我国网约车业态发展中的新问题与规制创新

吴群琪　张羽琦

摘要：网约车是共享经济时代出租车市场的新业态，其在给人们出行带来便捷和多样化选择的同时，也受到传统出租车行业的抵制，各国政府对网约车的发展都进行了一定规制。我国是第一个承认网约车合法性的国家，但相关政策实施效果并不尽如人意，网约车市场明显萎缩，一些细则难以有效实施，网约车规制需要进一步创新。网约车和传统出租车各有优势，网约车规制不能着眼于数量限制，而应促使二者将自身优势最大化以满足市场需求；国家要明确方向，地方则应根据实际补充完善，地方政府在网约车规制创新中应发挥积极作用；要通过政企联动实现对网约车的大数据“互联网+”监管，也应充分发挥行业协会作用，完善行业监管和自我监管。

关键词：网约车；巡游式出租车；出租车；网约车车辆标准；政府规制；规制创新；共享经济

中图分类号：F5727文献标志码：A文章编号：16748131（2018）01006506

一、引言

党的十九大报告明确提出要建设“交通强国”，新时代将开启建设交通强国新征程，这是党和人民赋予交通运输行业的新使命。中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，作为关乎广大群众切身利益的出租车行业，应顺应人民群众过上美好生活的新期盼，为民众出行带来更大便利，发挥更大社会效益。

网约车是网络预约出租汽车的简称，我国《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》将网约车经营服务定义为，以互联网技术为依托构建服务平台， 整合供需信息，使用符合条件的车辆和驾驶员，提供非巡游的预约出租汽车服务的经营活动。以Uber为代表的网约车服务平台已在全球超过300个城市推广，且随机应变地遵守着不同城市和地区的交通运输规定，但其发展也并非一帆风顺。2010年，最早的网约车公司优步（Uber）在美国旧金山成立，该平台于2014年初进入我国市场。其出现之初被官方定性为“黑车”，但在逐步发展中得到了认同，以传统出租车的合理补充身份快速发展。2015年1月8日，交通运输部表态直接使用“网约车”一词，承认其积极意义，并认为其是一种新的交通服务模式。

网约车这种新生业态因被公众接纳而发展飞速，但总的来讲其出现时间并不长，自身的发展瓶颈与问题并未完全凸显，即使初步显现，相关研究也不够全面。国外学者较多从共享经济的角度来研究网约车，如Fish等从共享经济存在的问题方面加以剖析[1]，Bolton等从信息反馈与供需互相评价方面进行研究[2]，Rayle等认为网约车司机的动机是经济收益而非与乘客共享相同的目的地[3]。而国内学者较多从网约车的合理定位[4] 、政府管理模式[5]、与传统出租车的矛盾[67]、网约车监管与规制 [89]等方面进行研究。

网约车服务是基于移动通信技术和大数据平台的一种新型交通服务业态，是共享经济发展的具体表现。借助移动通信和移动互联网的普及和方便快捷高效的服务，网约车受到广大乘客的推崇并发展迅速，事实上也一定程度满足了人们的出行需求，缓解了打车难的困境，同时还有助于社会就业问题的解决。但网约车对传统的巡游式出租车行业的冲击也是巨大的，尤其是在网约车发展初期，其在营运与非营运、合法与不合法、风险责任等方面的模糊不清也造成了很多的社会问题。新业态与旧利益的冲突使得关于网约车合法与否的争论成为各国社会聚焦的热点话题。在我国，网约车的发展也给本已饱受争议的传统出租车行业带来很大的挑战和冲击，各地相继出现了专车司机与出租车司机产生冲突或罢运事件，而地方政府对网约车合法与否大多持观望态度，部分城市交通管理部门甚至将其视为“违法运营”，网约车的运营与发展急需“正名”。

2016年7月26日，国务院办公厅印发了《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》；7月28日，交通运输部、工信部等7部委联合发布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（上述两个文件以下简称“两个文件”），自2016年11月1日起施行，我国随即成为世界上第一个承认网约车合法性的国家。在两个文件中，网约车被界定为出租车中的一类，出租车作为城市综合交通运输体系的组成部分，是城市公共交通的补充，为社会公众提供个性化运输服务。

国家层面制定网约车管理法规，目的是响应共享经济时代出租车市场发展的新趋势，给予网约车合法地位，并鼓励符合规定的司机以及车辆进入运营市场以满足人们多样化的出行需求，并不是要限制网约车的发展。但两个文件及各地的实施细则出台后，一方面网约车市场明显萎缩，另一面一些细则实施难度大且监管不到位。有鉴于此，本文从政府规制的有效性出发，对我国网约车业态发展中的新问题进行剖析，并借鉴国外经验提出网约车规制创新思路，进而为促进我国网约车的健康持续发展提供政策参考。

二、我国网约车业态发展面临的新问题

两个文件的出台，明确了网约车的合法地位，允许并鼓励其发展，同时也促使无规则野蛮发展的网约车市场进入规范化发展阶段。然而，一些在政策试行阶段未发现的新的问题随着政策的正式施行逐渐凸显，在市场上直接的表现就是网约车市场萎缩，而在政策执行上则反映出一些具体规定不切实际且有欠公平，难以有效实施。

国家层面的网约车政策主要是指导方向以及调控产业结构，而在细则制定和落地过程中地方政府有很大的自主权。地方政府面对野蛮生长下无规则的网约车市场，为了缓解网约车与传统出组车的冲突，制定的实施细则往往通过严苛的准入标准和监管方式来限制网约车数量，而这种简单的数量限制并不能达到合理

图1各城市实施细则中网约车准入条件的范围调控运力的目的。例如最先出台细则的兰州、泉州两地，对网约车的车辆、驾驶员以及申领执照的打车平台均有相当高的标准，远高于传统出租车，打击了网约车司机的积极性，不利于满足居民出行需求和共享经济的发展。

对各地网约车政策实施细则的梳理和分析可以看出：从数量上来讲，各地已经纷纷做出响应，目前已有北京、上海等135个城市公布了实施细则，还有86个城市已经公开征求意见或进入听证阶段，已正式发布实施细则或已公开征求意见的城市占有全國95%的网约车市场份额。从制定标准的强度来讲，大部分城市对网约车车辆要求标准高于传统出租车，还有很多城市的细则中对车辆市价、车辆轴距及排放标准、牌照归属地、司机户籍及居住证明、驾驶员文化水平等方面都有详细的要求（见图1）。例如，郑州、厦门等城市要求网约车的市价必须高于出租车，长沙等城市要求网约车车辆价格要高于12万元，兰州市运营中的网约车车辆只有14%符合标准。其中，值得注意的是，对网约车司机的户籍以及文化程度等方面的过高限制有失公平，且与共享经济优化配置资源和节约资源的初衷相违背，弱化甚至扭曲了市场机制的调节作用。endprint

至2017年7月，仅有22个城市给予滴滴打车经营许可权，同期仅有约10万名司机通过考核获得网约车驾驶执照，获得合法身份的网约车司机还不及滴滴一家平台在2016年高峰总量的06%，这势必会带来市场下滑。据极光iAPP大数据监测平台的统计，截至2017年8月，滴滴打车日平均活跃人数从2016年10月的1545 万下降到1194 万；过去10个月，使用滴滴网约车服务的用户少了227%[5]。据艾瑞数据统计，自2017年1月滴滴打车平台保有车辆数持续降低，至5月才有所回升（见图2）。易到以及Uber等网约车平台也面临订单量剧减、市场萎缩等问题。此外，已经进入运营市场的大量的中低端车型在严格的车辆标准要求下被清退，部分司机无法获得运营资格，进一步使得网约车市场持续萎缩。

同时，对网约车政策的制定以及执行还存在不同的观点，争议较大，实施难度也大。由于司机及车辆数目庞大，主管部门无法直接管理，往往将更多精力和资源的投入到平台的规范化管理方面。网约车平台公司对有关政策的执行情况一直是政府监管的重点，监管部门明确要求网约车平台清理违规及未达标的车辆和司机。但司机数量以及接单数直接影响到平台自身利益，很多平台默许一些不合规的车辆继续运营。各地的交通执法部门耗费大量规制成本致力于在机场、火车站等人流密集区域查处违规车辆，但只能针对车牌等辨识度高的违规行为，对司机户籍、车辆排量等不易查处的违规运营车辆束手无策，诸多驾驶员和违规车辆躲在法律法规的“灰色地带”继续营运。此外，对违规责任方的处罚也不够明确，对网约车平台有责令整改、罚款或者吊销执照的处罚，而对违规驾驶的司机的处罚相对较弱。

我国网约车业态发展中出现的新问题，不能简单地归咎于网约车规制本身的问题，笔者认为其原因主要在于两点：一是在市场层面，由于传统出租车与网约车还没有形成良性竞争格局，统筹不同群体的利益和新旧业态的发展很难找到平衡点；二是在制度层面，政府监管部门对网约车这样的新事物也有一个适应过程，在法规制定、政策执行、管理手段等方面还缺乏经验和系统的协调。可见，网约车规制的出台是为了网约车市场有法可依、健康发展，而要让网约车行业真正做到规范、高效发展，还需要进一步的规制创新。

三、国外网约车发展规制策略借鉴

网约车的发展是国际性的问题，各国政府对此都有所规制。我国的网约车规制应充分借鉴各国的经验，并结合自身特点和优势，制定适宜的政策法规。

伦敦：精简高效的层级监管制度。英国的出租车行业规制以健全的法律法规体系为基础，一直领先于世界各国。近年来，新兴的叫车软件也逐步挤入英国的出租车行业，Uber、Kabbe等新兴网约车平台和公司发展迅猛，对传统出租车造成了巨大的冲击，引起了传统出租车司机强烈不满和抵触，并发起了多次抗议。为此，伦敦政府主要采用以下方式规范网约车发展：一是提高准入门槛，严格监管。伦敦的“迷你出租车”实际上是网约车的前身（私家车公司化后通过电召、传真等形式运营），所以面对新兴的网约车，伦敦并没有设立新的规制体系，而是直接将网约车纳入到约租车法案的管辖范围之内。伦敦交通局对平台公司、车辆和司机都设置了较高的准入门槛平台公司需有约租车经营者执照（有效期5年），具体要求包括预订平台性质、严禁巡游运营、注册地实体化、信誉良好、强制购买公共责任险等；车辆需有特殊牌照（有效期12个月），具体要求包括盈利性质、9座以下、强制购买车辆保险等；司机需有网约司机执照（终身制），具体要求包括年龄21岁以上、已有驾照且驾龄三年以上、无道路违法违规记录、10年内无犯罪记录、强制购买有偿租车保险等（根据互联网相关资料整理）。 ，符合条件后方颁发执照准许运营，但对网约车数量没有规定上限。由于网约车数量众多且分散，一对一监管会造成过度规制成本浪费，因此伦敦交通局的规制重心主要在于约车平台的审核和执照发放上，公共运输办公室则负责车辆和网约车司机的执照申领以及后续运营状况的检查。二是维持市场供给，平衡发展。为了能够促进传统出租车与网约车的共同发展，在推动新业态发展的同时谋求旧利益的稳定。网约车运营限制在通过平台电召的范围内，不允许巡游或者停靠出租车站点拉客，也不能使用传统出租车特享的公交车道，使得网约车作为传统出租车的补充而合理发展。

美国：因地制宜制定不同规制标准。由于美国各州的法规差异很大，自主权高，美国各地的网约车政策也各不相同。例如，优步自2011年以来不仅被多个州勒令停止营运，还在个别州遭到当地传统出租车公司起诉。而在网约车获得合法地位的地区，也与伦敦的规制手段相似，实行严格监管，包括对犯罪记录及道路违章的审查、车辆车况的安全检查、保险的强制购买等。此外，还有的州市对网约车的数量进行了限制。

新加坡：政企结合，大力推进平台建设。 ComfortDelGr等新加坡出租汽车公司在政府的支持下致力于自主研发打车平台，政府也建立相关部门对接，陆路交通管理局有部门专门负责监管网约车业务。政府允许国外约车平台进驻，但本地出租车公司起步早且基础稳固，Uber等国际化平台发展受限。网约车司机和车辆须向陆路交通管理局申请注册，审批后会取得3年的营运执照；而私家车通过注册进行网约车营运是违法的。

墨西哥城：提高网约车车辆标准及税率，控制其市场份额。2015年5月，墨西哥城的出租车司机协会组织了针对Uber和本国网约车平台的抗议活动，要求相关部门对其进行限制。而Uber作为回应，当天向用户提供免费服务。矛盾的尖锐推动政府针对网约车出台了新的规定，新规中对网约车车辆市值的规定减慢了网约车的发展，同时税率的提升也使众多想进入网约车市场的司机望而却步。墨西哥城政府对网约车运营持合法化态度，但由于监管制度滞后，只能通过提高车辆标准及税率等措施来控制其市场份额。

小结：首先，各国均给予网约车合法的发展空间。即使美国有个别州抵制网约车发展，但在网络发达的共享经济时代，这种为出行人提供多樣化便捷精确服务的新型模式还是慢慢融入了运输市场。其次，多数国家和地区通过高准入门槛对网约车运营进行规制，少有进行数量限制的硬性指标。我国目前的网约车政策也基本属于此种规制模式，但面临门槛过高导致网约车市场萎缩的问题，如何促使网约车在规范化发展的同时健康持续发展，将是我国网约车规制创新需要解决的首要问题。最后，新加坡出租车企业自主研发打车软件的成功案例为我国网约车发展提供了一种可行思路。政府可转变监管思路，鼓励出租车公司整合资源自主开发打车软件，弱化打车平台公司对运输市场的分食，并降低政府规制成本。endprint

四、我國网约车规制创新思路

规制理论从市场失灵角度出发，认为规制权力的介入并不具有自然而然的正当性。若要从根本上分析政策制定的有效性与科学性，必须考虑政府的规制成本及法规细则的可行性。行政资源自身局限性导致过度规制或过高的规制成本都不利于监管部门有效执行规制政策，制定稳定市场的规制策略，且保证政府规制成本的高效利用，是政策推行的基础。针对我国网约车业态发展中出现的新问题，借鉴他国的经验教训，结合我国实际情况，为促进网约车业态健康持续发展，需要进一步创新网约车规制，可从以下方面进行：

1.网约车和传统出租车双轨供给，平稳融合发展

网约车是运输服务新业态，但仍归属于出租车服务范畴，是特殊形式的出租车，其发展要与传统出租车的发展协同推进。网约车和传统出租车各有特点与优势，传统出租车也将作为一种服务业态长久存续。与传统经济模式相比，共享经济有其自身的独特竞争优势，基于互联网以及高速移动通信发展起来的网约车有着旺盛的生命力，可以为乘客提供个性化的出行体验，可以降低空驶率、节省交通资源，也可以通过平台跟踪追评系统对网约车车辆及驾驶员进行多方评价，有利于形成品牌经济和规模效应，优化市场资源配置，激活市场闲散资源；而传统出租车也因其便捷性、乘坐随机性等而受到欢迎，有着不可替代的优势。传统出租车与网约车是两种错位与补充的营运模式，共同构成了出租车市场，以满足居民多样性的出行需求。正是因为二者均有无可替代的优势，政府合理的规制应该使二者将自身优势最大化，而不是要“厚此薄彼”，更不宜采取数量限制，应由需求来决定市场份额。无论传统出租车还是网约车，在后续发展中都需要顺应相关规制，明确自身定位，实现良性竞争、错位经营，逐步实现平稳双轨供给和融合发展。

2.国家规制明确方向，地方法规补充完善

共享经济是市场发展的产物，网约车是新时代新背景下的新事物，在其发展过程中必然会出现新问题、新矛盾，政府也不可能完全预知，因此需要有规制，更需要规制创新。由于我国各地的经济社会发展和出租车发展水平不同，国家层面的网约车规制只能是构建大的框架及明确总体发展方向，是总揽全局的原则，而具体的操作细则需要各地区因地制宜地根据自身社会经济发展状况来制定。各地在实施细则制定中，既要平衡各方利益，又要大胆创新；既要提高规制的可行性，也要节约规制成本。目前各地制定或征求意见的实施细则，在实际落地时均有偏差，这就要求各地方政府严格把关，深刻领会中央文件精神，并自觉建立监督举报制度，认真听取公众意见、接受公众监督，完善听证会和网上意见征集制度，发现问题要及时修正。把改革落到实处，地方政府的作用不可忽略。地方政府的规制创新是对国家层面法规的补充和完善，应紧跟网约车业态发展动态，对网约车平台公司的经营和创新给予支持和保护；同时，对网约车运行中的问题及其对社会的负面影响要高度重视，制定宽严有度的政策进行有效规制，促进其健康持续发展。

3.政企联动，实现大数据“互联网+”监管

网约车是共享经济在运输市场中的体现，网约车平台有其独特的竞争优势，充分体现出共享经济的优势与特性。网约车平台公司发展迅猛，且有高技术含量的服务方式支撑，能够运用大数据获得准确的市场供需信息。网约车平台公司不能以创新为名规避法规，更不能抵触政府监管，而应当充分发挥自身的平台优势，主动与政府进行合作，并积极参与相关政策制定和承担相应的社会责任。政府和企业在网约车管理中应协同互动，政府制定规则并实施监管，企业和平台则应辅助监管部门制定行业标准，并积极为政府监管提供信息和数据支持。政企联动能够有力推动网约车网络信息服务监管，实现网约车在线服务和管理，实现“互联网+”监管；政企联动有利于信息化大数据监管机制的建立，使政府的监管做到有的放矢。

4.充分发挥行业协会作用，完善行业监管和自我监管

国外相关经验表明，政府借助行业协会进行监管是有效的治理模式。网约车行业的自律监管是其建立信任机制的基础，也必然与政府组织自上而下的监管存在交集，进而构成政府监管与自律监管相结合的混合监管模式。混合监管模式响应了共享经济的法律结构，为从业者和监管者找到契合点和制度支撑，将有利于行业发展和制度完善。行业协会和工会组织不但具有技术培训、权益维护等方面的功能，也可以通过行业自律和行业标准来规范企业行为，有助于政府规制成本的降低。网约车行业应当积极建立行业协会等自治组织，政府监管部门与行业协会可以共同商讨行业发展目标与监管标准和措施。网约车存在乘客权益保护与责任分配不均衡的问题，交易只是通过点击智能手机的屏幕瞬间完成，乘客不能对安全状况进行评估，较难防范意外事件发生；再加上市场准入与退出机制不健全，且门槛较低，大量在传统出租车市场不可能承担责任的非专业人士加入，他们不懂法或法律意识淡薄或相关法律责任不清，难以承担意外事故产生的责任。这就需要网约车平台公司通过自律进行规范，建立完善内部管理制度并对服务质量进行有效控制。

参考文献：

[1]FISH A，MURILLO LFR，NGUYEN L，et al. Birds of the Internet：Towards a field guide to the organization and governance of participation[J]. Journal of Cultural Economy，2011，4（2）：157187.

[2]BOLTON G，GREINER B，OCKENFELS A. Engineering trust：Reciprocity in the production of reputation information[J]. Management science，2013，59（2）：265285.

[3]RAYLE L，DAI D，CHAN N，et al. Just a better taxi？ A surveybased comparison of taxis，transit，and ridesourcing services in San Francisco[J]. Transport Policy，2016，45（2）：168178.endprint

[4]曹炜，熊静.行政规制视角下“应召专车”的性质、定位与前景[J].行政法学研究，2015（6）：6270.

[5]姜宁.从网约车发展看政府管理模式创新[J].中国党政干部论坛，2016（5）：8384.

[6]李俊慧.从经济学角度看出租车与专车之争的本质——行政垄断的维护还是道路资源的产权界定？[J].社会科学家，2015（8）：5054.

[7]田帆，常兴华.专车运行模式及政策评价[J].经济与管理研究，2016（6）：98104.

[8]王静.中国网约车的监管困境及解决[J].行政法学研究，2016（2）：4959.

[9]唐清利.“专车”类共享经济的规制路径[J].中国法学，2015（4）：286302.

Abstract： The age of the Internet shares the rest of the world economy， Internet booking taxi at the historic moment of new forms brings convenience to the people but in the face of traditional taxi strongly resisting， governments have different regulation methods to Internet booking taxi development， China is the first legislation country， legalizing Internet booking taxi but the effect of new rules on the ground is not so good， the market of internet booking taxi is obviously shrinking， its detailed regulations are difficult to be implemented and the regulation on internet booking taxi needs further innovation. The internet booking taxi and traditional taxi have its advantages respectively， the regulation on internet booking taxi should not restrict the number but should boost the advantage maximization of the two to meet the demand of the market. The central government should guide the direction， local governments should perfect the regulation based on the reality and should actively play a role in its regulation. Governmententerprise interaction should be used to supervise the big data internet booking taxi， the industrial association role should be brought into fully play so as to perfect industrial supervision and self supervision.

Key words： Internet booking taxi； cruisestyle rent； Taxi； standard of internet booking taxi； government regulation； regulation innovation； shared economy

CLC number： F5727Document code： AArticle ID： 16748131（2018）01006506

（編辑：夏冬）endprint