绘制国企的混改“施工图”

2018年是贯彻党的十九大精神的开局之年，是改革开放40周年，也是围绕推动高质量发展的关键一年。推动国有资本做强、做优、做大，培育具有全球竞争力的世界一流企业，继续推进国有企业混合所有制改革也是今年国有企业改革的重中之重。

混改推动经济社会发展

改革开放以来，国有企业改革不断取得重大进展。 2015年国务院颁布实施《指导意见》深化国有企业改革。2016年出台了7个专项配套文件和国企改革“1+N”文件体系。同时，国务院国资委还会同有关部门出台了36个配套文件。这些文件体系及相关细则，共同形成了我国国企改革的设计图、施工图。

刚刚过去的2017年，我国众多行业在混合所有制改革、税改、金融改革、价格改革等领域取得了新突破、新进展。尤其是中央企业和地方国有企业在探索混合所有制改革方面取得了宝贵的经验和成果，对经济社会发展起到了积极的推动作用。

12月4日，国务院国资委领导在混合所有制改革论坛上披露了央企混改的最新进展。据介绍，这几年发改委、国资委组织开展的两批共19家央企混改试点，央企二级公司有10家，三级公司有9家。这些试点单位的示范带动作用正在逐步显现，已有超过三分之一的试点企业基本完成引入投资者、设立新公司、重构公司治理机制、建立内部激励机制等工作。

与此同时，通过混改出现了3个明显成效，即投资实力明显增强、杠杆率明显降低、经营状况明显改善。特别是中国联通、东航物流等混改试点方案落地实施，改革力度大，市场反映积极，营造了良好的社会氛围。

比如，2017年中国联通第一大股东的股权已从62%下降到了36.7%，不再持有51%以上的股权。此次改革最大的变化是国有部分股权实现了多元化，使公司更加市场化。中国联通“混”的工作基本已经结束，下一步的重头戏在于“改”。

2017年12月，有31家中央和地方国有企业纳入第三批混合所有制改革试点范围。混合所有制改革呈现出步伐加快、领域拓宽的整体态势。2018年将进一步推动混改引入战略投资者，推动所属企业员工持股，坚定推进公司资产证券化进程。并且加快形成可复制、可推广的制度性经验，推动国有企业混合所有制改革形成新局面。

混改中需要关注的问题

混合所有制改革可以理解为两个层面的改革，即宏观层面和微观层面。宏观层面指公有制经济与非公有制经济的混合，最终形成以公有制为基础、多种所有制经济共存的局面；微观层面指各类所有制企业的相互融合。而我们重点关注的是微观层面的混合，也就是国企的主动混合行为，它是混合所有制改革的主要内容。

目前，随着改革的不断深入，中央企业和各地方国有企业进行了大胆的实践探索，在实践中取得了宝贵经验，但也出现了一些对改革认知的误区。比如企业混改意愿不足、混合所有制企业法人治理和市场化经营机制不健全等。我们将这些问题归纳为以下几个方面。

社会主义基本经济制度的内涵是“坚持公有制的主体地位”。但是随着生产资料货币化向资本化、金融化、证券化转变。公有制的实现形式不再单纯强调实物形态的生产资料共有，更注重价值形态的国有资本与非国有资本的资本混合来发展混合所有制经济和混合所有制企业。但是有部分专家认为，国有企业改革的方向是建立现代企业制度和公司制，今后建成的都是混合所有制或股权多样化的公司，国有企业还从何谈起。公司制企业与原来的国有企业的内涵是有极大区别的，这些问题不好解释。尽管有规定说，国有独资公司和国有控股公司即国有企业。但是，这样的说法是没有实际意义的，因为公司法所规定的公司与全民所有制规定的国有企业是不同的。

有部分同志认为“混合所有制改革就是搞股权多元化”。其实，混合所有制改革与股权多元化改革有着本质的不同。区别在于，混合所有制改革是国有与非国有共同持股的企业，而股权多元化改革强调多个法人持股，不要求一定是不同性质的持股方的多元持股。

有企业管理者认为，国企与非公经济在体制上混合存在障碍。国企自我优越感强，一切事情自己说了算，办错了大家负责。不足是缺乏市场竞争意识，人浮于事，思想相对保守。而民企正好相反，双方很难适应。况且国企在人员管理和选人用人上和民企观念不同，国企用人选知己，民企用人选同乡。管理企业方式上也有很大差异，好的国企不愿意与民企融合，愿意找有实力的混合。而民企又不愿意与差的国企混改，国企怕国资流失，表现为国企不愿将盈利能力强的核心部门对民企开放，而民企则担心参加混改后没有话语权。

有民企管理者认为，搞好混合所有制要靠政府引导，让国有企业和民营企业自发自愿地选择结合，是兼并重组还是混合经营，还是独资经营，要把主动权交给企业自身，只要双方合法合规就行。另外，还有不少民营企业很想了解国企现状和企业混合的项目，但找不到门不知如何去对接，希望政府和社会创造条件搭建平台。

混合所有制是一个具有中国特色的企业管理制度，是所有制改革的进步，它结合了国有企业或政府的强大资源优势，加上民营企业管理的灵活和进取的理念优势，呈现的是一个双赢的局面。但是，这其中又难免存在诸多的问题。比如，国有企业的价值评估问题，如何避免国有资产流失；股权结构如何合理分配，党的领导如何体现；公司内的财权、人事权、责任权的合理划分问题，如何避免内耗等。

国有企业进行混合所有制改革，采取引进社会资本和部分职工持股的方式。但员工出资认购股份的积极性不高。这其中原因之一是怕自己被“套牢”；二是部分员工缺少参与市场竞争、争当管理者的自信与勇气，担心自己虽有股东之名，却难得有股东之实的忧虑。

有部分人认为“混合所有制改革就是国资国企改革的全部”。其实在充分肯定混合所有制改革的重要意义和取得阶段成果的同时，还必须认识到国企混合所有制改革并不是国企改革的全部，不能认为只有推进混合所有制改革才是深化国有企业改革，也不能因为混合所有制改革推进的获得感不明显，就否认整个国有企业改革的进展。

有不少民营企业由于自身具备的企业体量小、管理费用低、有市场经验，船小好调头的优势和生产技术含量、产品价格有竞争优势等。又看中了国企的人才、资金、诚信的优势以及集中的大量社会资源、行业资源。因此愿意双方混合发挥1+1大于2的市场效果。但由于现有政策强调国企混改中国资的控制地位，于是，民资股东如果参与混改，基本上只能做中小股东。现实中，由于中小股东权益保护的法律法规不健全，尤其是程序法方面严重缺失，大股东侵害中小股东权益的现象非常普遍。在这种情况下，中小企业投资者参与国企混改的积极性受到很大影响。又由于混合后始终打不开局面，造成目前有些民营企业很失望并要求退出混合。

混合所有制改革是否需要进行试点先行。因为一个企业单独进行某项改革试点，即使说企业绩效得到改善，也很难说这种改善是由于某项改革取得了效果。因为每个试点企业都应该是一个综合性的改革试点单位。国企改革是一项复杂的系统工程，实质推进过程中一定要注意各项改革任务和政策措施的协同性。国企功能定位、推进混改、建立以管资本为主的国资管理体制和完善国企现代企业制度等各项改革任务不是割裂的，在具体推进过程中要注意其系统性、整体性和协同性。从这个角度看，混改需要试点，但需要综合全面衡量改革试点成果。

搞好混合所有制改革，不能认为单纯的引入社会股东就达到了改革目的。而是要看是否建立了有效的现代企业管理制度。从一些企业混合所有制改革来看，仅仅强调约束国企管理人员的行为，而忽视对激励机制的建立，不能很好地实现激励与约束相结合。因此，建立有效激励机制调动、提高广大干部员工的积极性，是当前国企改革的工作难点与重点。

混合所有制改革是一个企业市场化不断演进的过程，而不应该仅是政府的行政目标管理过程。推进国有企业混合所有制改革，关键是把握推进过程的管理原则，切忌追求表面形式而急于求成，定时间定目标，从而出现混改心切的毛病。

混合所有制经济的政策建议

十九大报告指出，经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点，实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰。要深化国有企业改革，发展混合所有制经济，培育具有全球竞争力的世界一流企业。

国务院国资委主要领导此前表示，国企混合所有制改革和其他改革一样，都是开放的，欢迎包括外资在内的各种所有制企业参加。并强调，混改是国企改革的内容之一，而不是改革的全部，并不适合于所有的国有企业，将坚持“宜混则混、宜控则控、宜参则参”的原则。

有专家也认为，下一步的改革思路，要分层分类推进混改，同时推动混改企业转换经营机制，建立有效制衡的法人治理结构和灵活高效的市场化经营机制。

因此，我们认为发展混合所有制经济仍是一项长期任务和系统工程，必须深入贯彻党的各项方针和政策，全面理解推进混合所有制改革的各项精神，并需要深入分析在进行混合所有制改革中存在问题的深层次原因，努力寻求破解思路与办法。具体来看，我们认为现阶段应该做好以下几个方面的工作。

一是要继续加强混合所有制改革的顶层设计，进一步健全国有资本的管理体制，完善企业公司治理机制。因为发展混合所有制经济，不同资本混合后要想真正实现“相互融合”，就需要进一步健全具有中国特色的现代国有企业制度，在激励和约束、责任和监督相结合的基础上，形成董事会、监事会和经理层及党的组织机构的协调运转、科学合理、有效制衡的公司法人治理结构，将资本决策权交给专业投资方，将经营运营权交给职业经理人。

二是营造鼓励非公有制经济发展的市场环境。发展混合所有制经济，要毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展，激发非公有制经济活力和创造力，营造有利于非公有制经济发展的市场环境。

三是要不断强化混合所有制经济发展的法治基础。要以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向，完善社会主义市场经济法律制度。同时还要充分发挥产权市场的作用。混合所有制经济的发展涉及多方产权主体，是一个利益博弈的复杂过程，应确保程序的公正性和结果的公平性，努力避免信息不透明引起的不正当竞争。特别要吸取过去国企改革的经验和教训，压缩产权交易可能寻租的空间，防范部分利益主体通过混合所有制侵吞国有资产或变相私有化。

四是在混合所有制改革中，国有企业和民营企业的企业文化以及外资企业的企业文化，存在诸多差异，也伴随着不同企业文化之间的相遇、交汇甚至冲突。为此，国有企业在进行混合所有制改革时，一定要重视企业文化融合的问题，通过各方的合作，发挥各自的优势，达到优势互补，合作共赢的目的，从而提高改革的成功率。

五是激发政府“放”的活力。当前，推行混合所有制改革，要解决好政府的放权问题，让政府按照市场经济发展的要求，把该赋予给企业的权力赋予给企业，把该履行的监管责任履行到位。只有这样，国企混改才能达到目的。同时，用企业混改取得的成果，来评判政府的职能转变是否到位。

六是激发企业“闯”的活力。企业的核心竞争力是企业发展壮大的基石。如何通过混合所有制改革激发和培育这种“闯”的活力。企业要科学制定战略规划，培育企业核心技术，创造核心产品，从而占领和开发市场。建立企业战略联盟，注重相互合作，通过市场手段获得企业需要的核心技术和专业人才，将外来知识有效地沉淀在企业内部，形成自己的品牌特色，达到培育和提升企业的“闯”劲。企业要发挥其“精”的特长，专注于某一两个方面的优势形成核心竞争力，向“专”和“精”的方向发展，形成特色和专业优势。

七是激发社会资本“投”的活力。目前，由于经济形势下行、企业效益不佳，导致社会资本没有较好投向，企业竞争力不强。很显然，推动混合所有制改革，必须要有效吸引社会资本，积极引进社会资本。而从方式上看，整体上市、资产证券化、员工持股等还是吸引社会资本的有效方式，但是，企业也可以采用引进战略投资者、股权转让、资产重组、增资扩股等方式引入社会资本。

八是国企混改是多方协同的成果，其中企业员工是否受到激励是非常重要的方面。在国企混改过程中如何运用股权激励、以业绩为导向优化薪酬内部分配等，需要探索与考量，而且混改更要注重体制机制的改变。混改之后，需在公司治理层面建立起治理均衡、运转灵活、市场融合的体制机制，充分激励各利益相关主体，这样才能使混改真正起到成效。

国企混改正在渐次展开，其成效应当如何评估？我们认为应当从四个维度来做出评价。第一，是否有利于国有资本的放大功能。第二，是否有利于国有资本的保值增值。第三，是否有利于提高国企竞争力。第四，混改过程中参与进来的非公资本是否真正参与了公司治理。因此，人们相信，通过理论探讨和实践，遵照市场规律，激发政府“放”、企业“闯”、社会资本“投”的活力，不断解决问题，相信混合所有制改革一定能够取得更大的成功。