中国边境治理研究：从单一视角转向复合视角

孙保全，夏文贵

(云南大学 公共管理学院，云南 昆明 650091)

边境是现代国家特有的一种政治地理空间现象，是伴随主权领土体制的形成而产生的。边境对于国家主权领土的维护具有先天性的意义，同时在全球化时代又是对外开放的前沿，因此带有“封闭性”和“流通性”双重属性，边境治理在国家治理和国家发展中扮演着独特而重要的角色。对于中国这样一个地缘环境复杂、对外依存度不断提升的国家而言，边境治理显得尤为重要。特别是在“一带一路”倡议等国家外向型发展战略逐步展开的背景下，边境治理的意义得到了前所未有的凸显。在这样的背景下，形成专门性的边境治理研究领域，构建边境及边境治理知识体系，从而回应社会实践对边境知识的强烈期待，这项工作就变得十分必要和紧迫。综观现有研究，大都将边境治理视为一项专门针对狭义边境空间内特殊事务——特别是跨境事务——的治理活动，这可称为“单一结构”的研究视角。而事实上，中国的边境治理体制是由跨境事务治理和一般性地方事务治理共同构成的，本质上是一个“复合结构”。离开边境地区一般性公共事务的治理，仅凭对“跨境”事务的特殊治理，显然无法实现安边、固边、兴边、睦边的总体目标。因此，有必要基于对边境治理“复合结构”的完整认识，对现有研究的视角和内涵进行调整和补充，从而推动边境治理研究领域的构建和发展。

一、单一视角下的边境治理研究

随着边境问题和边境意义的日益凸显，今天的边境治理研究可谓方兴未艾。归纳起来，此类研究大致可分为3种类型：边境特有问题研究、边防与边境管理法律制度研究以及边境治理理论研究。现有研究大都关注狭义的边境范围与边境事务，聚焦于针对边境地带特殊事务，尤其是“跨境”问题的治理活动，由此表现出将边境治理内涵视为一个“单一结构”的学术偏好，或者说，这是一种“单一视角”下的边境研究。

(一)边境特有问题研究

该类研究主要基于边境紧邻边界的地缘属性和多为少数民族地区的社会特性，关注个别现象或个别问题的治理。当前经济学、政治学、民族学、社会学、宗教学、人口学等多个学科所开展的大部分边境研究都可归为此种类型。其研究内容主要涵盖以下几个方面：一是边境安全研究，包括传统的军事安全、地缘政治安全以及全球化时代和现代化进程中凸显出来的非传统安全；二是边界研究，包括边界历史、边界政策、边界与界碑的维护；三是边境口岸研究，包括口岸经济、口岸管理、口岸情况调查[1]；四是边境经济研究，包括边境贸易政策、边贸与民族地区发展、边民互市、沿边开发开放、跨境经济合作、边境旅游等内容；五是边境民族与宗教研究，主要涉及跨境民族、宗教渗透和国家认同等问题；六是跨境人口流动研究，包括跨国婚姻、跨国犯罪、跨境务工、非法移民、边境难民、出入境管理等。

这样的边境及边境治理研究，所预设的地理空间实际上是一个狭义的边境范围，确切地说是边境地带和某些特殊的边境区域，研究对象也是边境地区特有的公共事务和社会问题。这些现象和问题都具有突出的边境属性——主要存在于边境地区，并且需要在边境场域中得到有效治理。进一步来分析，这些研究所关注的问题都与边界直接有关，边界是构成其研究对象的核心要素，离开了边界或“跨境”这个基本前提条件，就无法对上述的这些具体边境现象和边境问题展开讨论。相比之下，那些同处于边境地区之内，但边界或“跨境”特征不够明显的其他问题则很少被纳入其研究视野。

(二)边防与边境管理研究

军事学、公安学、法学等学科主要关注边防和边境管理的法律制度，其中军事学的学者认为，边境工作的核心是边境防卫，边境管控是边防的基本职能，并力主构建一门独立学科——边防学[2]。随着周边形势的整体好转，有学者主张边境工作应从“防卫”转向“管理”，并主要关心如何维护边界、边境秩序和安全的问题，将边境管理看作是“国家维护边境安全和秩序的管理活动”[3]。另有研究认为，边境管理与边防是彼此相互独立的工作体系和工作方法[4]，应将两者区别对待，进而形成从属于公安学的边境管理学。

在边防学、边境管理学搭建起边境及边境管理研究框架的基础上，法学也开始介入这一领域，并以研究边境地区的治安管理、出入境管理、涉国境犯罪、民事行为、商事活动、睦邻友好等事项的法律制度为主[5]。由于目前中国不存在一套统一的边境管理法律体系，因此对于建立健全相关法律的呼声也日渐强烈。在第十二届全国人民代表大会第五次会议召开期间，就有多名代表呼吁尽快建立《边境管理法》《口岸管理法》和《边境河界管理法》，内容涉及国界管理、边境地区生产作业管理、边境地区通行管理、边境地区贸易管理、边民过境管理、边防会谈会晤管理、渔船渔民管理等各个方面，并主张通过立法活动来明确边境管理主体、边境管理区域、边境管理分工、边境执法权限和边情处置原则[6]等事项。

这类研究的任务不在于对个别问题的讨论，而是从各自学科角度切入，为边境地区的管理建立一个整体框架。军事学的边防研究、公安学的边境管理研究以及法学对于边境管理法制的梳理和立法呼吁，它们之间存在着一个共同点——尤为关注边境的安全与秩序问题。只不过，边防学的焦点在于国防安全，边境管理学除了关心边防以外还关心边境社会稳定，而法学研究则试图通过法制路径来阐释边境秩序的维护和管理问题。当然，安全和秩序固然重要，但却不能涵盖边境治理的所有内涵，而只是中国边境治理的一个层面而已。

(三)边境治理理论研究

相对于特定的跨境问题、边防和边境管理研究而言，边境治理的一般理论研究尚处于起步阶段，公开出版或发表的研究成果也比较少。长期以来，学界主要采用边疆治理的概念和分析框架来涵盖边境治理，边境治理被视为边疆治理的一个构成部分。但近年来，随着中国对外开放程度的不断加深，国家发展越来越融入世界，边境问题日益突出，使得一些学者认识到应当把边境治理从边疆治理中分离出来，并作为一个单独领域加以研究。诚如有学者所看到的：“目前学术界对陆地边境治理的关注，多在陆地边疆治理的框架内对陆地边境一般性的探讨，即对陆地边境治理的共性关注得多，对特殊性则关注得少。这就导致了在理论上，忽视了把‘陆地边境’作为一个特殊的区域加以关注和探讨，以至于在现有的陆地边疆治理理论中陆地边境治理理论的缺失。”[7]

在同边疆治理加以区分并开拓专门性边境治理领域的过程中，研究者们主要抓住了边境之“边”这个关键要素，并以此突出边境治理不同于边疆治理的个性。因此，对于边境及边境治理研究的内容和界限，学者们大多主张从“跨境”这一标准来进行限定。对此，有研究者从全球化和全球治理的角度出发，认为边境治理议题的构建应考虑“是否是跨境问题……是否影响到边境地区开放与安全……是否需要多中心跨境合作治理”[8]；或认为，“边境意指国界线穿过的互动性区域……若无跨界互动，社会性意义上的边境就会消失”[9]。可见，这种从边界和“跨境”维度来看待边境与边境治理的做法，同此前的边防和边境管理研究实际上存在着许多相似之处。

二、“单一结构”认识的局限性

经过梳理与分析当前的研究可以发现，各个学科多持有从边界或“跨境”这个单项维度和单一视角来开展边境及边境治理研究的偏好。这样的研究同各自的学术旨趣有关，本也无可厚非，其取得的系列成果也是可圈可点的。然而，随着这种研究偏好日渐形成规模并且成为边境研究的主流，将边境治理视为专门针对跨境事务的治理活动，这种观点已始渐成为一种学术共识，即关于边境治理的“单一结构”认识论，反过来，这种认识论又指引着下一步边境治理研究的开展。这样一来，“单一结构”认识论及其影响之下形成的边境治理研究趋势所表现出来的固有局限性，就不得不引起重视和反思。

(一)对边境治理的定位不准

对于处在全球化时代的民族国家来说，边境治理在国家治理和国家发展中承担着“安全”和“开放”的双重职能，这一点在当前的研究中已基本达成了共识。同时，边境地区建设和发展本身也是国家治理的一部分，并且成为实现国家整体发展[10]的一块短板，这在全面建成小康社会的时代背景下变得尤为突出。而无论是边境“安全”和“开放”的工具性价值，还是其自身发展的目的性价值，都不是单凭对边境特殊事务的治理就能够实现的，而必须要依托于整个边境地区和边境问题的善治。事实上，在国家的整体空间布局中，只有以行政区域为单位来划分边境，才能明确边境治理主体及其职责，进而把边境治理落到实处。这样来看，辖有边界的各个行政区域的治理就具有多重属性：一是处理好一般性的地方事务，保障辖区的稳定和发展；二是通过良好的地方治理，保障边境在国家治理格局中更好地承担安全与开放的空间功能；三是边境的地缘特性也往往使得一般性的区域问题及其治理变得特殊化。从这一点上来看，边境地区的地方治理，特别是地方政府对于辖区的治理活动，是边境治理中不可或缺的构成部分，因此认为边境治理是一个单一结构的认识，存在着以偏概全的问题。

(二)与边境治理实践不符

中国的边境治理体制由边境特定事务和问题的治理以及边境区域一般性的地方治理共同构成，因此是一个复合结构或二重结构。国家近年来实施的主要边境政策，既有针对边(跨)境经济合作区、边境贸易、边境口岸、沿边开放等专项性治理的内容，也有边境地区转移支付、“兴边富民”行动等从整体层面支持边境政区建设与发展的内容。各个边境省区，既出台了专门针对边境事务管理的地方性法规和政策，也各自采取了省内腹地对边境的对口支援、沿边地区扶贫开发等扶持边境区域发展的措施。另外，边境地区的地市级政府和基层政府实际上也大都以地处“边境”来进行自我定位，自觉地将地方治理职能同边境治理职能结合起来，特别是注重充分利用“边境”身份来积极争取各项优惠政策以形成地方发展优势。这样的基本现实表明，边境治理并不是一个专门针对狭义边境和跨境问题的概念，而是具有更加丰富的区域治理内涵。

(三)知识结构不完整

边境和边境治理在国家治理、国家发展中的重要意义，使得构建一个完整的边境治理知识体系很有必要，这个知识体系大致应包括边境治理的主体、边境治理客体、边境治理范围和边境治理方式等基本内容。但就当下情况来看，针对特定跨境问题的研究处于一种碎片化的研究阶段，彼此之间难以连通成为一个体系；边防学和边境管理学主要针对边境的安全和秩序，并且以边境管控的法律和制度为基本研究内容，因此只是边境治理范畴中的一个部分；刚刚出现的边境治理理论研究，其重心在于将边境治理从边疆治理中分离出来，但在强调其“边”的个性的同时，也忽视了边境治理的地方治理内涵；从发展走向来看，在“单一结构”偏好和认识指引下的边境研究，如果得不到有效的补充和调整，也无法发展成为一套完整的知识结构或理论体系。尤其由于缺少对边境地方政府的主体地位、一般区域问题的客体地位、非专项性政策在边境治理中的作用机制等方面的考察，将导致现有研究和照此发展而形成的未来研究，成为一种厚此薄彼、结构失衡的知识体系。

(四)制约理论供给的有效性

从一般层面上讨论边境与边境问题的研究大概经历了边防学、边境管理学和边境治理理论建构3个阶段。其中，边防学强调以防卫作为边境工作的重心和基础；边境管理学涉及范围相对更广，包括边界、边境秩序和安全的管控；而边境治理理论研究除关注边境管控之外，还主张发挥边境的区域功能，其学术旨趣在于阐释边境治理的本质与内涵，构建相关的概念工具和分析框架。不同阶段的研究，都承担着为社会实践提供理论与知识供给的任务。长期以来，人们都是从边防和边境管理的角度来看待边境现象和边境问题的，也形成了特定的思维惯性和路径依赖。虽然由此构建的基本概念和理论框架在特定历史条件下基本能够适应社会实践，但无法完全满足当今时代的需要。

现实环境要求边境研究须从“管理”模式转向“治理”模式，即更加注重从整体层面而非局部层面来探究边境的有效治理之道。而现有研究，仍将目光锁定在较为狭义的边境空间和问题范畴，仅仅将边境治理看作围绕跨境事务展开的实践活动，从而有意无意地忽视了边境治理的其他维度和内涵。这样的认识仍然没有跳脱出边防学和边境管理学的思维套路，不仅与边境治理的性质和地位有出入，而且不能全面反映中国的边境治理体制。基于局部实践而建构理论的做法，限制了对边境及边疆治理本质的学理阐释，也将制约理论供给和知识供给的有效性。

三、边境治理体制的“复合结构”

中国边境治理的内容，既包括边境特有问题(特别是跨境问题)的治理，也包括边境地区一般性地方问题的治理。安边、固边、兴边、睦边的边境治理目标，正是在这种复合性结构下实现的。只有把握这个基本事实，才能全面认识边境治理的本质，避免只见树木不见森林，从而有利于推动边境治理研究领域的形成和发展。中国边境治理的丰富内涵及其复合性特征，可以从以下几个方面进行理解。

(一)治理范围：狭义边境与边境政区

从中央层面来看，一般按行政区域来界定边境，有边境省区、边境市(地、州、盟)、边境县(旗)和边境乡镇的不同表述口径，其中以县级政区来界定边境范围的做法最为普遍。中国同周边国家签订的若干边境管理协定，都以毗邻双方边界的县级行政区来认定边境地区；“兴边富民”行动以140个边境县与58个边境团场作为主要实施范围；国家边境地区财政转移支付政策，着重参考了各省边境县个数、边境县总人口两个指标；国务院《关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》规定，非西部省份的边境地区以县为单位，享受西部大开发的相关优惠政策。同时，国家也会出于某些事务的管理需要，使用空间距离来界说边境，如海关总署就以边界线向内延伸20千米的纵深作为边民互市贸易区的范围。

各边境省份界定边境和划分边境层次，遵循了与国家层面相似的逻辑。综合9个边境省区各自制定的边境管理方面的地方性法规，可将边境分为3个层次：一是边境地区，即沿国界的县级或乡(镇)行政管辖区域；二是边境地带，指划定一定范围并实行特殊管理的边境区域，其宽度一般为两千米；三是边境特殊区域，指口岸、边境通道、边境临时警戒区、边境互市贸易区、边境旅游景区以及受到特殊管控的边境禁区等区域。可见，尽管中央层面和各省之间划分边境的方式不尽相同，但都把毗邻边界的特定政区认定为一般意义上的边境，而把一定纵深的边境地带或一定范围的边境区域作为狭义边境。

(二)治理主体：中央政府与地方政府

边境既是维护国家主权的壁垒，也是走向世界的通道，或者说既是国家的“墙”，也是国家的“门”，所有的边境问题都是国家问题，须在国家治理中予以重视。在边境治理活动中，中央政府承担着宏观性的主导作用：一是涉及国防与外交等方面的事务，必然由中央政府直接处理；二是边境地方政府的治理能力普遍偏低，中央政府需要调配全国资源来支援边境地方治理；三是一些重大外向型战略需在国家统一规划中实施；四是国家出台的针对边境和“涉及”边境的法律和政策，发挥着导向性和框架性作用。

边境地方各级政府承担具体职责，这里说是的广义政府，即“一级地方承担和行使国家权力并履行地方治理职责的整体”[11]，包括宏观层面的9个边境省区，中观层面的45个边境地市州盟及新疆生产建设兵团的9个边境师，微观层面的140个边境县市区旗和58个边境团场。边境乡镇由于不是一级完整的政府单元，因此应被纳入县级行政区内予以统一看待。从纵向来看，通常越是低层级的政府，越是接近边界线，承担的边境治理任务也越具体。从横向来看，不同政府部门参与边境治理的形式和程度差别很大。以县级政府层面来看，公安部门涉及出入境管理、涉外案件等工作，民政部门负责边民的民生工作，外事部门参与边界、界碑管理和涉外事宜，口岸管理部门则介入口岸管理。除地方政府以外，军事组织也会参与边境地区的地方治理，并在安全与稳定方面发挥十分特殊的主体性作用。

(三)治理客体：特殊事务与一般事务

边境治理客体是边境治理所针对的客观对象，可分为一般事物和特殊事务。一般事物就是那些与非边境地区相同或相似的公共事务，特殊事务是边境地区特有的公共事务。以往的研究，多把边境治理视为对边境特殊事务的治理，这就忽略了边境治理的一般性客体，从而把边境治理的内涵大大缩小了。

特殊性边境事务通常以边界为存在基础。在“地”的维度上，一方面要围绕边界、界标、界碑等主权标志物，实施边防、固边、界标与界碑的维护、非法通道监控等排他性治理；另一方面要围绕口岸、边(跨)境经济合作区、边境贸易区、边民互市贸易点，开展开放性治理。在“人”的维度上，不但要针对跨境流动人员、社会组织进行规约和管理，同时要对边民、跨境民族等群体实施管理和动员。历史上的边境管理以边防工作为中心，把与国防安全相关的边境事务置于突出地位。近年来，沿边开放政策、“桥头堡”战略和“一带一路”倡议等外向型活动，又使得同开放与流通相关的边境事务空前凸显。

相比之下，一般事务的边境属性或许并不突出，但也是边境治理中不可或缺的部分。国务院印发的《兴边富民行动“十三五”规划》，对于基础设施建设、保障和改善民生、发展优势特色产业、生态文明建设等方面的整体规划，就体现出对边境地区一般事务治理的重视。边境的地方政府同样也意识到，一般事务治理在边境治理中的重要性。如云南省2017年颁布实施的《边境管理条例》专门规定，省人民政府及边境州(市)人民政府要加大对边境地区财政转移支付的力度，对边境县域的产业发展和基础设施建设要加大投入和提供优惠政策，这显然也是将诸多一般性的社会公共事务纳入边境治理范畴之中了。

(四)治理方式：专项治理与非专项治理

专项治理，指为达成边境治理目标而专门制定法律、政策和实施具体措施；非专项治理，指普遍性的国家治理和区域治理方式在边境地区的施用。专项型方式由于是为边境治理需要而量身打造的，因此更具典型性，也更容易引起研究者的注意和重视。但应该强调的是，实现边境地区的稳定与发展除需要专项治理以外，还离不开非专项治理方式，并且非专项方式往往才是边境治理的常规性手段。

尤其对于边境地区的基层政府而言，更多时候是在贯彻和执行中央政府与上级政府宏观安排的过程中，运用一般性的法律、政策、行政、经济手段来开展地方治理活动。在使用这些非专项治理方式时，不同部门各司其职、分口管理，整个政府过程同腹地相比并无明显差别。但这种表面上司空见惯、平常无奇的地方政府治理活动，却承担着关键性的边境治理功能：一是边境区域的安全、稳定与发展，很大程度上就是在这种常规治理中实现的；二是一般性的治理方式常常会被特殊化，以适应边境地区独特的治理生态；三是专项方式治理效果的形成，往往要以非专项方式治理功能的发挥作为前提条件。这样来看，非专项治理方式也是边境治理体制的重要构成部分，离开这种一般性的地方治理活动，对边境治理的理解必然是片面的。

四、复合视角下边境治理研究的发展

中国的边界线漫长，边境区域范围广大，边境问题复杂，边境在国家治理和国家发展中的地位日渐凸显。但是，目前尚未形成专门性的边境治理研究领域，缺少完整性的边境及边境治理知识。这种现实需要与知识供给之间的反差，使得推动边境治理研究领域的构建和发展不仅十分必要也非常紧迫。就当下情况来看，应当根据中国边境治理实践，形成对于边境治理“复合结构”的准确认识，调整并整合现有研究，在复合性视角下推动边境治理知识体系的构建和完善。

(一)把握边境治理的本质

目前单一性视角下开展的边境治理研究，难以全面认识边境治理的内涵和本质，不仅产生了研究碎片化的问题，也制约了理论供给和知识供给的有效实现。实际上，只要立足国家和国家治理高度来看待边境及边境治理，很多难以解释或众说纷纭的问题便可迎刃而解。当然，这也是确立边境治理研究的复合性视角的根本依据。从根本上来看，边境是国家领土中的一个边缘性和特殊性区域，国家是界定和划分边境的本体，边境治理是国家治理的一个部分。离开国家这个基本语境，边境和边境治理都难以言说。因此必须在国家层面上来理解边境及其治理的内涵，站在国家整体利益和国家发展的立场来看待边境事务和边境问题，并且在国家治理中探寻边境治理的本质和规律。在国家治理过程中，为解决边境问题、促进边境发展以及发挥边境对于国家发展的支撑作用，就需要对边境实施有效治理。而边境治理目标的达成，又必须依托一套完整的治理体制。无论是对边境特定事务的治理，还是对边境地区一般性地方事务的治理，客观上都是国家边境治理体制的构成部分，都承担着相应的边境治理功能。只有从这一本质出发，并在复合性视角下全面把握边境治理的范畴，才能构建起完整的边境治理知识体系。

(二)理解边境治理的内涵

边境以边界作为基本参照，是一种由“线”拓展到“面”的空间形态。根据空间形式，可将边境分为边境地带、边境特殊区域和毗邻边界线的特定行政区域3个基本层次。前两种类型是狭义的边境范围，后一种界定方式所指的边境空间则相对宽泛。中国的边境治理范围涵盖了狭义边境和边境行政区两个空间范畴，治理对象包括特定跨境事务和一般性的地方事务，治理主体则有中央政府、地方政府和军事组织，治理方式包括专项治理和非专项治理。以往的研究大都将边境范围限定为狭义边境，并将边境治理过程视为针对跨境事务的专项治理。这样的研究是从单项维度或“单一结构”来看待边境及边境治理，这仅仅抓住了边境治理的局部内涵，而没有体现出其本质和全貌。这种研究视角，一方面制约了边境治理研究范畴的拓展，另一方面也限制了现有研究认识问题的广度和深度。因此，从推动边境治理研究领域形成和更好发展的角度来看，应该促使对于边境治理的认识从“单一视角”向“复合视角”转换。

(三)明确边境治理研究的任务

今后的边境治理研究，应该更突出目的性、预期性和自觉性，主动和有计划地促进边境治理成为一个专门的研究领域，并持续推动这一领域的不断发展。不仅要继续巩固和深化现有研究，而且要对边境治理实践中的诸多问题和现象进行持续关注，着力为国家边境治理体制的完善和发展提供理论和方案。具体来说，这样的研究工作亟需完成以下几项主要任务。一是构建基本理论。目前国内还缺乏对边境及边境治理的准确界定，基本的边境治理理论体系尚未形成。在这样的形势下，应当从现实出发补充和整合现有研究，凝聚基本共识，总结与提炼边境治理的概念工具，构建起边境治理研究的知识框架。二是阐释现实问题。在形成基本研究框架的基础上，进一步运用相关素材、方法和概念工具对边境地区的具体领域、具体现象和各种问题进行准确地描述和深入地分析，进而形成对边境问题全面而科学的认知。三是研究边境治理政策。除构建理论、阐释问题之外，边境治理研究还应积极回应国家治理和地方治理的现实需要，探索边境地区的善治之策。

(四)拓展边境治理研究的议题

整体性的边境治理研究议题的确立，不能只抓住某些突出和特殊的跨境问题，而应该覆盖到整个的边境治理内容。以往基于单一性视角和“单一结构”认识的边境治理研究，主要涉及对狭义边境区域和跨境事务的治理，其主要议题也局限于边境安全、边防、边界维护与管理、边境口岸、边境经济、跨境民族与宗教、跨境人口流动、边境法律与制度等方面。今后应当在复合性视角和“复合结构”认识下看待边境，发掘更加丰富的边境治理内涵，特别是要将以下几个方面的议题纳入研究视野之中：一是边境治理的整体架构，包括边境治理的政策、结构、过程与机制；二是边境地区的地方政府与政治，特别是要在国家边境治理层面上来认识边境地区基层政府的角色和定位；三是边境地区一般事物的治理，研究一般公共事务治理在边境场域中的特殊化，及其在边境治理中的功能和作用机制；四是边境治理的共性和个性，归纳中国边境治理的普遍规律，同时区分不同边境地区的差别化治理；五是边境治理能力，尤其是针对边境地方政府普遍存在着治理资源不足的境况，探索增强其治理能力的有效途径。