推动社会组织参与终身教育公共服务的政策举措——来自英美日的经验与启示

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十九大报告提出：打造共建共治共享等社会治理格局，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。这一提法无疑指引了未来终身教育新的治理格局，为社会组织参与终身教育治理带来了新契机。我国在社会组织参与终身教育公共服务提供方面起步时间不长，相比较而言，发达国家已经走过了较长一段历史，在吸引社会组织参与方面拥有了一套完善的政策体系、保障体系和监管体系，能够有效规范和促进各类社会力量参与到终身教育公共服务中来，值得我国从中加以借鉴和学习。在此，我们择取英国、日本、美国进行重点研究，期望能对我国推进社会力量积极参与终身教育事业中来有所裨益。

一、英国

二战后，由于英国奉行凯恩斯主义所倡导的国家干预理论，政府承担的公共服务职能一度达到最大化，随之带来了“社会资源消耗过大、政府干预介入过多、服务效率不高”等问题，使英国陷入“福利国家危机”，社会强烈呼吁公共服务改革。随后，在新自由主义提出的新的公共服务供给理念指导下，英国政府开始实行政府职能改革，尝试在公共服务领域中引入市场机制，政府则逐步退居幕后，从而过渡到“市场供给”阶段。此种方式虽然节省了大量的财政开支，但忽略了政府在公共服务供给中的责任和作用。随着新公共管理以及新公共服务理论的出现以及社会组织的蓬勃兴起，英国公共服务进入“政府、企业、社会组织”共同参与的“多元供给阶段”。20世纪90年代，社会企业在英国兴起，在政府的推动下，近10年来社会企业迅速发展，逐步成为公共服务的主要供给主体。

社会组织在各类社会公共服务提供中发挥着非常突出的作用，在终身教育领域也是如此。英国政府在推动社会组织参与方面无论是制度安排方面还是实践举措方面都有很多值得学习的地方。

（一）制定完善的政策法规体系，强调社会组织的地位和作用

自20世纪70年代开始，英国政府不断出台相关政策以保障社会组织的持续发展。如，1978年“沃芬顿报告”（Wolfenden Report）之“志愿组织的未来”（The Future of Voluntary Organizations） 第一次提出，第三部门（通过志愿者提供公益”的NGO或NPO）在提供公共服务方面比政府更为有效。新工党执政后尤其是自20世纪90年代后半期以来，英国出台了多项有利于社会组织发展的政策，这些政策成为社会组织加速发展的推进器，促使英国社会组织发展迅猛。

在英国发展社会组织的政策中具有里程碑意义的是1998年英国政府和志愿组织的代表共同签署的 《政府与志愿组织及社区组织关系协定》（COMPAC），该协定对英国社会组织参与地位有着非常明确的规定，是对政府与第三部门的合作伙伴关系的促进和规范，“协定确立了双方的共同愿景、合作原则和各方责任，为社会组织在保持独立的基础上与政府开展积极的互动提供了基本框架”[1]，这也是第一次从法律角度确定了英国政府与社会组织的“伙伴关系”。进入本世纪，还发布了“开放的公共服务白皮书”，进一步确定了公共服务改革的“选择”“放权”“多元”“公平”等原则”[2]，2006年11月8日，英国开始实施新修订的《慈善法》，《慈善法》是规范英国社会组织行为、活动和处理政府与社会组织关系的基本法律。对社会组织的认定及命名、注册条件以及监督管理都有着非常严格的规定。

（二）创新参与途径，提高社会组织参与积极性

英国政府在1998年发表的《学习时代——不列颠民族的的新复兴》绿皮书中，明确提出创建产业大学（University and Industry，简称 UfI）这一思路。在政府和社会各界的大力支持下，英国的“产业大学”很快从理念落实到实践。“产业大学”是政府与民间合作创办的的教育实体，同时还承担着中介服务机构的功能，根据企业和个人千差万别的具体情况和需求，为其设计最佳学习课程和方案，提供最合适的教育机构。在实际运营中既有财政资助又实行产业化操作。

在英国，各种民间社团（包括宗教团体）以独立兴办机构的形式参与到终身教育公共服务提供中来，专门为成人提供开放性教育和学习机会，还有些旨在促进提高地区居民福利的 “贫民救济事业”的机构由于福利事业的充实,也将重点转向提供受教育的机会，提供包括文化艺术、语言学、工艺、时事问题、文娱体育等在内的广泛的教育和学习机会，藉此形成地方成员间的和睦亲善和集体荣誉感，这些机构有时被称为“地方共同中心”。随着公共服务改革的深入，开展“竞争求质量运动”成为购买公共服务的一种新的参与方式。

（三）规范管理，推动法律形式多样化

英国政府对不同类型的社会组织采取了各自不同的法律形式，其中最主要的形式有非法人团体、信托基金、有限责任公司、产业与互助会、慈善组织、慈善法人组织和社区利益公司。其中社区利益公司是英国政府最新创建的法律形式，这并不是一种崭新的法定公司范畴，只是对现有公司形式的补充，并且被规定为专属于社会企业。法律形式的多样化为社会企业的发展提供了充足的法律空间，使其能够较容易地获得法律的认可和保障。

（四）加强监督，提升社会组织服务质量

英国对政府购买的服务项目采取严格的项目管理模式，从申报、执行、监督到年度报告，从工作人员到志愿者或义工等都有一套完整规范的工作管理和评估体系。各社会机构如果要承接到政府的项目首先必须要经过项目评估，只有通过评估，才能顺利获取政府的财政经费。此外，在执行过程中，机构内的人员培训、设施配置、服务标准、服务价格等，都要受到政府工作人员的定期检查，提供资金的组织也会不定期的进行抽查，同时还会安排义工进行监督等。政府与这些机构之间建立的是一种契约关系，所以，委托提供社区教育服务的机构必须按合同办事，否则，就按违反合同处理。违反者要承担相应的法律和民事责任。

二、日本

“20世纪90年代以来，少子老龄化等日益严峻的社会问题为社会组织提供了施展空间，因此，社会组织作为一支新的社会治理力量参与到社会治理进程中，已成为时代发展的需要和社会组织的一种历史使命”[3]，1995年的阪神大地震成为社会组织发展的重要契机，借此，日本政府深刻意识到组织在社会公共事务中的重要作用，从而逐渐改变了对市民团体一贯的限制和谨慎态度。这种态度也延伸到日本社会教育领域，其发展理念即从政府主导型逐渐向市民参与型转变。日本政府在促进社会组织参与社会教育中作出了诸多努力。

（一）提供社会组织生长的政策环境

1990年6月日本颁布《终身教育振兴法》，对社会组织参与终身教育具有重要促进作用，首先明确了社会组织在构建终身学习社会中的重要地位和作用。如该法第8条规定：都道府县要充分利用有关民间事业者的能力，社会教育有关团体应予以必要协作，并根据地方团体和事业者的要求，尽力出借其管辖的博物馆等资源。其次是规定了社会组织参与终身教育相应的激励机制，如该法第九条就有“如果民间组织事业者在终身教育活动中做出贡献的话，便可以在税收方面获得优厚待遇，或者资金债务保证可以得到援助。1998年3月，日本制定了《特定非营利活动促进法》（即NPO法），它是非营利组织法制定史上的里程碑。“该法有效地弥补了公益人法人制度的不足，大大降低了NPO法人的准入门槛，并予以税收等方面的优惠。《特定非营利活动促进法》明文规定了被赋予法人资格的对象与活动内容”[4]，特定非营利活动的种类包括：增进保健、医疗及福利的活动，增进社会教育的活动，推进社区营造的活动等20类活动。

（二）实施“公办民营”的运营模式

随着日本社会组织活力的大量激发，社会组织参与终身教育事务的路径也呈现多元化，其中“公办民营”是日本社会组织参与终身教育的主要途径。所谓“公办民营是指社会公共文化社会资源（比如公共文化设施）的所有权和经营权分开，所有权归政府所有，但微观的运营权委托给社会组织或社会力量来办理，这种终身学习的民营化趋势是日本政府国有资产管理体制改革中提出的新观点和实践中的新成果”[5]。

“公办民营”模式的形成根源于2003年日本小泉执政时期的 “指定管理者制度”，该制度明确规定：允许地方政府将公共服务设施向私营企业的组织和团体开放，并赋予其使用管理权。其独特的价值在于：“政府只在原则上规定需要完成的指标，整个公共设施运作权全部交于承包者，包括职工的人事权，政府实施招投标计划，与中标者签订合同后便不再干涉其具体的管理运作，承包合同确定的政府资金不再改变，各地方政府彻底放开了最终的管理权，将其交予指定的管理者”。“指定管理者制度”是日本终身学习管理制度的一次新的跨越，在较大程度上激发了社会组织的活力，使社会组织的优势和能力得到充分运用，有效满足了日本国民多样化的教育需求。

（三）给予“学习志愿者”自主管理权

日本社会教育开展之初，地方政府统揽教师、课程等具体内容。但由于对公众需求把握不准，出现了供需不匹配的现象。为了解决这一问题，部分地区比如镰仓市地方政府在设立终身教育中心时给予市民一定自主管理权，比如将讲座的计划和管理交由市民负责，并组建了市民活动组织——“学习志愿者”，由这一组织来帮助筹划市民学习的学习活动，它可获得政府提供的经费预算，自主安排讲座、咨询等教育活动。地方政府不干涉学习志愿者的任何工作，给予了市民较多自主管理的权利。“学习志愿者”的人员遍及各行各业，在进入终身教育中心的管理前，人员需接受为期1年的管理培训。其工作内容包括宣传、发行和制作关于终身教育的宣传册，管理网页等；举办讲座，按照市民的教育需求开设新讲座；组织活动，如文化节，或与其他市民组织的交流活动三大类。

三、美国

在美国的经济和社会生活中多半离不开社会力量的参与，各种社会力量在提供公共服务、维护社会公平方面起到了举足轻重的作用。这一方面源于美国根深蒂固的志愿精神和志愿传统，另一方面也得益于美国政府在推进社会力量参与，积极培育社会组织方面所采取的一系列支持性举措。

（一）社会组织主动将社区教育纳入职责范围

社区发展公司是美国规模庞大、地位重要的非营利组织，根据美国社区经济发展代表大会（NCCED）的解释，社区发展公司有两个特点已得到公认：一是社区发展公司在社区中处于领导地位；二是它们的工作集中在住房建设或创造就业机会，这是它们与其他非营利组织的区别[6]。除了住房建设、房屋修缮、房地产开发等经济发展硬性指标之外，社区发展公司还关注老人照顾、职业培训、咨询服务等软性指标，将一些社区教育的内容纳入到社区发展公司的工作职责。以西洛杉矶社区发展公司为例：西洛杉矶社区发展公司的住房中心主要致力于稳定和振兴西洛杉矶的街区，为工薪阶层和首次买房者提供可负担的住房，同时向购房者提供了购房者教育课程，购房者有机会和贷款负责人、房地产经纪人和保险经纪人进行面对面的交流，学习金融、信贷、购买流程、资金管理和预防诈骗方面的知识。为改善社区居民的生活环境，西洛杉矶社区发展公司为社区居民聘请金融方面的专业人士，通过开设课程的形式，向公众传授基本的金融知识和投资技巧，同时也致力于协助社区居民获得管理和经营小企业所需的知识、技巧和能力，同时为社区居民提供法律援助方面的教育服务。

（二）制定税收优惠政策

为了培育更多的社会组织，充分发挥社会组织在经济社会事务中的重要影响力，提高公共服务的效率和质量，美国通过税收优惠政策来激励社会组织的参与热情，税收优惠主要包括两个方面：一是对社会组织本身与宗旨相关的活动予以免税；二是对向特定组织进行捐赠的个人或组织予以减税。各州虽然遵循不同的地方法律，但目前大多数州都规定，对于公益性或互益性的社会组织，通过一定的申请程序，可以在州一级获得免税资格，免缴销售税和财产税。对社会组织的免税政策在很大程度上减轻了社会组织的负担。“据美国国税局估计，单就联邦政府对社会组织所得税的减免，每年形成的税收转移就高达445亿美元。社会组织通过这些税收减免政策，间接地获得了大量的资金支持，从而为社会组织的独立运作奠定了坚实的基础”[7]。

（三）政府项目推动

美国在推动社会力量参与的过程中，还会有意识地设立一些推动计划或项目，通过搭建一些平台来推动社会力量广泛参与。譬如：2010年10月4日，美国联邦政府展开《美国未来技能计划》，期盼企业与社区学院更紧密地合作，达成奥巴马所设立的在2020年社区学院毕业生人数增加500万人的目标。同时该新计划也期盼发展全美50州企业主、工会、社区学院与其他教学单位的伙伴关系。目前，该计划已取得PG&E、GAP，麦当劳、联合科技和埃森哲（ACCESS）等重要企业的承诺，将配合联邦的新计划，提供社区学院毕业生应用所学工作机会。配合《美国未来技能计划》，联邦政府亦设立了美国未来技能任务小组 （Skills for America’s Future Tasks Force）,由政府高阶政策决策者共同督导，统合联邦各相关部门，并广邀企业主参与[8]。

（四）注重培育和扶持社会组织发展

美国联邦政府注重从资金、项目、技术等多方面对社会组织持续不断的培育与扶持。组建专门的机构通过会议、培训及发布邮件等渠道，为社会组织提供必要的技术和信息支持，帮助社会组织提高申请联邦政府项目的能力，增加从联邦政府获得项目资金的机会，从而增强社会组织与政府在公共服务领域内的合作。在地方政府层面，一些州和城市也成立了规划、协调和服务社会组织的机构。例如，纽约市政府就在市长办公室下专门成立了市长志愿者中心，负责收集纽约市近两万个社会组织的服务信息，并将其与市民的生活需求结合起来，协调相关组织向市民提供服务。

四、对我国的启示

（一）加强社会组织自身服务能力建设

“服务能力直接决定着社会组织的发展情况和其参与公共服务供给的质量和效率”[9]，从国内外实践经验来看，促进社会组织参与终身教育公共服务提供，首先社会组织必须具备相应的能力，社会组织只有解决好一些社会问题和公共服务性事务，协助政府满足了向社会提供公共服务的需求，才能获得政府与社会公众的认同，才能真正获得生存与发展的空间。因此，注重社会组织自身的能力建设，提高其服务终身教育的能力，是新时期引导社会力量参与终身教育的重要任务，也是充分发挥社会组织作用的关键。借鉴英国、美国、日本的经验，提高社会组织的的服务能力，可做到以下几点：一是在社会组织内部成立负责社区教育工作的部门，委托专职人员负责社区教育工作，提高参与的针对性和有效性；二是加强内部治理，建立理事会民主决策制度并加强落实，从制度上抵御外部力量的过度干预；三是提升机构的专业性、公信力，以组织能力赢取资助与资助方的尊重[10]；四是要加强从业人员专业能力培训，提高从业人员的参与终身教育的专业能力、活动能力、组织和管理能力等综合素质培养。最后要大力培育公民的志愿服务精神，鼓励高素质的志愿者的参与到来弥补人才资源不足，并通过培训提高服务能力。

（二）营造有利于社会组织参与的政策和制度环境

从英国、日本、美国的社会组织参与的经验来看，营造一个促进社会组织参与的良好的政策和制度环境，对于保障社会组织参与终身教育公共服务供给尤其重要。我国目前在社会组织参与公共服务供给方面缺乏专门的系统性规定，对于社会组织参与公共服务缺乏必要的规范，约束和引领。虽然2013年国务院办公厅出台了 《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》以及一些省市也出台了地方性的鼓励社会组织参与的实施办法，但只是仅仅对购买服务这一种参与方式进行规定，对其他参与方式缺乏细致梳理和规定，对于一些比较关键的，需要明确的问题并没有涉及到。因此，针对社会组织参与公共服务供给，亟需制定一套较为系统、较为完备的政策法规体系，明确社会组织在公共服务供给过程中的主体地位，为社会组织健康有序地参与公共服务供给提供坚实的法律依据。同时还要制定具有较强操作性的配套政策，明确社会组织在公共服务供给中的重要地位以及其权利和职责范围，对社会组织的参与方式、资金来源、服务标准、绩效评价、监督管理等重要事项加以规范，从而为社会组织参与终身教育的公共服务供给提供良好的政策和制度环境。

（三）建立政府与社会组织的合作伙伴关系

政府与社会组织之间的关系是社会组织参与公共服务供给程度的重要影响因素，在传统行政管理体制下，社会组织与政府是“管制”与“被管制”，依附与被依附的关系，还有很多专业的社会组织囿于场所，资产达不到硬性规定造成注册登记难等问题而难以获取政府给予的合法身份。随着社会利益多元格局和公民需求日益分化，政府与社会组织的关系正发生着深刻变化，朝着互惠共赢、合作伙伴关系的方向不断发展。这一新型的关系要求政府必须要充分尊重社会组织的主体地位，以平等、信任、开放的心态与社会组织加强合作；另一方面需要政府对自身的职能边界和角色定位清晰和把握，切忌过多的干涉社会组织的内部管理和运营，确保社会组织的独立性。对于不同类型、不同发展阶段的社会组织采取不同的对待方式。具体来说，对发展及运行良好、自治能力较强的社会组织，通过政社合作或者购买服务的模式将政府的一部分公共服务职能剥离出来交由社会组织承接，让社会组织在市场竞争机制下参与公共服务的供给，以提高其参与社区教育的热情。另外，政府除了要重点支持“枢纽型”社会组织，还要广泛培育和扶持“草根”社会组织，为社会组织的发展壮大提供坚实的外部保障。

（四）加大社会组织的培育力度

目前，社会组织还存在着培育不到位的情况，“大量没有登记的社会组织处于灰色地带”。由于目前实施的《社会团体登记管理条例》的门槛相对较高，大量的“草根”社会组织距离拥有真正合法身份还有很长一段距离，由于缺乏政府和民政部门的监督指导，处于自生自灭状态，不利于社会组织队伍的发展壮大，也不利于对这些社会组织的有效管理和引导[11]。因此，要加大对社会组织的培育力度，首先是要适当降低团体或组织的登记门槛，简化注册程序，其次是建立社会组织参与终身教育公共服务的激励和补偿机制，全面核算社会组织提供公共服务的成本，科学评估社会组织提供公共服务的绩效，以项目最终完成情况和服务质量作为政府进行项目补贴、项目奖励等的重要依据，为提高政府财政资金的的使用效益，保证服务数量、质量和效果。宜将对社会组织的行政性资助应逐步转化为竞争性资助，让更多的社会组织有机会参与到提供终身教育公共服务中来。另外，还要出台一些优惠的激励政策。比如对参与提供终身教育服务的民办教育培训机构等社会组织制定税收减免政策[12]。

（五）完善政府对社会组织的监管体系

从英国、日本、美国三国的经验来看，无一例外都非常重视对社会组织的监督和管理。加强对参与终身教育服务提供的社会组织的规范和管理，不只是一个如何“分好蛋糕”，如何“花钱”的问题，还有一个是如何使所花的钱能够真正产生效果的问题，即提高社会组织提供的公共服务的质量。可从以下三个方面加强监管：一是加强对直接登记注册后，社会组织监管体系的配套制度建设；二是加快制定社会组织信息公开细则，通过年检、评估和督查等手段加大对社会组织信息公开的促进力度；三是推行第三方评估机制，让中立的第三方专业评估机构对社会组织的绩效进行评估。