年都外出打工了,人口的空心化使村庄的建设主体缺位,村治主体更是处于虚化的状况：

“村里劳动力跟不上,村内有40%的外出务工人口影响了项目的发展与运行,同时也影响了扶贫进度和效果。有文化的青壮年都外出打工了,留在家里的要不就是不读书的,要不就是老人。根据我们最新的统计数据,目前我们全镇有18 000多人,外出的人口占到30%左右。年龄段主要集中在18～40岁。”(G5-ZWL,男,42岁,T县G镇党委书记)

国家权力的退出和村民自治主体的虚化甚至异化是乡村社会治理弱化的一体两面,基层社会的权力真空状态使反哺农村的社会发展资源受到蚕食与瓜分。作为国家行政组织的基层单位,乡镇政府并不是对村治的弱化没有觉察,其治理行为甚至加剧了村级组织的行政化和科层化,原因在于现有的行政管理体制之下,乡镇政府承担着自上而下下达的各项事务,执行目标远不止一个,每一个都需要考核,每一个都不能拉下,导致基层干部往往处于“白天应付、夜里工作”的超负荷运转状态。在“扶贫锦标赛”下,为能将扶贫资金花出去、完成扶贫项目任务,乡镇政府在没有更好的选择之下,只能利用、容忍村级组织从中谋取一定的私利,只要“不出事”。

(三)项目的地方遭遇:贫困人口的认知难题

自秦始皇统一中国,实行“车同轨,书同文,行同伦”之后,中华文明得以形成以中原地区为中心、多民族文化共同发展的多元一体、兼容并蓄的发展格局。异质的民族文化使中华文明绚烂多姿、异彩纷呈。而市场经济在某种程度上意味着文化的均质化,通过市场经济的发展,将生产生活方式各异的社会主体纳入发展主义的范畴,在社会关系和生产结构重构的过程中,划分出不同的社会阶层,以主流文化的强势性塑造出因资源匮乏而“掉队”的部分人口的贫困感。因此建构主义的视角认为贫困是发展的主流文化对发展边缘的弱势群体的强行建构,是不同的生产生活方式、民族文化与市场经济之间所存在的巨大张力。这种张力的结果导致百姓对扶贫项目缺乏足够的认知,表现为贫困户对资源的主动接受与发展在很大程度上仍然持“漠视”的态度。对于这一文化的认知难题,T县扶贫工作人员有着深刻的体会:

“百姓没有(贫困)这个概念,这是我们政府层面的概念,对于他们600多天和6年没有什么区别。老百姓的思想意识跟不上,他们的生活节奏很慢……而且他们一部分人没有贫困的意识,加上我们T县人好喝酒,苗族人比较好客,一喝酒很多事情都不去考虑了,这也与他们接受的教育程度有关,很多女性都没有读过书,他们自己的思想里没有贫困这个意识。”(G6-ZKM,男,51岁,T县主管扶贫领导)

T县的大部分人口为苗族,在宋、元、明、清时期为“化外生苗地”,即使在现代化浪潮席卷整个国家的今天,T县仍然整体上民族风情浓厚,民风淳朴,熟人社会特征非常明显,全县的经济生活大体上仍处于传统市场的交换网络之中,村庄里大部分村民间的经济分化并不是很显著,因此在这样的熟人社会里,老百姓并没有“贫困”这一概念。但是从发展的视角来考察的话,由于自然地理条件、历史因素,T县似乎仍属于发展的“化外之域”,因此以市场经济为导向的经济化、技术化、科层化的扶贫行动的推行,让基层政府遭遇强大的压力,扶贫工作与异质的民族文化间常产生碰撞,导致外来的发展资源难以嵌入原生的民族文化之中,项目难以成功落地。

“以特惠贷为例,就算你讲清楚了这笔贷款不需要利息,只要将贷款给扶贫开发公司每年就会拿到4 000块钱,但是他们也是怕到时候这笔钱要他还,即使政府作保,也很难打消他们的顾虑。”(G7-TXM,男,42岁,T县F镇工作人员)

“项目落实下去后,由于受文化等因素制约,群众对发展不敏感。比如现在缺资金的,我们给予资金补助,给予特惠贷款,但是贷下去,他们不知道怎么用；缺技术的,我们给他培训,但是效果不明显。国家、县里面的支持政策方面都是没问题的,但是主要还是我们落实不力的问题……现在就是加强文化和发展意愿的灌输,还是从思想上改造。主要是只要群众有意愿,你什么事都能做成,如果没有发展意愿的话,你支持力度再大,今年给他一个项目做了,明年还得等着,这个不是好事。”(G8-TZF,男,45岁,T县C街道办书记)

除去其中所蕴含的文化价值的判断,我们可以发现基层政府能够非常强烈地感受到扶贫工作开展所遭遇的瓶颈问题,即项目运行的逻辑与少数民族群体文化传统运作的逻辑产生的巨大张力,加上贫困户认知的局限,使基于发展理念的扶贫项目难以嵌入到既有的文化网络之中,得不到既有的社会土壤供养,导致项目濒临失败。

五、健全机制与灵活配置:精准扶贫资源配置的治理路径

针对当前精准扶贫资源面临的困境,如何完善精准扶贫资源配置的路径,不仅关系到扶贫对象的切实利益和扶贫项目的绩效,而且决定着我国2020年能否全面建成小康社会,也决定着精准扶贫政策的成败。要优化当前精准扶贫的资源配置结构,就应当打破资源配置的僵化格局,结合地方实际,健全精准识别机制,因地制宜地增强资源配置的灵活性,形成每个地方独特的发展模式,同时要全面调动村民主动参与的积极性,加强贫困人口自身能力建设。

(一)建立动态的精准识别机制,优化资源配置的灵活性

精准扶贫资源配置是以建卡户为唯一依据,不是建卡户的不能享受相关的优惠政策。这样的政策过于固化,只要精准识别过程中出现问题,就会直接导致精准扶贫资源的浪费,影响精准扶贫的结果,导致精准扶贫无法达到预期的效果。精准扶贫资源配置的过程中,应当结合实际情况,在配置之前全面考察分配的对象是否真正符合条件,让没有建卡的贫困户实行流动申请制度,只要确认符合贫困的标准,与建卡户享受同样的待遇,从而优化资源配置的灵活性。

增强政策的灵活性,实现精准扶贫政策效率的最大化，由村民被动接受的“输血式”扶贫模式转化为村民积极参与的“造血式”扶贫模式,真正帮助贫困人口实现脱贫,实现发展。只有政策灵活了,让村民看到了希望,村民才会主动积极地参与到精准扶贫中去。村民的广泛参与会最大限度地发挥精准扶贫的功效,实现村民的自我真正脱贫。村民的积极主动参与决定着我国2020年能否全面建成小康社会,也决定着精准扶贫政策的成败。

(二)完善项目扎根落地的可持续性,形成独特的“产业发展”模式

产业帮扶政策的实施一定要做到结合当地实际情况,实事求是因地制宜,项目发展要想有所作为、有效推进，就必须充分结合当地实际情况,做长远打算,不能只看眼前利益和短期收益,既要让项目落地,又要让项目可持续发展下去。而且发展项目要结合当地的各种资源优势,提升发展空间,切实考虑村民的利益,坐实项目落地后的扎根和持续性。

T县水资源、森林资源、土地资源丰富,但在产业帮扶的过程中,并没有有效利用这些先天优势,更多体现的是政府的意志，想发展什么就发展什么。产业发展要全面考察相关的发展条件,因地制宜有差别地发展。如:水资源丰富的地方可以考虑发展水产养殖,民族文化底蕴丰富的地方可以发展文化旅游产业,土地资源丰富的地方可以发展种植业养殖业等。每个地方根据自身的特点和优势条件形成独特的发展模式,只有符合当地实际情况的发展模式,发展才会长久,才能持续,才能给村民带来收益。

(三)加大思想扶贫力度,推动贫困人口自身能力建设

项目发展离不开人才支持,没有人才产业发展很难取得成效。在农村，人们的文化水平普遍偏低,加上受到小农思想的局限,产业发展举步维艰。在精准扶贫向纵深推进过程中,防止贫困人员的“返贫”和“被脱贫”,不能仅靠政策扶贫和资源救助,要充分让贫困人口或贫困家庭认识到自身在扶贫工作中的主体性地位,政策资源仅是起到推动助力的作用,不是万能的“脱贫药”。所以,要以贫困户自己的脱贫意志和紧迫感出发,通过激发和调动自身的内生动力打破贫困的代际和区域传递。正如习近平总书记所说的“扶贫要先扶志”。因此,需要在政策扶持和项目资助的同时,加强对贫困人口的主动性和个人意识的积极激励。推动贫困人口自身能力建设,要加强对他们能力和素质提升的培训,为贫困人口提供形式多样的就业帮扶和主体参与的机会,这将直接影响其精准扶贫资源的效能发挥,确保贫困家庭中具有自身发展潜能人口的可行性能力得到及时有效的提升,提振家庭脱贫信心，从而实现精准扶贫目标。

致谢：本文在田野调查和写作过程中部分资料获得贵州民族大学2013级社会学专业本科生徐刚同学的帮助，特此致谢！

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