农村环境公共服务质量差距分析

李广漪

（贵州大学法学院，贵州 贵阳 550025）

自改革开放以来，我国农村生产力水平得到了一定提高，这就使得我国农民的物质和文化生活得到了一定程度的丰富。与此同时，目前我国农村的环境状况逐渐变差，大自然自身的净化能力已经承载不了传统的中国农村一直延续下来的自给自足的生产方式。并且现实情况是目前的农村环境公共服务鲜有人提及与关注。

截至2014年，虽然新修订的《中华人民共和国环境保护法》以法律的形式明确了县级、乡级政府的农村环境公共服务职责。但目前来看，城市环境公共服务水平是现在农村所无法比较的，这也就造成了农村环境日益恶劣。因此，有必要对农村环境公共服务在提供过程中存在的差距进行分析，以提高农村环境公共服务质量，最终达到改善农村环境质量的目的。

1 农村环境公共服务概述

《中华人民共和国环境保护法》中的“环境”概念来源于环境科学，但又与环境科学中的“环境”有所区别，即是否能由人的行为所支配。我国的环境立法对“环境”一词的界定采用了概括加列举的方式，即《中华人民共和国环境保护法》第二条所定义的“影响人类生存和发展的各种天然和经过人工改造的自然因素的总体”。农村环境是农村居民生存和发展的基础性条件，其在本质上是村民与自然的一种相互依赖的关系。本文所讨论的农村环境即是人为环境的一种，其是以农村居民这一主体为中心，是整个人类环境的一部分，具体而言，是指在农村的范围内影响人们生存和发展的各种天然和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、耕地、生活区设施和生产区设施等［1］。

农村环境公共服务有赖于服务型政府，而服务型政府建设所强调的就是政府要积极主动地履行社会管理及公共服务职能，由此，作为公共服务一个方面的农村环境公共服务逐步得到了建立。农村环境公共服务，主要指在一定社会经济发展阶段，为了满足社会公众对良好的生产和生活环境的需要，整合公共权力和各种公共资源，通过各种方式和渠道，向社会公众提供物质形态或者非物质形态的环境公共产品和服务的行为［2］。

基于我国特殊的国情和实际环境状况，我国城市和乡村之间的环境公共服务供给存在着严重的差异，乡村环境公共服务供给不足不能满足乡村环境治理的需要。鉴于此，本文将重点对农村环境公共服务进行分析。

2 农村环境公共服务质量评价体系

2.1 农村环境公共服务质量构成要素

农村环境公共服务的提供过程不同于一般的服务供给，因此，要想识别和控制这一服务的提供过程，存在一定的难度。与一般的有形产品有所区别的是，即使是同一种环境公共服务，在受到当地经济发展和环境状况的影响下，不一样的服务接受者（村民）对此服务是会产生不一样的服务感知的，而如果是在不同的时间段下，即便是在相同的环境下，相同的村民也会对该村的环境公共服务的感知发生一定的变化。此外，农村环境公共服务应是双方面的，需要农村环境公共服务的提供者也就是政府和作为服务接受方的村民相互配合，如果双方缺少响应和配合的话，会导致政府对村民需求的认识不清晰，从而最终影响农村环境公共服务的质量水平。因此，农村环境公共服务在供给这一方面的过程对于其服务质量形成过程有着非常重要的影响。

对于农村环境公共服务来说，村民对服务的预期直接影响着政府应该提供何种质量的环境服务。根据服务质量相关理论，按照服务质量满意关系图可知，当服务接受者感知的服务超出其期望时，其对该服务提供者的服务质量感受是“非常满意”；当服务接受者感知的服务等于其期望时，其对该服务提供者的服务质量感受是“感到满意”；当服务接受者感知的服务小于其期望时，其对该服务提供者的服务质量感受是“不能满意”。所以，如果政府想要满足作为服务接受者的村民的期望，其所提供的服务质量应是至少等于或大于村民所期望的服务水平。

基于我国农村环境公共服务提供的现实状况，目前对于我国农村环境公共服务质量并没有形成一套完整统一的评价体系。但从实践和经验看来，笔者认为良好的农村环境公共服务质量是需要具备有形性、可靠性、响应性、保证性和关怀性5个要素的。具体而言，有形性，是指农村环境公共服务提供过程中的有形部分，也就是政府在处理农村环境问题时所提供的各种环境处理的设施设备；可靠性，是指政府严格按照相关的规定准确无误地提供农村环境公共服务，这是作为服务接受者的村民感受政府提供的服务的可靠程度的一种反应；响应性，是指政府对于村民的需求能够提供一个快速有效的、能满足村民对农村环境公共服务质量的需求；保证性，是指农村环境公共服务提供者即政府要具备一定的能力，以更有效地处理当地农村环境事务；关怀性，是指农村环境公共服务提供者在提供服务过程中所表现出的主动热情的态度。

2.2 农村环境公共服务质量评价体系与标准

标准是在协商一致的基础上，为了在一定的范围内获得最佳秩序，由权威机构批准的共同使用的和重复使用的一种规范性文件［3］。农村环境公共服务质量标准是需要满足基本或最低要求的。从目前实际环境服务的供给和相关立法现状来看，一方面，我国农村环境公共服务供给水平低，供给总量严重不足，与此同时，相关的供给结构失衡，从而导致农村环境公共服务区域差异明显；另一方面，在农村环境保护立法方面，我国环境保护法律体系中并没有农村环境保护的专门性法律，由于农村环境问题与城市环境问题有所不同，并且我国农村环境公共服务处在长期受到忽视的状态下，尤其是缺乏专门系统的法律对农村环境公共服务供给方面的内容做出相关规定。鉴于此，笔者认为应合理构建农村环境公共服务质量评价体系。

具体而言，要想使农村环境公共服务制度得到良好的运行，需要处理好以下几个关键问题。一是各级政府之间权责划分问题。一方面，虽然《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国环境保护法》等相关法律对政府间权力和责任的划分做出了相关规定，但是这些规定都是相对原则化的，相关的权利和责任规定也并不是很明晰；另一方面，在实际执行当中，省市财政专属城市财政；县级财政服务于城市和农村，但是更偏重于城市；乡镇财政主要服务于农村，但仍然肩负着服务城镇的使命。［4］也就是说，目前主要是由乡镇政府承担着农村环境公共服务的职责，这就会在一定程度上抹去中央政府在农村环境公共服务中应承担的职责。二是政府环境责任法律制度完善问题。我国《中华人民共和国环境保护法》在第六章专门对环境法律责任进行了规定，这里所规定的环境法律责任主要是包括2种，其中一种环境法律责任主体是环境污染者，另一种则是政府的环境责任。但是实际情况是，该条规定并没有发挥应有的威慑和督促作用，并且该规定也只是流于形式，并没有得到有效执行与实施。三是政府管理机制不健全。环境保护属于一项长期的、系统性的工程，并不是一个部门可以在短时期内就可以迅速改善环境的。目前，我国现行的环境公共服务管理体制存在一定的问题，因此，农村环境公共服务制度的制定应考虑健全政府管理机制问题。

3 农村环境公共服务质量差距分析

对于分析服务接受者对于其所接受的服务的期望和感知间差距，服务质量差距模型是一种有效工具。基于相似性套用该模型，即可构建出农村环境公共服务质量差距模型图。参照服务质量差距模型，农村环境公共服务质量差距模型图总体上是与农村环境公共服务提供者也就是政府以及农村环境公共服务接受者即村民2个主体相关的。根据农村环境公共服务质量差距模型可以分析出，农村环境公共服务质量差距的形成主要体现在以下5个方面。

3.1 立法者认知差距

立法者认知差距，指的是立法者对农村环境服务质量方面所设立的法律法规与当地村民所期待的该村的环境服务质量存在的差距。立法者认知差距产生的原因如下，首先是立法部门对政府在农村环境公共服务中的权责规定不准确，这在现实中造成了很多农村地区的环境保护工作处于自身自灭、无人问津的状态。要想改变这一状态，立法者需要认识到我国农村环境保护现状，根据实际情况明确清晰地通过立法规定政府在农村环境公共服务方面的职责和义务，以提高服务提供者的工作积极性，减少和避免相关主体的不作为行为。其次是立法者对于村民环境需求的认知不清楚、不准确。

3.2 服务质量标准差距

服务质量标准差距，指的是政府单方面制定的农村环境公共服务质量标准与政府对村民所需要的环境服务的期望之间存在的差距。产生服务质量标准差距的原因主要有2个，一是因为政府对农村环境公共服务管理缺乏应有的重视。提供良好的环境服务供给是改善农村环境服务质量的重要保证，但是在实践中政府主管部门往往会忽略对环境服务供给的重视，这就在一定程度上造成了服务质量标准差距的产生。二是因为政府在给农村提供公共服务的时候会忽略不同农村地区之间的差异，从而使得环境保护缺乏操作性。从城乡看，越往基层环境公共服务供给水平越低，环境基本公共服务设施越差，其中农村最为薄弱［5］。农村的垃圾清理工作尚处于自我救济的状态［6］。这些都不利于农村环境公共服务的有效供给和农村居民环境利益的真正实现。

3.3 服务提供差距

服务提供差距，指的是政府主管部门对农村环境提供的公共服务与其制定的服务质量标准之间存在的差距。服务提供差距产生的原因主要有2个：一是因为基层环境公共服务人员不理解相关的职业规范，导致农村环境服务提供不准确；二是因为政府主管部门对于农村环境保护的不重视导致服务设施建设经费缺乏，导致农村环境保护所需设备明显不能满足需求，严重影响了农村环境服务质量。

3.4 服务宣传沟通差距

服务宣传沟通差距，指的是政府主管部门对外宣传或承诺的农村环境公共服务与其实际提供的服务之间存在的差距。服务宣传沟通差距产生的原因主要有2个：一是因为政府与村民沟通不畅，而该问题的产生主要是来自政府工作人员的工作积极性低以及对农村环境保护问题不重视；二是由于村民的知识水平使得村民无法正确了解政府对公民所提供的农村环境公共服务内容。

3.5 服务感知差距

服务感知差距，指的是村民实际感知的农村环境公共服务与其所期望的公共服务之间存在的差距。服务感知差距是在前述4个差距的共同影响下产生的。与此同时，当地村寨经济发展状况、村民不同的环境需求都会在一定程度上对服务感知差距产生影响。

4 结语

党的十九大报告将“建设美丽中国”作为奋斗目标，其指出建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。而农村环境服务质量的提高是改善农村环境、保护农村环境的关键，也是生态文明建设的重要部分，因此，提高农村环境服务质量符合党的十九大要求。生态环境保护任重道远，党的十九大对于农村环境公共服务的改善提供了一个契机，将服务质量差距模型引入农村环境服务质量改善工作中来，服务于农村环境保护。而下一步的工作重心在于如何在农村环境公共服务制度的动态运作中解决这些问题。