高职院校校地合作办学“二次下移”战略

□

随着高等教育逐步从大众化向普及化过渡，高等教育资源不再稀缺而生源稀缺的时候，随着新型城镇化和乡村振兴战略的纵深推进，县镇发展的新机会不断呈现的时候，处于高等教育金字塔系统低端却是其不可或缺部分的高职教育就面临着现实的选择，高职院校校地合作办学“二次下移”战略就成为高职教育可持续发展战略的重要选项。本文以区域和地方为活动区间和服务半径，以被统称为大中城市的省级城市和地级城市为起始区间，以县镇为辐射半径，取道政产学研合作的重要通道校地合作，来探讨高职院校对于校地合作的三种具体形式（市校合作、县校合作和镇校合作）的战略作为。

一、高职院校校地合作办学“二次下移”战略路线清晰呈现于城市及其层级

（一）高职院校校地合作办学“二次下移”战略落地于城市承载体

简要解读校地合作，“校”当然指高职院校，“地”则是自然地理空间和人文地理空间共同作用的整体，其蕴含的四种涵义是地理和行政区划涵义、社会和政治（政策）涵义，前两种涵义是基本涵义，后两种涵义是衍生涵义。“地”的地理涵义为一定的地域空间，简义为地方、地区，与地理意义上的区域基本同义；“地”的行政区划涵义为一定区域范围内的一级地方政府；可以跨国界和行政边界而有相同语言、信仰和民族特征的人类社会聚落，这是“地”的社会涵义；作为城市地域和乡村地域的国家统一体，“地”的政治涵义昭示的是先发的城市反哺乡村进而实现城乡统筹发展、乡村振兴的政策意义。

“地”与城市又是密不可分的。由于具有行政区划涵义的“地”即地方政府通常是设于城市的，因而“地”的多种涵义、“地”由此被赋予的功能，是通过城市来集中显现的——由此有“城市政府”之说。比较发现，我国城市的等级结构——省级城市（一般为直辖市）、地级城市（包括副省级城市、一般省会城市、地级市）、县级城市（含非县级城市的县城）、镇级城市（或镇），与地方政府的等级结构——省（直辖市、民族自治区）、地区级市（地区、民族自治州）、县（县级区、县级市、民族自治县）、乡（镇），是基本相对应的，两者对应的其实是行政级别以及经由行政力量动用的资源。故而城市行政等级与城市主体城市政府或地方政府行政等级具有同一性，这表明，与高职院校这一校地合作主体相对应的另一主体，实为某行政等级的地方政府以及由该政府主导或引导的行业企业组织。认知这种行政等级对应关系，对于引导高职院校跨越与地方合作在政策、资金、利益相关者、治理等方面的壁垒，具有现实意义。

（二）高职院校校地合作办学“二次下移”战略渐次实施于市校合作、县校合作和镇校合作形式

基于“地”与城市的这种密切关系以及城市本身的层级划分，高职院校所推进的校地合作可以细分为省校合作、地校合作、县校合作①和镇校合作。由于省校合作、地校合作建设的承载地在省级城市和地级城市——这些大中城市最典型地表征着城市因而又惯常地被称为“城市”②，于是，高职院校校地合作目前有市校合作、县校合作、镇校合作三种形式，其中市校合作为主流形式，县校合作为成长形式，镇校合作为新兴形式。随着乡村振兴战略的深入推进，将来村镇经济发达地区将率先崛起村校合作形式。

由于本身的服务能力、行政级别、社会影响力等的差异以及由此带来的催化或掣肘，不同类型高校③校地合作的力度、热度有别。基于研究型高校、应用型高校市校合作热度持续的情势，具有个性化和样本性、复制性意义的高职院校校地合作形式，当是县校合作和镇校合作。

由上述分析可见，通过校地合作这个政产学研合作的重要通道，受制于或受惠于“一定社会”环境下“一定政策”的高职院校，建立和稳固了与一定区域范围内的一级地方政府的密切联系。高职院校通过市校合作、县校合作和镇校合作形式来践行“二次下移”战略；而县校合作和镇校合作两种形式，作为高职院校校地合作办学延伸于县域和镇域的具体表现形式，本质上是高职院校政产学研合作建设渗透到县域和镇域的具体实现形式。由此，从市校合作到县校合作，实现的是高职院校校地合作办学“第一次下移”战略；从县校合作到镇校合作，实现的是高职院校校地合作办学“第二次下移”战略。作为践行“两个坚持”即“坚持产教融合、校企合作，坚持工学结合、知行合一”④的战略举措，“二次下移”战略既是国家区域发展战略、城乡统筹发展战略和乡村振兴战略的反映，又是优质高职教育供给侧改革与需求驱动的县镇服务对接——昭示的是高职院校以“合作办学、合作育人、合作就业、合作发展”提供县镇优质服务的宣言和行动。

二、高职院校校地合作办学“二次下移”战略实施是高职教育资源的全域合理布局

高职院校要将资源配置的城市行政等级偏向与“三大战略”建设交织而带来的压力和机遇，化作可持续发展的动力，面临如何优化空间布局而获取优质优势资源的战略抉择。

（一）县镇高职教育资源存量与增量的交织是县域高职教育结构的优化

根据中国社科院财经战略研究院发布的《中国县域经济发展报告（2016）》显示，2015年，400个样本县 （市）GDP同比增速比2014年回落2.26个百分点，远超过全国0.5个百分点的回落幅度，这也使400个样本县（市）GDP的全国占比份额继续萎缩，由上年的25.8%下降到24.4%。县域经济增长速度相对都市型经济明显放缓，对城市化进程和城市人口的合理布局都会产生不利影响，并再次表明，中国与发达工业国家之间的主要差距之一表现在县域。中国的发展必须进一步向各县域腹地推进[1]。改变“发达城市，落后农村”和“高级产业在城市，落后产业在县镇”格局的使命，催生了高职院校服务跟进的需求。

由于历史的原因和大中城市资源吸附力强等缘故，我国高职院校分布具有明显的城市聚集现象，尤其是中心城市，一般会成为各省高职院校的主要集中地[2]。这肇因于我国城市管理存在的行政中心偏向，资源主要是按城市的行政级别而非实际需要来配置，行政级别越高的城市，其资源配置能力越强，人口、产业等要素的集聚效应就越明显。城市行政等级是行政等级制度在城市管理的缩影[3]。

近年来，高职教育机构只集中在少数省级城市和地级城市的格局有所改变。按高职院校数为1341所的时点计，除了西藏，所有的地级城市至少设立了一所高职院校；设在县级市的高职院校有90所，占比为6.7%；设在镇的高职院校有50所，占比为3.7%。这一结构变化同时也显现县镇所设高职院校数量仍显不足的现实。不仅如此，县镇高职院校办学质量堪忧。由中国教育科学研究院2017年5月发布的《全国高等教育满意度调查报告》（以下称《报告》）显示，地处县镇的高职院校存在“满意度塌陷”现象。地处县镇的高职院校的总体满意度指数（67.71分），低于地处省地（省级城市和地级城市）的高职院校的总体满意度指数（71.33分）。布局短板和《报告》所反映的县镇高职教育办学的质量、公平和环境状况，凸显了县镇高职教育存量资源激活的现实紧迫性，而县镇优质高职教育资源增量的形成，是以新风貌、新体制、新机制对存量资源的“催化”。

有分析表明，县域GDP超过1000亿元就会产生发展高等教育的强烈需求与冲动[4]。目前长三角、珠三角地区的县镇，率先以整体迁建、设立校区、共建科研院所等形式，加大了主要从地级城市引入实力型高职院校的力度。以职教大省浙江为例，截至2016年，全省48所高职院校中已有15所在县域设有校区，占比已超过三成，其中6所分校区为县镇增量引入。

县镇高职教育资源的存量激活与增量引入，实质是新型城镇化背景下教育布局和高职教育布局问题。城镇化的重要特点是人口和产业的集聚，引发教育布局随之变化，教育布局优化成为新型城镇化的必然要求[5]。由于高职教育表现出的集聚、带动和示范等支撑作用，在县城和辖镇，增量建设（引建+新建）和存量建设（续建）教育质量堪与大中城市优质高职院校媲美的高职院校（包括分支机构），其带来的人口集聚效应远远快于并高于由产业集聚带来的人口集聚效应。

（二）高职教育资源全域的合理布局成就于高校发展的类型定位和自身认同

如果说对于市校合作办学，三类高校各有优势、兴趣点和着力点的话，那么对于县镇校地合作办学即县校合作办学和镇校合作办学，专注全国和国际发展的研究型高校了无兴趣，或有的县镇合作多为点缀；与职业技能型高校（高职院校）一样，应用型高校（含一些原本追求研究型高校或教学研究型高校发展目标转而打算或正在建设为应用型高校的地方本科高校）同样会寻求区域和地方发展“高站位”，其中不乏县校合作办学建设的跃跃欲试者或实质性介入者，但通常不再直接“下沉”到镇校合作层面。这表明，在市校合作和县校合作办学层面，应用型高校与高职院校原本差异性明显的发展战略变得趋同——高职院校迎来本区域和本地应用型高校基于生源和“地盘”争夺而带来的正面冲击。

这种态势是由对这些高校发展类型的政策定位以及这些高校对自身发展方向的认同所决定的，同时也反映了在“双一流”建设、转型建设、优质校建设背景下，各类型高校对于校地合作及其具体形式的审时度势决策。相对低的办学层次、职业与技能的类型定位、一线人才培养的办学定位，使高职院校肩负着向县镇输出优质服务的重要使命，能够自觉不自觉地“最亲近”县镇，以多形式、优布局、活机制纵深推进校地合作。

另外，以改建、新建方式设立应用技术大学，以联办的方式举办应用技术本科，高职教育出现的这种学历层次重心“上移”现象，其背后是身份的转变和地位的提升，这给了那些“升格（专科高校升格为本科高校）无门”、本地（地级城市）可持续发展空间收窄的高职院校寻求“二次下移”发展的压力和机会。

为此，高职院校致力于构建校地合作以至政产学研合作长效机制，“深耕”于其所在的城市服务，不失为“以（服务）深度换（发展）空间”的有效选择；不必固守之而是以这个城市为立足点向县镇进发——以县（市区、城）为第一拓展点而以镇（中心）为第二拓展点，则为“以（县镇）空间换（区域发展）空间”的智慧选择。这即是，高职院校是通过县校合作和镇校合作来实现校地合作和政产学研合作，通过拓展县域和镇域发展空间来换取市域乃至区域发展空间。

三、高职院校校地合作办学“第二次下移”战略实施会形成镇域引领效应

如果说高职院校校地合作办学 “第一次下移”战略，其建设据点是在县域中心地带县城而又试图形成县域覆盖效应——以县城为圆点而力争向全县域扩散，那么高职院校校地合作办学“第二次下移”战略就是以辖镇为基点而渐次向县域腹地进发。显然在当前的乡村振兴战略建设背景下，“第二次下移”战略更具有现实意义。

（一）高职院校校地合作办学“第二次下移”战略实施会形成“四大效应”

第一是节点效应和平台效应。镇作为一级地方政府和一级城市，同样集政治、经济和社会功能于一身。相对于作为“城—乡”节点、城乡统筹一级操作平台的县来说，镇则是“县城—乡村”节点，是城乡统筹的二级操作平台；相对于县在高职院校校地合作办学中的“中间层”作用，镇在这种办学中具有“基层”作用。借力于“城—乡”节点和一级操作平台，高职院校能够以县城为第一拓展点而向县域扩散其服务，但这种辐射总体是浅度的，尤其是对于宽阔的县域来说；因而借力于“县城—乡村”节点续建二级操作平台，以辖镇为第二拓展点（一个或若干个）而延展服务，是高职院校把控节点、依托平台而实现县域深度辐射服务的重要举措，也是其发挥天然优势和独特作用的重要体现。

第二是“三式”效应。职业教育存在于区域经济社会环境之中，其生存和发展都依赖于同其周围环境进行物质、能量、信息的交换和转换[6]。高职教育具有“高等教育”与“职业教育”的双重属性，“职业教育”属性要求高职教育为区域行业企业和经济社会发展服务[7]。将“区域”细化到“镇域”，这种服务所昭示的“三式”效应更加显著：高职院校要消解“被动适应”式滞后效应——从被动适应镇域发展需要的状态中走出来，形成对于镇域发展的“积极应对”式同步效应和“主动引领”式超前效应。特别是，镇域，这个研究型高校不屑、应用型高校不及的地理、行政、社会和政治（政策）空间，恰是高职院校发挥引领作用的最适宜区域，是高职院校可持续发展的重要支撑点。高职院校要通过合作引擎的驱动、合作主体的扩展、合作范围的拓展、合作内容的深化，实现对于镇域发展的主动引领。

第三是示范性、辐射性效应。为加快“十三五”产业发展规划“落地”，与特色优势产业和战略性新兴产业对接，一些发达地区的县加快了在城区新建高职院校的力度，这一响应《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》关于“新增高等职业学校主要向中小城市布局”政策要求之举，有以城区增量既激活城区存量又为辖镇引来增量的 “一石二鸟”之效：一方面形成本县对新增高职教育配套服务供给的跟进，另一方面又以城区高职教育资源空间挤压的方式，为辖镇引入“上层”城市的高职院校提供了契机；其效应是高职院校对“第一次下移”办学成效进行创新性复制而带给“第二次下移”办学的示范性、辐射性影响。

第四是回应性效应。一些高职院校服务重心“下沉”到县域——这一阶段是在县城，是其应对处于同一市（同一大中城市）的一些地方本科高校的应用型转型建设所带来的“第一次夹击”的重大决策；一些高职院校服务重心“下沉”到镇域，则是其再次应对一些应用型高校谋求或正在向县域（主要在县城）发展所带来的“第二次夹击”的战略举措。

（二）推进镇校合作是高职院校落实乡村振兴战略的重要着力点

“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，这种发展的不平衡很大程度上表现为乡村和城市间的不平衡；这种发展的不充分更多表现为乡村发展的不充分[8]。自十六届五中全会提出社会主义新农村建设战略目标以来，从十七大提出“城乡统筹”、十八大提出“城乡一体化”到十九大提出“乡村振兴”战略，实现的是将农村置于城市从属地位到将乡村放在与城市平等地位的理念与行动转变，是对重农业轻乡村的矫正。这一转变和矫正蕴含的是五大内涵变革，即从生产发展到产业兴旺、从村容整洁到生态宜居、从文明和谐到乡风文明、从管理民主到治理有效、从生活宽裕到生活富裕的变革。

镇作为县城与乡村的节点和城乡统筹的二级操作平台，高职院校以镇校合作办学为通道，在助推农业产业的单一性发展向乡村建设的复合性发展的转变中，即在产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的立体式建设方面，所发挥的积极应对作用和主动引领作用是无以替代的。

四、以布局建设、“两翼”建设和模式创新建设推进“二次下移”战略实施

（一）构建“学校本部—县校合作基地—镇校合作基地”战略布局

高职院校通过县（市）第一拓展点和镇（市）第二拓展点的建设，会形成以第一拓展点为基础的县校合作基地（第一基地）、以第二拓展点为基础的镇校合作基地（第二基地）。当然，在高职院校校地合作办学的实际运行中，会出现“学校本部—县校合作基地”或“学校本部—镇校合作基地”两种战略布局。前者表明，这种校地合作办学效应是以县城区为基点而向县域扩散的，但深入度显然不够；后者表明，这种校地合作办学效应是以县辖镇为据点而波及县域的，但波及幅度和范围显然有限。“学校本部—县校合作基地（第一基地）—镇校合作基地（第二基地）”发展格局，正是针对这两种建设布局呈现出的接续性问题突出的局限而作出的弥补性战略安排。

这种战略安排所推进的连续性基地建设，要致力于形成一种持续性机制。为此，要考量的问题主要在于：第一，学校本部要统筹规划建设，其核心要点是有限资源的优先、科学、合理配置和使用。在由政府主导的资源分配体系中以及经由市场进行的资源配置运行中，高职院校总体获得的资源尤其是优势优质资源是有限的。两个基地建设而招致的“战线”拉长，必然带来对于资源供给更多的、不断的需求。因而如何在本部、第一基地、第二基地三者之间配置和使用资源，成为审慎谋划持续性机制建设的首要问题。第二，要构建基于两个基地建设的“大学（平台）—平台”联动机制。学校本部统筹建设的两个基地，第一基地建设从县方来看，肩负着引校入县进而建设县级大学（或以建设合作办学平台为目标）的重任；第二基地建设从县镇方来看，肩负着通过引校入镇进而建设深入县域腹地的合作办学平台的重任。大学（平台）与平台联动建设的背后，是高职院校（本部及其基地）对县域、镇域产业发展的适应性或引领性的对应关系——这正是“三式”效应的具体体现。

（二）以镇校合作基地为依托推进建制镇和特色小镇“两翼”建设

高职院校要续建第二拓展点，即要通过镇校合作而建设第二基地——镇校合作基地，与另一个合作主体镇的合作至关重要。这里的镇一是指作为行政建制的镇或镇级市，二是指目前正在热建的特色小镇；建制镇和特色小镇分别被生成为高职院校镇校合作基地建设的“两翼”。由于特色小镇深入到了整个行政区域管理的末梢——能够与行政制小镇对接，以特色产业和文化集聚的空间形式，俨然成为农村的特色服务中心，在此重点谈及这种非建制镇的特色小镇。

兴起于浙江，以“新理念、新机制、新载体”推进“产业集聚、产业创新和产业升级”为目标而推出的特色小镇理念，已迅速向全国渗透[9]。特色小镇是指依赖某一特色产业和特色环境因素，在一至三平方公里的用地上将产、城、人、文的理念与功能进行整合，打造具有明确的产业定位、文化内涵、旅游特征和一定社区功能的综合平台[10]。

特色小镇建设要以特色风貌营造环境、特色业态吸引市场、特色产业支撑发展，从而以特色模式实现持续运营，即打造特色小镇这一复合型平台，需要配套、有质量又有针对性的公共基础设施和公共服务设施，这就是说，这一实现“双创”梦想、培育经济新动能新平台的形成，要具备区位、人才、成本—收益比等必要条件。“螺蛳壳里做道场”“产城人文融合做文章”，关键是人才——与小镇特色产业和文化发展所需要的人才结构相适应的人才，因而教育资源特别是职教资源的配置就十分重要。在国外，一些大型企业以小镇为依托得到很好的发展，或者一些大型企业本身就是一个特色小镇⑤。中国特色的特色小镇建设也将会承载一些大型企业、高等院校的进驻；而形成产业“特而强”、功能“聚而合”、形态“小而美”、文化底蕴“厚而深”、机制“新而活”的特色小镇独特优势，高职院校的镇校合作办学建设有着不可替代的优势。一些延续历史文脉、聚焦传统经典产业的特色小镇建设，例如以茶叶、中药、丝绸、黄酒等为主要产业的特色小镇建设，又如浙江省的诸暨袜艺小镇、龙游红木小镇、莲都古堰画乡小镇、吴兴美妆小镇⑥等建设，它们既继承和保护了历史文化遗产，又为传统产业注入了新的活力和创新力，急需服务于生产、建设、管理、服务第一线的高职院校，通过镇校合作基地建设为其输送大批能够“沉得下去”、“用得上”、“留得住”的高素质技术技能人才。

（三）以PPP模式推进镇校合作基地创新建设

在深化经济社会领域供给侧结构性改革的当下，推进镇校合作基地的创新建设需要创新建设模式，PPP模式则为适应新时代要求的选择。PPP（Public-Private Partnership）模式即公私合作伙伴关系模式，这种源起于政府公共治理变革、实为政府主体与非政府主体之间建立的一种 “公私合营”模式，被认为是公共基础设施领域和公共服务设施领域建设较为理想的模式。而镇校合作基地作为重要的公共服务设施，其建设采用PPP模式当是职教领域产教融合、校企合作建设模式的创新举措。

镇校合作基地PPP模式是公立高职院校向社会资本等社会力量开放办学的一种模式，该模式建设可划分为纯股权式PPP模式建设（类型一）和实体项目式PPP模式建设（类型二）两种类型，要抓住“进入—退出”机制建设（包括识别机制、产权和治理机制、收益机制、退出机制建设）及其重点和难点问题突破。

识别机制重点是合作伙伴的选择问题；产权和治理机制重点是股份制或混合所有制运作中的产权结构和治理结构问题，特别是股权设计问题；收益机制重点是多主体投入和收益分解问题，以及准经营性、非经营性项目与经营性项目比较问题，并与镇校合作基地PPP项目的付费模式相对接。

类型一要突破的难点集中在，如何让社会资本方在不进行实体项目投资的情况下仍进行有责任的、稳定的投入。类型二要突破三方面难点：一是在进入环节要找到适用的商业模式或盈利模式，即要通过SPV（特殊目的载体公司，在此为镇校合作基地PPP项目公司）的运作设计和可行性缺口补助动态调适（应对由于PPP运行期长而招致的价格、成本变化），找到一种具有“职教性”特质、适于基地PPP模式建设特点的商业模式或盈利模式，其核心是如何让实力型社会资本方愿意进入并 “留守”职教领域。二是在退出环节要找到适时、合规而便利的退出通道，即要在现有政策、法律法规“语焉不详”（如民办教育产权归属、法人属性仍然模糊)或新制度出台受阻情况下，为社会资本方设计可操作的中长期兼顾的退出通道。三是要找到一种可复制的高职教育建设模式，即要通过实时跟踪、跟进，基于镇校合作基地PPP项目建设案例而凝练为具有示范效应的高职PPP模式建设模式。

注释：

①一些无县城市的县校合作形式则为区校合作。

②县级市和镇级市（目前我国尚未设立镇级市，镇代行了镇级市的功能；特别地，在广东一些“镇街经济”盛行的地区，由于镇代行了县的职能，辖内一些高职院校校地合作办学中的镇校合作与县校合作是合一的）尽管也是城市系统的两个重要层级，但由于其更多地表征着县域和乡村，往往不被称为“城市”。

③《教育部关于“十三五”时期高等学校设置工作的意见》（以下简称《意见》）将高校划分为研究型高校、应用型高校和职业技能型高校三类。显然，高职院校类属职业技能型高校。根据《意见》，职业技能型高校被限定在专科层次,即目前的职业技能型高校特指的是专科高职院校——通常被称为高职院校。

④2014年，全国职教工作会议召开之际，习近平总书记作出了“两个坚持”的重要指示。

⑤如最早源于美国（“波音小镇”由此而兴）而流行于欧洲及世界各地的航空小镇；由120多座小楼组合而成的公司总部大楼就是一个“微软小镇”。

⑥四镇分别位于浙江省的诸暨市大唐镇、龙游县湖镇镇、丽水市莲都区、湖州市吴兴开发区棣溪镇。