循证实践在精准扶贫工作中的应用

戴小文，曾维忠，庄天慧*

(1.四川农业大学 四川省农村发展研究中心;2.四川农业大学 农村经济管理博士后流动站；3.四川农业大学 经济学院，成都 613330)

消除贫困是人类的共同愿望,对中国这样一个人口众多、城乡社会发展历史特殊的发展中国家更是一项举足轻重的社会事业。改革开放30多年,中国累计减贫人口超过7亿,为世界反贫困事业作出了重要贡献。2014年中央提出的“精准扶贫”理念为我国扶贫事业进一步推进提供了新的方法论与指导思想。2016年国务院印发《“十三五”脱贫攻坚规划》，要求到2020年底,按照现行标准实现全国12.8万个贫困村、832个贫困县全面“摘帽”。同年,国务院扶贫办公室为提升扶贫精准度,尤其是为了解决贫困人口识别环节的问题,展开专项清查行动，清退不符合贫困人口认定条件的人口929万,按照标准补录807万贫困人口[1]。这一切表明了中央打赢精准扶贫脱贫攻坚战的决心。

随着精准扶贫工作的推进,减贫效果逐渐呈现出边际效益递减的趋势,这意味着每帮助一位贫困人口脱贫将耗费更多的社会资源,这既是经济学一般规律的现实反映,也是由现行精准扶贫实践过程中单调的扶贫方法、错位配置的资源以及被忽略的贫困人口自身主观意愿等一系列因素综合作用的结果，这对众多从事精准扶贫的实际工作者和相关研究者提出了诘问:怎样才能在精准扶贫攻坚阶段更加有效地解决贫困人口面临的贫困问题?这需要新的方法论进行指导,也需要新的工作手段介入。

肇始于医学领域的循证实践方法因其具备方法学上的严谨性、科学性与适应性迅速渗透到其他学科领域,已经在心理、教育、社区矫正等社会工作和经济管理等领域开花结果。尽管循证实践方法从20世纪80年代发端至今一直存在一些争议,但不可否认其在众多社会科学研究领域所作出的贡献,循证实践方法依然作为一种重要的社会科学研究手段与实践方法,被广大的研究人员和一线实践者所接受。本研究试图探讨循证实践与精准扶贫的契合点,并探索循证实践方法在当前精准扶贫工作中的应用。

一、循证实践方法缘起与研究综述

20世纪80年代,随着医疗模式的转变,医疗服务目的发生了革命性的变革,医疗卫生领域的利益相关者(政府、医疗机构、药商、保险公司、患者等)渴望有一种新的、能够指导自己科学决策、合理配置和高效使用有限资源的方法出现,循证实践方法应运而生。目前学界普遍接受的循证实践定义是“慎重、准确和明智的使用当前所能得到的最佳医疗研究证据,结合医生的临床经验,在充分考虑患者价值与意愿前提下,制定最佳的治疗方案”[2]。20世纪末以美国为代表的西方国家政府将不断攀升的公共卫生支出归因于基层实践者的不作为和不当作为,于是借助发端于医学领域的循证实践方法来提高效率,减少社会资源的浪费[3]。

我国的精准扶贫研究涉及社会学、经济学、管理学等多个学科,其实践中诸多不确定性与复杂性导致的决策随意性和主观性都不利于精准扶贫工作的推进。因此需要有一种科学有序的研究和实践方法优化传统的决策手段,这为循证精准扶贫提供了契机。吴晓燕等认为精准扶贫是一种“私人定制”的扶贫方式,通过与贫困人口充分而有效地沟通、反馈与修正等措施获得更好的扶贫效果[4]。郑宝华等认为应充分考虑贫困人口最基本的实际需求,提高贫困人口及社区的参与程度,强调贫困人口在整个扶贫过程中的主观能动性[5],左停等认为精准扶贫应考虑分权式的“自上而下”和“自下而上”相结合、“贫困数量”和“贫困程度”相结合的精准扶贫工作安排，以更好适应地方的差异性、多样性和总体上的扶贫资源的稀缺性[6]。赵武等提出把社会底层的人群纳入到创新系统中,从民众自身的需求、动力、创造力出发,为贫困人口提供公开参与、公平享受科技发展成果的机会[7]。黄爱教从人权角度分析了贫困人口在精准减贫过程中真实诉求表达的重要性[8]。袁君刚更进一步将具有循证思想特征的社会工作方法引入精准扶贫研究,从三个方面论述了循证思想在农村贫困治理中的可能性[9]。这些研究对精准扶贫进行了较为准确的总结与判断,注重对实践对象自身价值与意愿的重视,表现出朴素的循证实践思想,对精准扶贫的研究推进具有重要意义。此外,也有学者对循证实践与精准扶贫的关系进行了初步探索[10],但针对循证实践与精准扶贫二者的精神契合以及循证实践方法在精准扶贫中的应用过程未作深入研究。本研究将在已有研究的基础上,对如何在精准扶贫攻坚阶段引入循证实践方法进行探讨,并尝试设计循证精准扶贫的工作机制,以期为有效减贫提供一种有效工作方法。

二、循证实践程序与循证精准扶贫实践机制设计

(一)循证实践的一般程序

循证实践通过实践主体的共同参与完成循证实践过程,帮助实践对象解决问题。循证实践主体包括研究者、实践者、实践对象与管理者。管理者协调研究者、实践者、实践对象三者利益关系,发现和关注实践对象的问题,通过激励手段引导研究者对这些问题进行研究并提出相关证据来支持实践者实践,发布实践指南规范实践者行为,出台激励措施调动实践对象积极参与到问题的解决过程中;研究者利用自身的研究资源与技能及对某一问题的深度把握,通过大量的研究提供真实有效的证据帮助实践者实践;实践对象充分而真实地表达自身是否以及想以何种方式摆脱自己所面临的困境,并积极配合实践的实践活动;实践者通过检索研究者提供的证据,结合自身工作经验和实践对象的主观意愿,采取最为有效的手段帮助实践对象解决其面临的困难。

(二)循证实践框架下的精准扶贫主体

为方便对照研究,按照循证实践的理论框架,我们也将精准扶贫过程中的参与主体分为管理者、研究者、实践者和实践对象四大主体。将中央及各级地方政府定义为管理者；将对贫困问题有深入研究和深切关注的各类研究机构、高等院校、专家学者、社会组织机构等定义为研究者;将基层一线从事具体扶贫工作的人员(包括农村“两委”工作人员、乡镇扶贫工作干部、驻村第一书记以及其他扶贫部门相关工作人员等)定义为实践者;将贫困人口定义为实践对象。

1. 管理者。管理者职责在于协调发现问题和协调各方利益。在精准扶贫工作中,各级政府首先发现贫困问题,并通过向社会公开发布研究课题、特邀研究等方式引导众多研究者参与到精准扶贫问题的研究中来,通过激励手段引发研究者对各类、各级贫困问题进行深度研究,并进行证据转化,以便为实践者实践提供证据。制定实践指南规范各类实践参与主体的行为,例如贫困人口认定的标准等。地方政府在理解中央政府宏观政策的基础上，根据地方实际和来自研究者、实践者和实践对象的信息反馈制定和修订相关的具体实践指南,进一步对实践参与主体进行规范。

2. 研究者。研究者是循证精准扶贫过程中重要前端角色。循证实践强调对证据的提供和应用,而研究者正是证据的直接生产者。研究者是对贫困问题有深刻理解,对反贫困实践有独到见解。研究者在管理者发布的研究指南的规范下,通过申请科研项目、自主研究等形式,针对宏观或具体的贫困问题展开实地调查、设计实验等手段,结合自身知识储备、当地实情和贫困对象的具体困境进行规律性的探索,并将研究成果进行证据化处理,所得证据上传至专门的数据库以备实践者检索与利用,并利用各方反馈的信息对证据进行维护与更新。

3. 实践者。在循证实践框架下的精准扶贫实践者利用互联网与信息检索技术,根据当地贫困人口的实际问题,通过与具体贫困对象进行深入沟通,在尊重贫困对象主观意愿的前提下,通过关键词检索精准扶贫数据库(证据库),结合自身的扶贫工作经验,在管理者发布的扶贫指南框架下,对检索得到的证据加以利用,帮助贫困对象摆脱贫困的生活状态。实践者对证据的检索与利用效果受制于其自身的知识文化水平、认知能力、对新事物的接受能力、对反贫困事业以及对待减贫的态度等因素。

4. 实践对象。实践对象即贫困人口或贫困对象,其主要是指在当前及未来、在现有经济社会环境中,无法依靠自己的合法劳动获得收入维持生活的困难群众。贫困人口在清楚表达自身减贫意愿以及希望通过何种方式脱贫的情况下,积极参与循证减贫过程中,配合实践者的实践措施，共同完成减贫实践,明显或彻底改变自身贫困现状以及获得可持续的脱贫能力。

(三)循证实践与精准扶贫的精神契合

贫困人口致贫的原因主要包括残疾、疾病、上学、缺乏劳动力、缺乏生产技术、缺乏启动资金等,精准扶贫要求针对不同的致贫原因制定与之对应的措施。从贫困人口的精准识别到帮扶措施精准实施,无不体现出实事求是、遵循客观实际和现实条件进行实践的精神,这种精准的减贫思想与循证实践遵循最佳证据帮助实践对象摆脱困境的思想不谋而合。

(四)循证精准扶贫实践的工作机制设计

由于循证实践机制与精准扶贫思想的相契合,我们在循证实践的工作机制框架下,结合精准扶贫的具体情况做如下设计:

1.在现有精准扶贫基础上明确研究者、实践者、实践对象及管理者的职责,形成相对独立的工作关系,各司其职，最大限度地发挥各自的功能。

2.管理者高屋建瓴地进行顶层设计,在大政方略上把握原则,制定规范性的精准扶贫指南。中央一级管理者仅制定原则性、方向性的指南,省(市、自治区)一级管理者根据当地实情制定更为具体的工作目标、工作程序等方面的指南,但对措施手段不作具体规定,具体措施的制定由县及县以下具体负责扶贫工作部门循证制定。

3.各级管理者通过招标、发布课题等方式吸引全社会的反贫困研究者进行精准扶贫研究。研究者将研究结果转化为可供基层一线扶贫工作人员直接使用的证据。证据级别依据精准扶贫工作的具体特征与一般循证实践证据分级有所区别,证据级别高低不以产出证据的机构级别、研究者头衔等为依据,而以证据产出方法的科学性作为基本判断标准。

4.基层实践者在获得相对独立性和基础硬件设施支持的前提下,采取细致的点对点方式了解贫困人口在其脱贫过程中的主观意愿,充分调动贫困对象的积极性,体现其在减贫过程中的价值。

5.实践对象充分了解自身处境,清晰表达自己希望脱贫和怎样脱贫的意愿,充分了解可供自己选择的脱贫方案,在自愿的前提下积极配合基层实践者开展工作。

6.基层实践者积极主动地利用计算机网络和证据库,根据所在地实际情况搜索、筛选研究证据并加以运用,帮助贫困对象脱贫。

7.管理者邀请第三方评估机构对减贫效果进行评价,并给出反馈意见,供管理者、研究者和实践者改进指南、证据和具体措施。

8.管理者、研究者通过汇集来自基层实践者、实践对象、第三方评估机构的反馈信息修订指南、维护和更新证据,并进入新一轮的精准减贫实践。

三、循证精准扶贫面临的困境与挑战

(一)证据产出与运用困难

证据的产出与运用是循证实践的核心。从目前的精准减贫过程来看,所谓证据大多来自高校、研究所等科研机构,这些研究者大都具有官方或半官方背景,同时因受到管理者(政府各部门)的资助,其研究的独立性和成果(证据)真实性可能存在潜在的问题。另外,一些不具备官方背景的研究机构提供的研究证据在现实中很难得到重视,也就失去了转化为证据的机会。因此,建立具有相对独立性的证据数据库是相当重要的工作。对于已经形成的研究“证据”,主要有两个主要途径进行落地实施:其一是成果得到管理者高层官员的批示,并转请相关部门按照政策建议中所描述的措施进行实施;其二是研究成果通过官方媒体的广泛报道,被其他具有相似贫困情况的地区偶然了解,并加以借鉴。研究成果转为能够指导实践的证据具有相当的偶然性。

(二)证据分级存在争议

回顾医学领域循证实践的发展历程,其证据分级制度一直是其核心内容。在循证医学发展历程中,曾经出现过不同的证据分级标准,随着循证实践的发展,不同学科也出现过针对各自学科的证据分级标准[11]。目前公认的级别最高的证据仍然是系统性报告,被誉为证据中的黄金标准[12-13]。由于循证实践源于科学实践方法,实验手段(随机对照实验、准随机对照实验)是获取高级别证据的必要手段,在传统的证据分级中，专家意见、案例分析等往往被视作在确实无法获得高质量实验证据的情况下万不得已的选择。

在我国扶贫问题研究中,较为常见的研究方法和实践方法是大量的案例研究,有影响力的系统性报告较少,将其作为宏观性的证据可行，但难以应用在具体而微观的减贫案例中。此外,由于数据库建设的滞后,系统性报告也很难被实践者轻易获得并加以使用。目前在基层的实践过程中,专家意见和案例研究是最为普遍的“证据”形式，而大量采取实验或准实验方法获得的证据存在于农村社会学领域的研究中,这些证据按照循证实践一般证据分级，尽管能够被定义为高级别证据,但仅有极少数可以直接或间接地应用于精准减贫。

由于精准扶贫问题中实践对象和实践环境的特殊性,我们认为不应该将传统的证据分级标准，直接拿到精准扶贫的循证实践的证据分级中来运用。以政策有效性的验证为例,在反贫困过程中，由于减贫政策对所有实践对象是完全对称的,在不同的贫困对象之间难以像在医学领域那样采取随机对照实验的方式，来获得数据并使其成为最“科学”的证据。必须根据我国精准减贫实践的现实环境与情况，建立循证精准扶贫自己的证据分级标准,再以具体(小范围)区域贫困人口为实践对象，或者以具体项目为中心，以专家意见、案例分析、经验总结等作为优选证据指导实践。

(三)对实践对象价值意愿关注不够

循证实践的另一核心理念是在帮助实践对象摆脱困境的过程中，充分尊重实践对象的主观意愿,使其积极在自身摆脱困境的过程中发挥作用。在现有的精准扶贫过程中,贫困对象实际上是减贫政策的被动接受者,在精准扶贫政策的制定和发布之前,管理者会进行大量的实地调研,邀请扶贫专家进行论证,最终形成一套能够惠及绝大多数贫困对象的扶贫措施。现行精准扶贫政策与措施只覆盖到绝大多数贫困人口,尽管相对于传统的“大水漫灌”式减贫政策，其扶贫效果有所提升,但仍然无法完全解决剩余的极少数贫困个案的实际问题。

要对现有政策与措施无法覆盖到的贫困对象进行有效帮扶,必须要有更具针对性的措施与手段,而只有在全面、充分、彻底地了解和剖析这些特殊人群的致贫原因之后才有可能做到真正的对症下药。

目前的精准扶贫实践中还存在以下问题：(1)贫困对象是否愿意改变现有的生活状态，希望采取怎样的方式来改变，并没有被各级管理者和基层扶贫人员所认真考虑。“一刀切”的扶贫工作方式在基层仍然普遍存在。较为典型的例子是在不顾及困难群众是否具备养殖技术与能力的情况下,全村贫困户按照统一标准发放鸡苗、鸭苗供其养殖。部分贫困户在领到发放的生产资料后由于生产技术、劳动能力有限而造成鸡鸭苗大量死亡,使扶贫资金损失,贫困对象的生活也并未得到改善。(2)下派基层的扶贫干部流动性较大,任期有限,加之没有农村工作的经历，使其难以融入到群众中去,导致对扶贫工作的情感与精力投入不够。(3)贫困对象由于受教育水平、认知能力和表达能力有限,难以向扶贫工作人员清晰而准确地表达自己的想法和意愿,也由于受制于乡村文化与社会环境,部分贫困对象羞于对扶贫人员表达自己的真实想法和困难。此外,贫困人口很难有机会和能力全面了解帮扶政策与措施,即便实践者能够向其展示所有可能的帮扶手段,帮扶对象仍可能由于被动扶贫的思维惯性放弃自主选择的权利，使精准扶贫工作难以顺利地在循证实践框架下开展。

(四)基础设施与数据库建设滞后

畅通的网络连接是循证精准扶贫的必要前提,尽管目前绝大部分贫困村都实现了宽带通村,但主要是方便群众收听收看广播电视节目,其在循证减贫方面的作用没有得到应有重视。部分偏远极贫村仍然不通宽带网络，对那些往往需要上网作业的基层实践者来说,精准减贫的工作效率就大大降低。尽管这些现象极为个别,但正是这些极为个别的个案成为精准脱贫攻坚战取胜的关键阻碍。

数据库或证据库是循证实践的必要基础条件。证据的有效检索是循证实践的必要步骤,也是实践者进行循证实践的必要技能。内容丰富而完备的强大数据库是整个循证实践过程中链接各参与主体的重要媒介。通过格式化的文字、语言处理的证据能够极大地为证据高效检索提供便利。现有的有关扶贫的相关数据库仅有《中国减贫数据库》《中国国际减贫中心数据库》《全国扶贫开发信息系统》等,这些数据库中的原始材料没有统一的格式与规范，能够公开获取的数据资料仅涉及一些扶贫工作的一般性事件,能够供浏览者阅读的材料大多数是新闻报道和统计部门公开发布的宏观数据。数据库的标准化、内容丰富度与开放度等问题是目前阻碍循证减贫活动开展的重要阻碍。构建标准统一、具备标准格式化语句的证据库在当前的技术层面并不是难题,而循证实践思维与理念能否被广大的管理者、研究者、实践者和实践对象所接受才是值得思考的问题。

(五)缺乏高素质长期稳定的扶贫队伍

根据中国知网(CNKI)统计,从2013年到2017年1月,以“精准扶贫”为主题的科研成果呈现出加速增长的趋势*2013年仅20篇相关研究，2014年上升到780篇，2015年相关研究达到6 410篇，2016年作为精准扶贫攻坚期开局之年相关研究更是达到12 251篇，2017年截至1月中旬已有326篇相关研究成果发表。所有的研究成果中包括学术性刊物的理论研究与新闻媒体的实践报道。。在如此纷繁复杂的研究成果中,准确而快速地检索自己希望获得的、与自己所面临情况类似的证据对于基层实践者来说是非常高的要求。基层实践者囿于知识储备、认知能力等方面的原因，是否能够积极主动利用网络手段进行反贫困实践，也是决定循证精准扶贫能否引入基层并实现其功能的重要因素。但从前期的调查情况来看,这一条件还不成熟。基层工作人员主要起到政策下达的作用,而基层工作千头万绪,其所负责的贫困对象脱贫成效与其晋升职务、提高收入直接或间接挂钩,长期高强度的工作和严格的考核易造成其心理上的压力。不出差错地完成上级布置的任务成了不少基层扶贫工作者对自己工作的最高要求,完成额内任务之后很难再有动力与精力进行自主循证实践。

从其他对口帮扶单位下派的扶贫工作人员扶贫工作经历与任期有限,在任期内不出问题成为了很多下派干部的对自己工作的最高要求,在运动式治理和官僚体制的双重挤压下，表现出权威导向的选择性治理、风险规避的规范化治理和硬任务的软执行趋势[14]。因此在扶贫手段创新方面存在严重的自我限制。下派干部利用个人人脉关系和政治影响力为其下派到的地区争取资金、项目成为目前较为普遍的现象,由此造成不同地区间扶贫资源(资金、项目)上的差异非常明显。而这种工作机制在短时间内效果明显,一旦下派干部离开,则存在后续帮扶资金与项目断档的潜在危险,因此这种扶贫联系机制是不可持续的。此外,由于大多数下派干部在下派前并非从事农村或者经济相关工作,因此需要较长时间的适应,往往适应了工作，却到了离开的时候。

四、结 语

本研究通过对循证实践方法的介绍及对精准扶贫理念的深入分析,发掘了精准扶贫与循证实践二者的契合之处,将精准扶贫工作中的参与主体按照循证实践过程中的主体分类分为研究者、实践者、实践对象和管理者,并分别对这四类参与主体的职责与作用机制进行了分析。通过分析发现精准扶贫进入平台期后,减贫边际效益日益降低,极少部分贫困对象在现有扶贫工作机制下仍难以脱贫,精准减贫工作方式亟待创新。循证实践方法本身具备科学性,因此循证实践方法可作为未来精准扶贫实践的有益尝试。

为了更好地将循证实践工作方法引入到精准扶贫工作中,针对前文分析之困境,提出如下建议:(1)积极构建具有标准格式的精准扶贫数据库并且增强数据库开放度,在保证知识产权不受侵犯的前提下推进证据转化与传播。(2)制定有关精准扶贫领域的证据标准,提升专家意见和案例研究在证据分级中的级别。(3)重视贫困对象主观意愿与价值,逐步推动“自上而下”的扶贫工作机制向“自下而上”的扶贫工作机制转变。(4)构建专门扶贫人才队伍以保障扶贫工作的稳定性与长效性,对基层实践者进行必要的循证实践工作方法培训,保证其能够正确利用新的工作方法开展扶贫工作。(5)将基层实践者职务晋升、收入水平与扶贫效果进行弱脱钩,给予基层实践者一定的减贫工作方法创新空间。

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