公共租赁住房项目PPP模式的税收筹划研究

夏利华

[摘 要] 政府与社会资本合作是新型的公共产品供应模式，使用PPP模式有助于提高政府的治理能力和公共租赁住房资源的分配效率。公共租赁房是当前城镇化发展过程中为了有效解决低收入群众住房难题的产物，通过选取公共租赁住房建设项目PPP模式下业务流程各个环节有代表性的税收筹划点进行分析，对于完善PPP公共租赁住房建设项目税收政策、丰富和拓展税收筹划具有指导意义。

[关键词] PPP;公共租赁住房;税收筹划

[中图分类号] F640[文献标识码] A[文章编号] 1009-6043（2018）12-0139-03

一、研究背景

中国共产党第十九次全国代表大会报告中提出“建立租购并行的住房制度”，它促进了公租房建设的快速发展。自2005年以来，房价的快速上涨增加了中低收入家庭购房的压力，公共租赁住房建设是党和政府关注住房保障和民生服务的重要举措。2015年5月，财政部等部门发布《关于运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理的通知》，对于缓解当前经济社会中存在的突出问题和矛盾，做好惠民生和维护稳定的工作，具有重要意义。公共租赁住房建设的发展不仅需要政府监管和相关部门的制度保障，还需要大量的建设资金。财政资金来源单一已成为现阶段制约我国公共租赁住房建设的瓶颈。PPP（政府与社会资本合作）是新型的公共产品供应模式，在我国基础设施和公共服务中得到广泛应用。这种模式被有效地应用于公共租赁住房的建设中，它鼓励和引导社会资本通过直接或间接投资、委托代理建设等方式参与公共租赁住房建设。政府购买的符合公租房条件的存量商品房项目和由项目公司建设运营的公共租赁住房项目都可以采用PPP模式投资建设和管理，因此这种模式被认为是一种有效的解决方案。

基于此，本文试图从项目流程的角度分析PPP公共租赁住房建设模式享受的税收优惠政策和可行的税收筹划。SPV公司成立前，将做好各环节的税收筹划和计算工作，降低社会资本在公租房建设与管理中的成本，为社会资本提供一定的盈利空间，保障各方权益，提高社会资本参与公租房建设的积极性和持续性。

二、公共租赁住房PPP项目的税收筹划

（一）PPP项目的基本业务流程

PPP模式（Public-Private-Partnership）通过政府和社会资本共同建立一个项目公司获得特许权协议，政府提供贷款担保和相应的政策支持，允许社会资本参与到社会公共产品或服务的提供中，以此加快转变政府的公共职能，同时使得社会资本取得利润。财政部的财金[2014]76号《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，通知指出：“政府和社会资本合作模式的实质是政府购买服务。”在合作过程中，为确保公共利益最大化，政府部门主要负责监管基础设施和公共服务的价格和质量。

一般来说，在PPP项目中政府公共部门是发起者。基本操作流程如下：①政府确定基础设施或服务需求并启动项目;②拟定项目说明，对服务产出作出详细规定;③通过招投标方式选择最适合的社会资本为中标者;④政府和社会资本方成立一个项目公司（SPV），通过签署特许权协议来确定各自的要求和责任;⑤SPV负责项目的设计、投资融资、开工建设、持有运营和管理等活动。⑥项目期满结束后，有偿或者无偿移交给政府。政府和社会资本方相互协调与配合，以确保PPP模式的成功运行。

（二）PPP项目不同阶段的税务筹划问题

PPP项目税务管理中常见的问题是税收政策分散导致可操作性不强。PPP项目具有较长的生命周期、复杂的运营和不同的项目模式，很多问题规定模糊导致企业不知如何实际操作。税收政策体系不完善，不同的税务机关在对待同一业务事项上适用的政策也不一致，例如PPP项目的利息补偿，深圳地区增值税按照金融业6%执行，而北京地区执行建筑业3%或10%的税率，主管税务机关对一些问题也无法给出明确解释，增加了企业的纳税成本。在项目的不同阶段涉及到的税收筹划要点如下。

1.项目筹备阶段的税务筹划。

PPP项目模式当事人涉及融资方、政府、社会资本方、承包商和分包商等，主要运营商是项目公司。由于项目公司所处的行业和业务不同，税收负担也不同。由于PPP项目周期長，时间价值、通货膨胀和税收负担转嫁也对项目的总体税收负担产生影响，税收筹划措施应根据税收负担的现值进行调整。SPV公司可以通过销售合同和购买合同中的价格谈判来明确纳税人，并积极争取税收优惠和财政补贴以减轻税收负担。

2.项目采购阶段的税务筹划。

在这个阶段中，涉及税收筹划的主要环节为运作主体的选定及合同条款的拟定。从优化的税务风险的角度考量，运作主体可以设置为分公司、有限责任公司、有限合伙制等形式。PPP项目中的合同涉及到税务条款，包括合同标的条款、合同当事人条款及合同价款条款。在实际操作中，合同条款的拟定要深入分析责任各方，在应税行为、合同价款是否含税，价外费用，开具票据的时点上明确具体要求，注意区分设计、勘察等费用，避免增加税负，以优化税务筹划。

3.项目执行阶段的税务筹划。

项目执行阶段包括项目建设、融资及项目运营等过程，是整个项目的核心环节，需要重点关注。PPP项目所需的资金数额相对较高，不同的融资模式对流转税和所得税的缴纳有不同的影响。融资模式的税收筹划可以降低SPV公司在资本偿还和利息支付过程中的税费成本。在项目建设过程中基本不产生增值税销项税额，作为工程总承包方，区分勘察、采购等过程的费用应尽可能地取得可抵扣发票留待日后留抵，项目在建设阶段出现亏损，应当将其结转至运营期，目前企业所得税政策规定弥补亏损的期限为五年;在项目运营期应该注意涉及到的关联交易的转移定价问题，以规避税负增加的风险。项目在运营阶段可能会产生房屋租金收入、广告位出租收入、停车收入等，筹划的重点是区分不同的收入类型明细核算，运营期间存在的政府补贴对PPP项目具有重要意义。根据补贴收入的不同类型，事先做好规划也是必要的。

4.项目移交阶段的税务筹划。

在资产移交阶段，主要涉及到所有权不变时的资产移交和所有权发生变化时的资产移交。所有权相同时的资产移交是指将项目资产转让给政府，形式包括有偿或没有补偿;所有权变动时的资产转移主要涉及股权退出。房地产和土地使用权的转让涉及征收和减少增值税的筹划，企业所得税根据收入和损失计算，免税和减税筹划可以考虑解散和清算等形式。

三、公共租赁住房PPP项目税收筹划案例分析

（一）案例项目概况

以YC市工业园区公共租赁住房及配套建设PPP项目为例。2017年1月，YC市工业园区管理委员会邀请全国各地的社会资本合作伙伴通过公开招标程序参与工业园区公共租赁住房和配套项目的PPP项目，YC市人民政府授权市住建局作为本项目实施机构，采购方式为竞争性磋商，最终由信佳有限公司中标，由社会资本信佳公司与政府指定的“市城投”成立SPV公司实施本工程。该项目占地2100亩，建设内容包括5个部分，具体是3个公共租赁保障性住房小区、15条市政道路、绿色景观、功能配套设施和1座跨江大桥。其中，公共租赁住房40.66万平方米（7608套），商业和生活配套设施4.58万平方米，地下建筑面积14.91万平方米，总投资36亿元（不包括征地拆迁费）。该项目交通便利，基础设施完善，商业设施和社区服务中心齐全。PPP项目公司负责项目招投标、项目建设、运营、移交，特许经营期限20年（含项目建设期36个月）。项目建成后，由项目公司进行运营维护，采用BOT的运作模式。项目公司完成道路项目的投资和建设并通过验收测试后，YC市财政局将根据PPP合同确定的支付义务将道路使用费分配给市住房和建设局，市住房和建设局将根据合同协议分阶段向SPV公司支付道路使用费，SPV公司将利用这一点收回其建设投资和维护费用，并获得合理回报。项目建成竣工验收以后，由SPV公司负责运营与养护等，期满后移交给YC市房屋征收补偿中心并由其进行具体安置，由政府统一收储。

（二）典型业务环节的具体税收筹划方案

1.建设环节固定资产的筹划。

“营改增”后，投资主体要尽量与运营主体保持一致，这样就可以利用固定资产投资形成的增值税进项税进行抵扣，以降低整体税负。按照工程预测，固定资产投资约15000万元，其中房产5000万元（代建，全部取得增值税发票），机器设备约10000万元，可抵扣的增值税进项税额为：

房产：5000/（1+10%）*10%=454.55万元

设备：10000/（1+16%）*16%=1379.31万元

共计1833.86万元，根据财税（2016）36号文的规定，第一年可以抵扣60%，也就是1833.86*60%=1100.32万元，第二年可以抵扣40%，就是1833.86*40%=733.54万元，不考虑时间价值因素，两年时间可抵减增值税款1833.86万元。

在环境保护和节约能源方面，企业为安全生产、环保和节能而购买的设备投资，可在应缴税款中抵扣。项目公司在开发项目时应注意环境保护，通过购买一定的机械设备，有效控制水污染的节能减排，并实现增值税和所得税的有效筹划。

2.建设环节不同计税方式的选择筹划。

施工企业需要事先与SPV公司沟通，这将影响SPV公司增值税进项税额的扣除，从整个PPP项目的角度来看，SPV公司和施工企业在建筑方面的总体税收负担应该得到全面考虑。

例如，案例项目总投资36亿元，其中建筑安装投资24亿元。假设项目公司将按6%税率缴纳增值税，为简单起见，项目建筑安装企业一般税收计算方法下的税负比率约为5%，不同税收计算方式下建筑企业PPP项目的整体增值税负担如下：

（1）一般计税方式：

施工企业应缴增值税=24÷（1+10%）×5%=1.091（亿元）

项目公司应缴增值税=36÷1.06×6%-24÷（1+10%）×10%=-0.1441（亿元）

整体缴纳增值税9469万元，其中项目公司留抵进项税1441万元。

（2）施工单位选择简易计税方式时：

施工企業应纳增值税=24÷1.03×3%=0.699（亿元）

项目公司应纳增值税=36÷1.06×6%-24÷1.03×3%=1.3387（亿元）

整体应缴纳增值税=0.699+1.3387=2.0377（亿元）

从计算中可以看出，当建设方选择一般计税时，虽然增值税比简易税收计算多3920万元，但如果与SPV公司整体计算，抵扣链是完整和充分的，项目公司和建设单位的总税收只有9469万元，比简易税收计算方法少19008万元，因此，建设单位在选择税收计算方法时仍然需要考虑SPV公司的整体情况。

3.运营环节收到政府补贴的税收筹划。

根据财税[2011]70号文规定，符合条件的情况下可选择将财政补贴作为“不征税收入”而不是“免税收入”，文件明确“在五年内未发生支出且未缴回财政部门的部分，应计入第六年的应纳税所得额中缴纳企业所得税”。

假设案例项目中YC市政府按照合同约定，从2017年开始每年向SPV公司拨付2000万元财政资金用于生产经营，这部分资金如果作为征税收入处理的话，当年需要缴纳所得税500万元（假设不考虑其他盈利亏损部分），但是如果经过事先筹划，符合财政资金的管理要求，按照不征税收入核算的话，可以满5年后再缴纳企业所得税，即收到政府拨付的补贴时作为递延收益处理，第6年将该笔补贴转为营业外收入，全额纳税。通过税收筹划分析我们知道，递延纳税可以使公司获得资金的时间价值的收益，假设SPV公司货币资金的资金成本率为8%，2017年到2021年，SPV公司每年可以节省2000*8%=160万元的资金成本，5年现值合计金额为160*（P/A，8%，5）=638.83万元。

可知，如果在收到资金的当年税务上确认为“不征税收入”比之确认为“征税收入”，所得税的资本成本得以节省，资本使用成本越高，这一优势就越明显。

在公共租赁住房PPP项目中，可以规划建设配套商业服务设施、幼儿园、停车场等具有一定建筑面积的项目进行租赁和运营，以实现资金平衡，获得合理利润，但在会计核算时要分开独立核算。在纳税时对于不同的项目产生的收入要分别核算，否则对于税收优惠项目可能享受不到。

国家对于鼓励的高新技术行业，可以减免征收企业所得税。如果社会资本方条件许可，业务范围可扩展至新型建筑墙体、隔音隔热材料、防水密封材料和其他房屋面料来享受税收优惠政策。

四、结论与建议

公共租赁住房PPP模式的深入发展，需要长期税制改革相配合。社会资本方应重视PPP模式下税收优惠政策的使用，降低成本的同时促进资本流动。参与公共租赁住房建设的房地产业和建筑业与许多行业密切相关，研究PPP税收问题应该考虑项目的整个生命周期，而不能分割业务流程。项目公司要充分研读政策，加强内控机制建设，适当进行服务外包，做好税收筹划。

建议1：以项目的整体效益为出发点。在进行税务筹划之前，要关注整体利益，着眼于从项目生命周期涉及到的多个税种进行全过程考虑，权衡利弊，使项目综合效益达到最大化。

建议2：关注税收政策调整。随着经济的发展，我国税法也在不断调整。在税收筹划过程中，公司密切关注法律法规的变化，并根据法规内容及时调整税收筹划方案。如“营改增”政策的变化带来了系列的机遇和风险。

建议3：适度增加PPP项目的税收优惠政策。建立一次性的临时税收优惠政策来支持PPP项目的发展。提高社会资本参与PPP项目建设的积极性。为PPP项目公司制定特殊的税收政策，以控制其运营过程。如果项目公司的收益在合理范围内，则可以享受相应的优惠政策。如果由于市场供求关系的变化，利润超过合理回报，甚至赚取巨额利润，税务机关可以终止他们的优惠政策。这样不仅满足了公共需求，而且有效地防止了PPP項目公司利用政府授予的特定权力垄断运营并阻碍公共利益。

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