新时代党规国法有机统一的内涵及其实现

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新时代党规国法有机统一，是指新时代背景下，党规国法并存并行，分工协作，党规严于国法，国法高于党规，两者形成互联互通、相辅相成、相互促进和相互保障的有机联系。依法治国和依规治党有机统一，两者存在包容与被包容的关系。在党规国法的有机衔接之处，可能出现衔接面特殊情况下的“交叉重复”。关于党规国法的转化问题，既涉及党规国法的内容衔接变化，又涉及党规国法有机统一的外延建设问题；党规向国法的单向转化是原则性的，但是不排除特定情况下反向转化的可能性。

党的十九大强调坚持“依法治国和依规治党有机统一”，并把它纳入新时代中国特色社会主义基本方略之中。一般而言，依法治国所依之“法”是指国家法律，依规治党所依之“规”是指党内法规。“坚持依法治国与依规治党有机统一，关键在于保证党规国法的有机统一，主要是注重党规国法的衔接和协调。如何正确处理党规国法的关系，这是中国特色社会主义法治建设应当回答的一个重大政治、理论和实践问题，尤其是党的十八届四中全会明确把‘形成完善的党内法规体系’确定为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分之后，如何回答好这个问题、把两者关系理明白显得非常迫切。”［1］截至2017年底，全党共有3843部党内法规［1］，如何保证数量如此庞大的党规制度形成体系，并且与国法体系有机统一，值得深入研究。学界对党规国法的关系已进行了一些有益的探讨，但是尚有诸多分歧。本文拟从“党规国法”的术语演化、党规国法有机统一的内涵入手进行研究，探讨实现两者衔接协调的具体路径。

一、概念：从“党纪国法”到“党规国法”

“党纪国法”的用语已经耳熟能详，而“党规国法”则是近年才逐渐被使用的新名词。新生事物的孕育和诞生往往要经历一个过程。“党规国法”这一组合概念也是主客观两方面的原因和条件相互作用下形成的。

其一，“党纪国法”术语中的“党纪”难以包括一切党规的内容。“党纪”与“党规”存在区别，它们都有大小不同的语境范围。有学者认为，广义的“党纪”概念，既包含党章和其他党内法规，又包括国家法律法规、党和国家政策、社会主义道德等。［2］这种能够包含“国法”的“党纪”概念实际上是相对而言最广义的认知。“党纪国法”中的“党纪”与“国法”并列，这一“党纪”是广义的理解。“党纪”是党的纪律的简称，对此人们几乎没有异议。但是，根据习近平总书记在第十八届中纪委第五次全体会议上的讲话精神，“党的纪律”是狭义的，包括党章、党的纪律、国家法律、优良传统和工作惯例的“党的规矩”，但不能泛泛地包括一切党规。

而对于“党规是党内法规的简称”［3］的理解，学界有不同意见。有学者认为，只有当党规的规范化程度最高之时，才可毫无争议地认为“党规是党内法规的简称”，理由在于：党规是党的规范体系，是党中央及中纪委、中央各部门和省、自治区、直辖市党委及中央授权的地方党委制定或认可的有关党的自身建设活动和执政治国活动的一系列规范的总称。［4］规范体系的提法本身就暗含着对党规高标准的规范性要求。“党规是党内法规的简称”的认识，既可能是狭义说，也可能是广义说，这取决于其中“党内法规”究竟是采取广义还是狭义的立场。从外延分析，党规规范主要存在于党内法规与规范性文件之中，少部分存在于不成文的规矩之中。也有学者认为，相对党纪来说，党规是上位概念，在实践中突出党纪地位和作用，不能淡化党规的完整性与整体意义。［5］这是对党规的广义理解。当党的纪律、党的规矩、党内法规三个概念同时作广义解释和使用时，或者在不同场合交叉作广义、狭义解释和使用时，就可能导致不必要的概念紊乱和理论含混。原有的“党纪国法”的术语在这种背景之下就比较明显地存在一定的局限性。这或许是学界出现“党规国法”提法的客观原因之一。

其二，“党规国法”能够克服“党纪国法”术语的一些局限，弥补其不足，符合新时代的实践要求，两者可以并存使用，因为“党纪”与“党规”在一定意义上存在交叉关系。［4］“党规”和“党内法规”两个概念都是由毛泽东同志率先提出的。两个概念提出之初，基本上在同一意义使用。但是随着历史的发展，“党规”概念发生微妙的变化，已难以与“党内法规”概念画等号。不仅如此，“定义党规概念，只有起点、没有终点，没有无可挑剔的完美概念，界定党规概念的内涵和外延只有在刚性与弹性之间实现平衡，才能获得最广泛的认同”［6］(P25)。“党规”已演变成具有较大包容性的概念，需结合具体语境去领会和把握。随着党规制度建设的发展，党规国法、党章党规和党规党纪等组合相继出现：在“党规国法”的组合中，党规是独立于国法的另一制度系统，党规国法关联并行；在“党章党规”的组合中，党章是党内根本法规，其地位就如同宪法在整个法律体系中的地位；在“党规党纪”的组合中，党纪是最有规范性与约束力的党规，是党规制度体系的关键部分。［4］可见，党规可以被视为一个规范体系，以突显党的法规体系的规范作用。但是，党的纪律规范强调权责规范和问责规范，特别是制裁规范，具有不可替代的特殊地位和作用。

其三，新时代全面从严治党的伟大实践，需要与时俱进的新理论来指导。随着反腐败斗争的深入推进，坚持全面从严治党，坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进和一体建设，努力加强党规体系建设就显得更为重要。加强党规体系建设是全面从严治党的根本之策和长远之策。而“党纪国法”的术语难以突显党的法规体系的规范引导作用，寻求一个更为合适、更为精致的术语来表述、阐释和引领依规治党乃至全面从严治党，客观上已成为加强对党的自身建设理论指导的内在要求。

综上所述，这些主客观原因和条件使得“党规国法”的术语应运而生、广泛传播并进一步发展丰富。

二、内涵：新时代党规国法的有机统一

新时代坚持全面从严治党，承载着“四个伟大”（伟大斗争、伟大工程、伟大事业和伟大梦想）的新使命，也对党规国法有机统一的内涵提出了新的时代要求。内涵涉及事物的本质特征。新时代党规国法有机统一的内涵界定，理应涉及党规国法的关系特征。

（一）“有机统一”的阐释

学界对“依法治国和依规治党有机统一”的研究，通常没有从“有机统一”的含义加以展开。鉴于党规国法的关系梳理问题，笔者认为有必要先从“有机统一”这一关键词本身内涵解读入手，对新时代党规国法有机统一的内涵进行讨论。

“有机统一”的语义学阐释。从语义上看，“有机”一词源于生物学的“有机体”概念，“有机体”就是有机物组成的有机系统，是具有生命活动的有机联系的整体，具有不可分的统一性。“有机体”存在两种意思：一是原指跟生物体有关的或从生物体来的化合物，现指除简单的含碳化合物之外含碳原子的化合物；二是指事物的各部分相互关联协调，具有不可分的统一性，犹如一个生物体。［7］（P1652）“统一”也有两层含义：一是“合为整体”，与“分裂”相对；二是“归于一致”，与“分歧”相对。据此，“有机统一”是指事物的各部分相互关联协调，合为整体，具有不可分的统一性，如同一个生物体。

“有机统一”的哲学阐释。在哲学上，“有机统一”涉及事物的联系与系统、整体与部分的关系以及对立统一规律。系统是由一定数量并且相互联系的因素所组成的统一体，具有相关性、整体性和有序性的特征；而事物的整体与部分是互为条件的，整体由部分组成，整体又制约着部分。事物联系的根本内容，就是不同事物之间以及事物内部不同要素之间的对立统一关系。矛盾对立的双方既相互依存，又相互排斥，且相互转化。对立是统一中的对立，统一是对立中的统一。［8］（P97-121）“有机统一”不是简单的区别和联系，而是能够形成有机系统、有机整体的联系，也即，相对独立的相同相似或不同的各个部分通过一定的衔接方式互联互通为一个整体。

综上所述，“有机统一”是指事物的各部分互相关联协调，形成有机系统或者有机联系的整体而有不可分的统一性，如同一个生物体。它不完全等同于“衔接和协调”。“衔接和协调”只是实现事物之间“有机统一”的重要途径。

（二）代表性观点梳理

有学者指出，在实践中有两种错误观点。一种观点是将党规国法对立起来，认为法治只是国法之治，国家与社会治理有国法即可，党规国法并存会影响国法的“唯一性”、削弱国法权威；另一种观点是把党规国法混同起来，因为党规是党的意志的体现，国法也是在党的领导下制定的，所以两者不必分那么清楚，党规可对国家和社会事务作出规定，国法也可以对党组织和党员作出规定。这两种错误观点明显偏离党中央关于党规与国法关系的科学定位。［1］把党规国法绝对对立起来或者完全混同起来的理论认识，既不符合新时代的中国国情这一实际，也难以胜任指导执政党与时俱进完成新时代伟大使命的重大任务。这里主要探讨目前理论界的五种代表性的观点。

其一，“党规纳入国法体系”说。有学者认为，十八届四中全会把党规纳入中国特色社会主义法规制度体系，它确立和形成党、法关系新格局，探索了一条和平时期提升中国共产党执政合法性的新途径，理顺了长期以来党在国家和社会治理上的某些体制性和理论性的障碍；同时，将党规纳入国家法规制度体系给党依法执政带来了新挑战。［10］

其二，“相辅相成”说。总的来看，这一学说强调党规国法相辅相成的关系，且涵摄了如下四种相近的观点：纪严于法、纪在法前的“分工协作”说［11］；相辅相成、相得益彰和内在契合的“双轮两翼”说［12］；“七个联通于”的“互联互通”说［3］；相辅相成、相互促进、相互保障的“四相格局”说［1］。“分工协作”说、“双轮两翼“说、“互联互通”说和“四相格局”说均蕴含有“相辅相成”之意，或者说其实质上是对“相辅相成”的各自诠释。

其三，“一高一严并行”说。有学者认为，党规和国法存在显著区别，但都是党的主张和人民意志的统一，都是治国理政的规范依据，需要遵循国法高于党规、党规严于国法的原则处理两者关系。党规体系与国法体系将是并存并行的规范体系，但是有一部分党规会“转化”为国法。［13］

其四，“有机统一”说。有学者认为，党领导和实施治国理政，要治党治国治军三位一体共同治理，还要党纪国法军规三位一体共同建设；既要把依法治国和依规治党紧密结合起来，也要把国法体系与党规体系有机统一起来，还要把国家治理现代化和党的治理现代化高度融合起来。如此才能保证和实现党和国家的良法善治。而且，党的十八届四中全会提出的“中国特色社会主义法治体系”已包含“党内法规体系”，其中“法治体系”是国家意志和执政党意志的“双意志”体系，也是国家强制力与执政党强制力的“双强制”规范治理结构体系。［2］

其五，“固守边界”说。有学者认为，党内法规既具有法律性，又具有政治性，基于管党治党的需要，其政治性应当优先于其法律性。党内法规的法律性与政治性之间的关系决定了党内法规不宜被上升为国家法，而更宜固守其与国家法的边界。［14］

（三）观点评析

应当说，上述观点均有一定的合理性，并且其中一些观点有类似之处。“一高一严并行”说中的“并存并行”与“有机统一”说中的“双意志”体系、“双强制”体系相近；“分工协作”说中的“协作”和“双轮两翼”说中的“内在契合”比较接近，这与“互联互通”说中的“本质共同”和“七个联通于”意蕴相似，也与“有机统一”说也有异曲同工之妙；“分工协作”说中的“党纪严于国法”与“一高一严并行”说中的“党规严于国法”类似；“一高一严并行”说中的“国法高于党规”与“固守边界”说中的“党内法规不宜被上升为国家法”相近。

总体上看，“相辅相成”说、“一高一严并行”说、“有机统一”说等观点更为合理，但是仍然需进一步补充完善。如“固守边界”说认为，党内法规具有法律性，而笔者认为，更宜将之称为法规性或者法的规范性。因为党内法规体现的是政党意志，它原则上适用于党内，通常由政党的强制力来保障实施，而不是体现为国家意志、适用于全国并由国家强制力保障实施。又如，有学者认为“党内法规的法律性与政治性之间的关系决定了党内法规不宜被上升为国家法”［15］（P176-180）。通常认为，法律是统治阶级意志的体现，是阶级性与规律性的统一，其中的阶级性指向其政治性。国家法也有政治性，所以更为稳妥的做法应当是一部分党规的内容转化为国法。转化不是将党内法规混同于党的政策。党内法规和党的政策都是党的主张，均体现党的意志，若条件成熟把其上升为国家意志，即可将之转化为国家法律；也可以基于党的政策（作为党的主张）上升为国家法律的原理，而作出党内法规（作为党的主张）也可以部分上升为国家法律的推论。

此外，主张“党规纳入国法体系”说的学者认为，“十八届四中全会把党规纳入中国特色社会主义法规制度体系”，宜将“国家法规制度体系”简称为“国法体系”［10］，这一观点有必要进一步商榷。正如“双轮两翼”说、“互联互通”说和“有机统一”说所指出的那样，党规被纳入的是“中国特色社会主义法治体系”，而不是“中国特色社会主义法规制度体系”，这两者是根本不同的。而且，把“国家法规制度体系”简称为“国法体系”，有混淆党规与国法的界限之嫌。有学者认为，良法善治需要形成多元多层组合的国家治理体系，然而，“法治体系”的概念也应当包含党内法规体系之外的其他社会规范体系。按照法——法律——法律体系——法治体系的逻辑线索，“法治体系”应当而且可以包括“党内法规体系”，那么，中国特色社会主义法律体系是否应当而且可以做出扩大解释，从而把“党内法规体系”也涵盖进去？［2］笔者认为，这里的“法治体系”显然是广义的，因此其中“法”也是广义的。但是“中国特色社会主义法律体系”不宜被解释为包括“党内法规体系”，否则，容易混淆党内法规与国家法律的界限，从而改变党内法规的性质，使其丧失自身的制度优势。我们应关注并强化党规在我国社会主义法治体系中的地位与作用，但这并不意味着所有的党规都有上升为国法的必要性和可行性。如此转变会使党规的调整领域从党内扩展到党外，使国法直接介入其不宜直接介入的党内关系领域，使两者调整范围逐渐趋同。即使调整范围有别，也容易改变党规姓“党”的事实，从而最终失去党规应有的党性，这不利于体现党的先进性以及保持党的纯洁性，使其丧失自身在管党治党方面相较于国法而言的制度优势。［14］（P139）就此来说，党规总体上不宜上升为国法，也不宜被随意解释为国法，而是更宜作为一种不同于国法的法治现象。“国家治理体系”与“法治体系”是两个不同的概念，“国家治理体系”包括“法治体系”和“其他社会规范体系”。

总的来看，学界如能将“相辅相成”说、“一高一严并行”说和“有机统一”说的合理内核高度地综合起来，则对两者关系的表述会更为全面、更为稳妥，当然这正是新时代党规国法理论发展丰富的目标之一。

（四）内涵界定

至此，有必要结合有机统一的本质内涵，综合前述各种合理观点中的合理因素，界定“新时代党规国法有机统一”的内涵。笔者认为，新时代党规国法有机统一，是指新时代背景下，党规国法并存并行，分工协作，党规严于国法，国法高于党规，两者形成互联互通、相辅相成、相互促进和相互保障的有机系统。

特别值得讨论的是“党规国法有机统一”与“依法治国和依规治党有机统一”的关系。有学者认为，“依法治国和依规治党有机统一”是对共产党执政、社会主义建设与人类社会发展的规律总结，在借鉴西方法治经验基础上的重大理论突破和实践创新，是法治中国建设不同于西方法治国家制度建设的鲜明特色。依法治国与依规治党有机统一于中国特色社会主义的法治体系，统一于坚持全面依法治国的基本方略，统一于党依法执政与坚持全面从严治党的基本方略，统一于国家治理的现代化，统一于我国社会主义民主政治的伟大实践，也统一于中国共产党的领导。［4］笔者认为，这里六个“统一于”与前述“互联互通”说中的七个“联通于”，在“法治体系”“全面战略”“党的领导”等方面有诸多相同之处。其实，六个“统一于”中的“统一于国家治理现代化，统一于我国社会主义民主政治的伟大实践”，也能涵摄七个“联通于”中的“联通于制度治党的合力，联通于执纪执法的有效衔接，联通于治国理政的创新体制，联通于治党治国的基本规律和经验”。

而且，“依法治国和依规治党有机统一”与“党规国法有机统一”之间，存在包容与被包容的关系。“依法治国和依规治党有机统一”至少可以分解为三个有机联系的部分：第一，“依法依规的统一”是手段上的统一，主要表现为党规国法的有机统一；第二，“治党治国的统一”是目的上的统一，其中“治党治国”是“依法依规”的目的，但是治党又是为了更好地治国，有手段和目的的关联；第三，“依法治国和依规治党的结合”是两种手段目的关系上的统一，其中“依法治国”体现一种手段目的关系，“依规治党”也有一种手段关系，两者结合以实现国家治理现代化的目标。上述三个部分有机联系，进而形成一个有机系统。古人云：“工欲善其事必先利其器。”此处“党规国法”是“治党治国”的“器具”和“依凭的对象”，属于手段范畴。“党规国法有机统一”就是治国的“利器”。因此，在“党规国法有机统一”与“依法治国和依规治党有机统一”的关系中，前者是后者的重要前提和基本保障，而后者是前者的进一步运用和重要体现。离开了前者，后者就难以实现。

总之，界定“新时代党规国法有机统一”的内涵，既要注意其本质特征，又要注意其关系外延。新时代党规国法的有机统一，可以包括党规国法一定程度的对立性或者相对独立性；党规国法两者既分工又合作，有区别又有联系，共同形成衔接协调的有机系统。

三、路径：新时代党规国法有机统一的实现

新时代努力实现党规国法有机统一，具有重要的历史意义和现实意义,它将有利于完善中国特色社会主义法治体系，有利于推进全面从严治党和全面依法治国，有利于实现“依法治国和依规治党有机统一”，有利于提高和实现国家治理能力现代化的水平。探讨实现党规国法有机统一的基本路径，特别是其中完善党规国法的衔接和协调问题至关重要。

（一）代表性观点

对党规国法的衔接和协调方面的研究,有影响力的学术观点主要有以下六种。

其一，“三层四面”说。有学者认为，实现党规国法的协调要从事前、事中和事后三个层面着手，具体路径包括化解党规与国法冲突的事前控制、构建党内立法与国家立法衔接机制、加强党内执法和国家执法的联系与沟通、解决党规国法冲突的事后排除四个方面。［16］

其二，“部分区域相交”说。有学者认为，在党规国法关系中，两者大部分区域不会发生重叠，各安其位、相辅相成；两者部分区域是相交的，需要协调一致，避免各自为战。［6］（P506-515）而且，支持此观点的学者认为，党的十八届四中全会提出的“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”要把握好两个问题。一是党规要注重同国法搞好衔接和协调；二是要把握好党规同国法对表中包括“衔接”和“协调”的具体要求。其中“衔接”，是指党规国法的制度链条无缝对接，不能脱节断档，不能交叉重复，不能错位越位；其中“协调”，是指党规国法两者虽可针对同一事项作出各有侧重的规定，但是党规不能和国法相左，以免导致规范冲突、令人无所适从。［1］

其三，“三原则三机制三重点”说。有学者认为，以三项原则协调党规国法关系：一是党规制定不得与国法相抵触原则；二是党规制定与国家立法相辅相成原则；三是党规与国法保持连续性原则。以三项机制协调党规国法关系：一是建立党规制定与国家立法沟通协调机制；二是完善党规制定程序；三是适时将成熟的党规上升为国法。以三个重点协调党规国法关系：一是重视党内法规与行政法规清理；二是强化党规备案审查制度；三是加强党规实施评价工作。［17］

其四，“基准与路径”说。有学者认为，党规国法的衔接和协调，应以体系共存的相容性、价值追求的同向性、具体规范的无矛盾性和行为指引的连贯性为基准，立足法治的一般规律和政治现实，多方面积极地探索衔接和协调的实现路径，建构以备案审查衔接联动机制为核心的保障机制，从而达致两个规范体系内在统一于中国特色社会主义法治体系的状态，形成相辅相成、相互促进和相互保障的良性格局，推进国家治理体系及其治理能力的现代化。［18］

其五，“三种实现机制”说。有学者认为，实现党规国法的衔接协调有三种机制，其中包括冲突规避机制、备案审查衔接联动机制、党内法规“先行先试”与立法转化机制。［19］

其六，“两原则动态配合”说。有学者认为，要在明确遵循“国法至上”和“党规严于国法”两项原则的基础上，加强党内法规的自体协调性，注入合法性审查制度，注重党规国法的动态配合。［20］

（二）观点评析

总体而言，各种见解是从不同角度提出的主张，均有较强的合理性，有的宏大叙事，有的局部讨论。其中许多观点也有相似之处，只是表述上的侧重点和视角存在差异。“三层四面”说中的“事后排除”方面，与“三原则三机制三重点”说、“基准与路径”说、“三种实现机制”说中的“备案审查”制度相接近；“三层四面”说中的“事前控制”和“三种实现机制”说中的“冲突规避机制”相契合；“三层四面”说中的“立法衔接”与“三原则三机制三重点”说中的“立法沟通协调”相类似，而且，“三层四面”说中的“执法的联系与沟通”与“三原则三机制三重点”说中的“党规实施评价”有关联；“部分区域相交”说中的“不能和国法相左”与“三原则三机制三重点”说中的“不得与国法相抵触”意蕴类同，也和“基准与路径”说中的“无矛盾性”、“两原则动态配合”说中的“国法至上”，大同小异；“三原则三机制三重点”说中的“党规上升为国法”问题与“三种实现机制”说中的“立法转化”问题是一致的，等等。

尽管上述观点有诸多合理性，但是其中仍有一些值得商榷之处。限于篇幅，这里主要对“衔接”“协调”的含义要求和党规转化问题加以讨论。

第一，“部分区域相交”说的论者认为，关于“衔接”的要求，打个不确切的比方，若把党规和国法规范的事项看作是两个独立的圆，则党规国法的“衔接”，就是要让党规之“圆”与国法之“圆”保持相切，不能交叉重复。关于“协调”的要求，形象地讲，就是党规之“圆”和国法之“圆”部分相交，交集部分属于党规国法皆可调整的事项，但党规不得与国法相冲突。［1］（P13）虽然该说具有较大的合理性，但既然可能出现衔接面的情况，那么“衔接”之处的无缝对接，就不应排除特殊情况下的“交叉重复”。正如有学者主张，为了更好地衔接党规党纪与国法，在党规党纪中明确规定，中共党员如有严重违法犯罪行为，必须受到相应的党规党纪处分，并根据“法无明文不为罪”原则（在党内引申为“纪无明文不处理”原则），应当由党规明确列出“严重违法犯罪”应当受到党规党纪处理的具体细目。此外，根据“一罪不二罚”的法治原则，还可以在党规党纪中进一步细化区分哪些情况应当由党纪国法共同处罚，哪些情况在党内可以适用“一错不二罚”原则。［2］其中由党纪国法共同处罚的部分区域，就是一个衔接面。不过，此类衔接面的情况宜少不宜多，“交叉重复”的面积宜小不宜大。“衔接”的情况如何，涉及是否“协调”（和谐一致，配合得当）的问题。衔接不好，就会导致不协调问题，即两者不和谐、不一致、不恰当，形成冲突。

第二，关于党规国法的转化问题，其中既涉及党规国法的内容衔接变化，又涉及党规国法有机统一的外延建设问题。“国法”通常指的是国家法律，而其中的“法律”是广义的，包括狭义的法律和行政法规、军事法规以及地方性法规等。前述诸多观点普遍认为，只有党规向国法转化，而且不是所有党规都有转化为国法的必要。进而有学者认为，只有如下三类党规才有必要转为国法：一是规范党依惯例主管的国家事务(如干部任用、监督问责和军事国防等)的党内法规；二是国家法律或全国人大特别授权党规规范某一特定国家事务的党内法规；三是规范依法治国和依法执政交叉重合性事务(如党和国家重大决策程序以及政务公开等事务)的党内法规。［21］持有“两原则动态配合”说的学者认为，可以转化为国法的党规主要包括两类：一类是在《中国共产党党内法规制定条例》生效之前就已发布生效而条件尚未成熟未被清理的涉及党外事务的规范；另一类是涉及党的执政事务经党规试行后认为需要通过国法调整的党规，比如涉及财产申报、信息公开、领导问责和公文处理的相关党规以及党章向宪法的转化等。党对国家立法工作的领导和国家法律至上这两个考量因素，决定了党规向国法转化的单向性，这种单向性也是两者合理转化的核心要素。［20］笔者基本赞同这两种观点，其中不同的分类是从不同角度划分的。然而，值得注意的是，对上述“党规向国法转化的单向性”认识值得商榷。虽然通常情况下是单向的转化，但是不应排除特定情况下反向转化的可能性，当然这种转化不是整体的国法转化。这符合对立统一规律中矛盾对立的双方既相互依存，又相互排斥，且相互转化的哲学原理。不应排除这些法规中的个别条款在特殊情况下具有转化为党内法规条款的可能性。

第三，有学者指出，党规转化可设四个步骤：一是，组织评估小组对党规转化为国法的必要性和可能性、时机和利弊等进行评估；二是，相应党规如有必要和可能转化，则应评估和审核其立法质量与实施效果，形成评估审核报告；三是，由党规制定机构对评估审核报告进行修改和增删，形成有关国法的立法建议草案；四是，向国家立法机构正式提交立法建议稿及其说明。［21］笔者认为，这一设计比较合理。若有反向转化的特例，则其步骤应有所差异。

（三）基本路径的思考

实现新时代党规国法的有机统一，理论层面可以考虑高度综合“三层四面”说、“基准与路径”说以及“两原则动态配合”说中的合理因素来进行，如此从三个层面着手，把握其四个基准，抓好四个方面的机制建设，注重党规国法的动态配合。

实现新时代党规国法有机统一的总原则是：在明确遵循 “党规立于国法之前”“党规严于国法”“宪法法律至上”三项原则的基础上，注重党规国法在事前、事中、事后三个层面之间的动态配合。在微观层面党规国法衔接协调至关重要，是党规国法有机统一落到实处的关键，这种衔接协调涉及党规和国法两方面的部分调整，但主要是党规方面的相应调整。

要实现党规国法衔接协调，应注意从三个层面进行全面建设，即事前控制、事中控制和事后控制。通过三层面的控制，朝着“四个基准”抓好落实，就是要把握好前文已述及的党规国法的体系共存性、价值同向性、规范协调性和指引连贯性的基准建设。同时搞好四个方面机制建设，包括建立健全冲突规避机制、建立健全党规制定与国家立法的衔接机制、完善党内法规“先行先试”与立法转化机制、强化备案审查及清理工作的衔接联动的保障机制建设等。

关于强化备案审查与清理工作的衔接联动机制建设，要注意党规备案审查与国法备案审查的制度衔接。因目前没有合适的统合党内外备案审查的权威机构，故而近期可采取双轨制的并轨设计［22］，将来条件成熟时可以考虑把两套制度合并为一套。就近期而言，党内审查机构审查时，应加强沟通和交流，采用党内审查加联席会议的制度模式，注重吸纳国法相关制定单位的意见，通过完善党规国法衔接协调的联席会议制度的程序设计，使其充分发挥有效作用，真正促进两套体系的良好衔接。

四、结 语

坚持依法治国和依规治党有机统一，关键是保证党规与国法的有机统一，主要是要注重党规国法的衔接和协调。新时代党规国法有机统一，是指新时代背景之下，党规国法并存并行，分工协作，党规严于国法，国法高于党规，两者形成互联互通、相辅相成、相互促进和相互保障的有机系统。“依法治国和依规治党有机统一”与“党规国法有机统一”之间，存在包容与被包容的关系。“依法治国和依规治党有机统一”，至少可分为“依法依规的统一”“治党治国的统一”“依法治国和依规治党的结合”三个有机联系的部分。“党规国法”就是“治党治国”的“器具”和“依凭的对象”，属于手段范畴。“党规国法有机统一”就是治国“利器”。因此，在“党规国法有机统一”与“依法治国和依规治党有机统一”的关系中，前者是后者的重要前提和基本保障，而后者是前者的进一步运用和重要体现。“衔接”之处，可能出现衔接面的情况，不应排除特殊情况下的“交叉重复”。关于党规国法的转化问题，其中既涉及党规国法的内容衔接变化，又涉及党规国法有机统一的外延建设问题。党规向国法的单向转化是原则性的，但是不排除特定情况下反向转化的可能性。