西藏农业综合开发应对策略研究

禄树晖，陈东东

（1.西藏民族大学管理学院 陕西咸阳 712082；2.西藏民族大学科研处 陕西咸阳 712082）

西藏农业综合开发始于1990年，经历了从无到有、从点到面、从小到大、从弱到强、从慢到快的发展历程，为全区粮食基本自给和农畜产品有效供给做出了重大贡献，为推进“一产上水平”农牧业发展战略提供了典型示范，为实现全区农牧业大发展奠定了坚实基础，对于改善民生、加强民族团结和边疆巩固发挥了重要作用。本文针对西藏农业综合开发工作的重大意义、艰巨任务、发挥的作用，从政策保障、组织保障、工作保障和资金保障四个方面阐释开发应对措施。

一、新时期西藏开展农业综合开发的战略意义

“食为人天，农为正本”[1]，农业丰则基础强，农村稳则社会安，农民富则国家盛。中央先后召开了六次西藏工作座谈会，持续聚焦西藏各项事业发展特别是民生工作，关注农牧区、关爱农牧民、关心农牧业已经成为关乎西藏经济社会跨越式发展的重大任务。

1、助推西藏对接“一带一路”建设。西藏西北方向与“丝绸之路经济带”对接，正南方向与“21世纪海上丝绸之路”在南亚沿海地带相交汇。随着西藏边境小康村、边贸口岸的建设，西藏农业综合开发对加快建设南亚大通道，对接“一带一路”和孟中印缅经济走廊，推动环喜马拉雅经济合作带建设，促进农牧业交流与合作起到举足轻重的作用。

2、推动西藏坚决打好“三大攻坚战”。把农业综合开发与扶贫攻坚对接，将扶贫攻坚作为重要政治任务和第一民生工程，聚焦深度贫困地区脱贫攻坚，精准施策，靶向发力，坚决打好精准脱贫攻坚战。把农业综合开发与环保对接，坚持开展大气、水、土壤污染防治三项行动，严格控制污水排放，全力确保农田河湖水清田绿。把农业综合开发与防范化解重大社会问题对接，加强农业综合开发投入，让农牧民最大限度地分享农业综合开发的红利，确保西藏经济社会长治久安。

3、彰显西藏独特的农牧业资源禀赋。按照“提升一产”的发展战略[2]，坚持以人为本、生态优先、立农为本、立草为业，加快转变农牧业发展方式，西藏走出了一条挖潜体质增效的内涵式发展路子。[3]从资源基础看，畜禽特色资源、种植业特色资源丰富。畜禽特色资源方面：牦牛、藏系绵羊、绒山羊、藏猪、藏鸡等畜禽品种被列入138个“国家级畜禽品种资源保护名录”。高原冷水鱼资源丰富，其中二十多种冷水鱼产量大，分布广，开发利用潜力巨大[4]。种植业特色资源方面：特色种植业资源主要包括特色粮食作物、藏药材、林果、林下植物资源、经济林木、茶叶、高原水稻等。粮食作物主要有青稞、小麦和土豆，以青稞为主。蔬菜重点发展城郊蔬菜，培育出了白朗县、巴宜区优质蔬菜品牌。南木林县的“艾玛土豆”和贡嘎县的“红土豆”被自治区认定为著名商标[5]。

二、新时代西藏开展农业综合开发的任务

根据西藏农牧业资源承载力、环境容量、生态类型和发展基础等因素，按照“因地制宜、梯次推进、分类施策”发展原则，从追求产量和依赖资源消耗的粗放型农业发展模式，转换到数量与质量并重，提高竞争力与科技创新并重，全面实现农牧业可持续发展。

1、大规模开展高标准农田建设，提高西藏粮食特别是青稞单产。通过建设旱涝保收、稳产高产、节水高效的高标准农田，提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率和粮食单产，为构建全国粮食安全和西藏青稞生产安全战略夯实基础。到2020年全区努力完成高标准农田建设100万亩，良种覆盖率达到100%，机械化综合水平达80%以上[3]。

2、大力推进股份合作经营模式，着力构建新型农业经营体系。创新土地流转方式和土地综合开发方式，试点藏东南区域沟壑式、台地式开发新模式，推进现代农牧业示范基地建设和龙头企业转型升级。引导农牧民以土地（草场）经营权入股合作社或龙头企业、鼓励工商资本参与农业综合开发等方式发展现代种养业、农产品加工流通和农业社会化服务。到2020年全区农业综合开发产业化经营率达到60%以上[4]。

3、大力推进科技示范推广力度，有力促进农业科技创新工程。重点支持良种良法推广应用，加大科技示范推广力度，加强科技人才与农牧民实用技能培训，稳步推进农牧业先进实用技术转化应用，到2020年全区努力完成科技示范推广面积100万亩，培训科技人才和农牧民群众50万人次[5]。

4、全面实施生态综合治理工程，稳步推进西藏生态文明进程。保护和改善高原生态环境，提高农牧业抵御自然风险、市场风险和安全风险能力，提高草场产出率、牲畜出栏率和商品率，实现经济效益、社会效益和生态效益协调统一，到2020年全区努力完成草场建设230万亩。其中，常规草场建设200万亩、人工种草30万亩[6]。

三、全面建成小康社会进程中应该充分发挥农业综合开发的作用

1、确保“一个”实现。以打赢脱贫攻坚战为着眼点和着力点，以发展农牧业适度规模经营、推进农牧业供给侧结构性改革为主线，以推进农业现代化和可持续发展为目标，到2020年西藏农牧业产业化经营水平大幅提高，与全国一道实现全面建成小康社会的宏伟目标。

2、实施“两个”创新。鼓励土地流转、承包经营、租赁承包、股份经营、集体经营等，实施高标准农田建设和产业化经营体制机制创新；确保农业综合开发金融惠农支农体系建设，鼓励跨地域、跨行业、多部门联动，各经营实体共同分享开发成果，拓宽投资渠道，实施金融投入体系创新。

3、完成“三个”转变。促进粮食、经济作物、饲草料三元种植结构协调发展，加快推进规模化、集约化、标准化畜禽养殖，确保农牧业产业结构由传统农牧业向农牧业优势特色产业结构性转变。确保农牧业产业化经营主体由传统作坊向合作组织和龙头企业等实体转变。研究土地综合治理项目引入PPP（公私合作）建设模式，引导社会资本投入农牧业领域，实现农牧业向优势特色产业集群转变。

4、发挥“四个”作用。通过农业综合开发项目的实施，使其在提高农业综合生产能力上发挥骨干作用，在发展农业适度规模经营上发挥引领作用，在提升农业综合效益和竞争力上发挥支撑作用，在实施农牧业可持续发展战略上发挥促进作用。

5、实现“五个”突破。一是以高标准农田建设为第一要务，破除现行体制机制障碍，通过创新试点模式大胆探索，实现“藏粮于地”，在促进农牧业增效增收上取得突破。二是厚植农牧业发展优势，推进农业供给侧结构性改革，在实现产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的农牧业现代化发展之路上取得突破。三是集中搭建“供应物流、生产物流、销售物流”三级物流网，在产品营销策略和品牌打造上取得突破。四是找准产业链条中的关键环节、薄弱环节，进行重点连续扶持，着力打造资源优势突出、产业链条完整、一二三产业融合、示范带动作用强的区域优势特色产业集群。五是以“富民兴藏”为目标，以精准扶贫精准脱贫为着力点，努力提高农业综合开发在打赢脱贫攻坚战中的贡献率。

四、加快建设新西藏征程中农业综合开发应当采取的应对措施

（一）政策保障措施

根据《国家农业综合开发县管理办法》（财发﹝2015﹞44号）、《国家农业综合开发资金和项目管理办法》（财政部令第84号）等政策文件，按照“总量控制、分级管理、定期评估、适时退出、违规处罚”的方式，坚决落实国家农业综合开发现有的相关政策。参照国家农业综合开发相关政策，结合西藏开发特点、开发方式、开发困难等实际，尽快制定《西藏自治区农业综合开发高标准农田建设实施细则》、《西藏自治区农业综合开发小流域综合开发实施细则》、《西藏自治区农业综合开发草场建设实施细则》等地方性政策文件。

（二）组织保障措施

通过举办培训、挂职锻炼、定期组织学习常态化等方式[7]，按照“领导干部带头学、下笨功夫认真学、理论研讨深入学、创新方式灵活学”的学习要求，加强领导干部的党性教育和理论素质，增强基层组织的发展意识，着力深化供给侧结构性改革，着力深化农牧区土地草场制度改革，对待农牧民“少一次埋怨，多一点耐心”，全面提高各开发区政府“总揽全局、协调各方、合力推进”的政策执行能力和行政领导能力。

目前，全区扶贫和农发部门合署办公，由于扶贫攻坚的开发任务重，脱贫时间要求紧，大部分开发区的工作重心基本放在扶贫工作，致使农业综合开发工作举步维艰。为了使农业综合开发工作有序开展，建议各开发区扶贫和农发部门分离，尽快实施独立办公。各开发区把农业综合开发工作作为重点工程，派备政治素质过硬、开发经验丰富、管理水平高的技术管理人员担任领导，加强对农业综合开发项目的施工组织和技术管理，确保开发进度和开发成效。

（三）工作保障措施

1、强化管理体制建设。按照“高度重视、科学安排、协调推进、确保实效”的工作要求，实施“统一规划、统一设计、统一管理、统一支付”四项统筹，明确“稳定、管理、发展、创新”四项责任。积极开展竞争立项、先建后补、以奖代补和绩效考评等四项措施，建立了以提升绩效为导向的激励引导机制，充分调动了各级财政农发部门加强资金管理和项目实施单位参与项目建设的主动性、积极性。推行“考核政府、考核部门、考核领导、考核个人”四项考评机制。简政放权的前提下，各地市农业综合开发办公室要明确“抓开发摸底调查、抓项目库建设、抓资金统筹规划、抓实施质量和效益”四项工作；各开发区尽快建立项目库，项目库建设实施“群众审、专家审、领导审、政府审”四项审核制度。

2、加大人才培养力度。人才是制约西藏经济社会发展的瓶颈之一，是迟滞西藏现代农牧业发展的动因，更是减缓农牧业产业化经营体系建设的内在因素。要大力推动西藏农业综合开发工作，主要任务是培养一批“信得过、坐得下、留得住、用得上”的西藏型人才。他们不但要具备“特别能吃苦、特别能战斗、特别能忍耐、特别能团结、特别能奉献”的老西藏精神，还要具备“懂项目、会管理、能实践”的管理与实施能力，才能稳步推进西藏农业综合开发工作。要充分挖掘开发区基层农牧民的能动性和积极性，选拔一批“思想过硬、眼界开阔、做事灵活、敢于创业”的农牧民骨干到国内生产规模大、经营效益好的农牧业龙头企业，通过培训、顶岗、挂职锻炼等方式，培养一批敢于创业能够致富的农牧民致富能手，让他们在农业综合开发工作中大显身手。要根据各开发区的实际，按照农牧民群众的开发意愿，筛选一批西藏切实实用的农牧业生产关键技术，对求上进的农牧民开展培训。不断总结经验，改变培训方式，利用电视、媒体等宣传手段，加大科普式栽培技术藏汉语电视讲座，聘请专家开展现场“手把手”农牧业生产技术指导，致富能手宣讲致富经验等。通过形式多样的培训，让农牧民切实看到农业综合开发的好处，激发他们踊跃参与开发的积极性和主动性。

3、打造优势特色产业集群。一是优化产业布局。深入推进农牧业供给侧结构性改革，紧密围绕市场需求，突出产业扶持重点，优化产业发展布局，打造农业优势特色产业集群，推动种植业、养殖业、农产品加工、储藏保鲜和流通服务业转型升级，推进“互联网+”现代农牧业行动，拓展农牧业产业链价值链。按照全区“七区七带”[7]农牧业发展战略，围绕拉萨市经济圈建设契机，全力打造拉萨市城郊种养业、农畜产品加工业。以青稞系列产品为拳头，以高标准农田建设为抓手，在日喀则市和山南市大力实施高标准农田建设；以奶牛、牦牛、犏牛养殖为核心，以农场畜牧业为抓手，以饲草种植为拳头，大力实施畜牧养殖业。围绕小流域综合开发，以林下植物资源、林果、藏药材、城郊蔬菜种植和藏猪、藏鸡、阿旺绵羊、水产品养殖为核心，全力打造昌都市、林芝市高山峡谷区域台地式、沟壑式农牧业。以牦牛、藏系绵羊养殖为拳头，重点发展农场畜牧业，全力打造那曲市、阿里地区“藏西北”区域的畜牧业。二是打造特色优势。大力扶持资源优势突出、区域特色明显、市场发展前景好、示范带动作用强的农牧业产业，调整优化产品产业结构，重点在补齐产业链短板、提升农产品质量和效益上下功夫，带动农牧业提质增效和农牧民持续增收，全面提升农畜产品质量和食品安全水平。坚持把“最有效利用自然资源、最大效率提高经济效益、最有效保护生态环境、最大程度市场化运作、最大可能规模化生产、最大可能运用科学技术”作为农业产业发展的基本方向，按照特色化、差异化开发方针，着力打造“人无我有、人有我优、人优我特”的农牧业优势特色产业。坚持“绿色、精品、高端”的农畜产品发展之路，引导农牧民专业合作组织入股龙头企业组建同业联合体，同步推进农畜产品区域化、专业化、标准化生产，着力培养一批加工能力强、产品附加值高、辐射带动能力强的龙头企业，有条件的地区打造具有示范效应的现代农业示范园区，选择适宜规模化、集约化及深加工的特色农业产业为主导，延长产业链，实现区域经济一体化发展。三是产业深度融合。积极探索完善财政贴息、补助、股权投入等多元化扶持方式，推动农牧业产加销紧密衔接和农牧区一二三产业深度融合[8]。科学编制总体规划，分年实施，把新村建设、产业发展、乡村旅游等有机衔接，实现城镇与农牧区、产业与新村、农牧业与工业相融互动。大力发展乡村休闲旅游产业，壮大新产业新业态，拓展农牧业产业链价值链。发展“农业+生态+文化+旅游”的特色乡村旅游，促进田园变公园、产区变景区。拓展产业功能，引进加工企业，延伸产业链条，农产品变礼品，实现了由以种养业为主的农牧业产业向农畜产品加工和休闲旅游观光农业的转型升级。

4、增强科技推广示范。一是统筹投入经费，用足用活科技示范经费。按照农业综合开发投入比例，科技措施的投入不低于项目总结的8%。据统计，全区已经实施的开发项目的科技措施费一般在5%-6%，有些项目仅占到2%。这说明各开发区由于技术力量薄弱，科技示范渠道窄、方法简单，致使科技示范成效不显著。建议由开发区政府主导，统筹用足用活科技示范投入经费，积极与区内外高校、科研院所合作，将科技示范措施做到实处。二是拓宽投入领域，支持科研院所加入农发。目前，全区农业综合开发管理部门的技术力量有限，人员配备不够，难于开展农牧业生产、加工、销售等技术的指导与管理。应采取灵活多样的推广方式，实施农发科技示范技术委托，支持科研院所加入到农业综合开发工作，激发广大科技工作者的工作热情。

5、努力拓展营销渠道。一是政府主导，加大营销宣传力度。加大农畜产品品牌培育力度，增强企业的品牌保护意识，完善营销配送，改进防伪技术，建立市场监控体系，做好品牌农畜产品商标、标识、域名的监督管理和依法保护工作，开展地理标志农畜产品的开发和保护工作。进一步拓宽销售市场、挖掘其附加价值，形成具有西藏特色的“藏”字头品牌、市场竞争力强、经济社会和生态效益显著的农牧业。借助全域旅游发力，构建区域联动机制，加大与国际国内旅游组织交流合作，构建“区域合作、共同宣传、互利共赢”的国内旅游合作宣传体系和机制，精心策划开展创意新、层次高、范围广、影响大的旅游宣传营销活动，形成全方位、多层次、区域联动宣传一体化的宣传营销格局。加强网络营销，构建农畜产品销售平台。充分发挥“互联网+”在农畜产品营销中的重要作用，尽快完成西藏农畜产品网络销售平台的建设，并投入营运。大力发展电子商务，加强网络化的高原特色优势农畜产品“净土健康”宣传，满足消费个性化、信息化的需求。突出节会宣传，大力宣传商标品牌产品。加大品牌农畜产品和品牌农牧业形象的塑造和宣传，充分利用报刊、广播、电视和网络等媒体，采取专栏节目、新闻发布(电视直播)、专题报道、网上展示等多种形式，大力宣传推介品牌农畜产品和品牌企业，在全社会营造“宣传品牌、支持品牌、发展品牌、保护品牌”的良好氛围。继续举办“藏博会”、“雅砻文化节”、“桃花节”、“赛马节”等文化节，叫响了“体验文化，观赏美景、品尝美食，购买健康”的高原旅游品牌。继续坚持“节会促发展”原则，“高标准、高质量、高水平”举办节会活动。鼓励农牧区挖掘本地乡村特色产品优势和乡村民间民俗文化，举办各类旅游节庆活动，如自驾游、徒步游、探险游、骑行游、果蔬采摘游等。二是企业策划，加强营销推介宣传。开展企业网络营销、品牌推广营销、品牌策划推广，选好产品的目标市场，确定市场定位，提升企业形象，构筑西藏高原农畜产品的竞争优势平台。把优质高原农畜产品销售与品牌营销同步推进，加大西藏农畜产品品牌的宣传推介力度，提高品牌知名度和影响力。三是援藏助推，加快营销交流合作。借助援藏大好机遇，利用援藏兄弟省份先进的网络媒体宣传手段，通过举办营销推介会、物资交流会、产品博览会等形式，大力宣传西藏农畜产品的特点和特色，扩大产品影响力，提高西藏净土健康农畜产品的市场竞争力。

（四）资金保障措施

1、加大资金投入力度。加强年度计划衔接，努力争取中央财政投入；主动与区财政厅沟通，确保地方财政配套资金足额到位，引导农牧民主动筹资、鼓励筹资渠道多元化。宣传各级财政增加农业综合开发投入的政策导向。鼓励援藏资金投入农业综合开发。一是抓好集中连片开发，补齐特色产业规模小的短板。扭转以农牧民一家一户的分散经营模式为主，规模化、集约化程度低，产品质量管控难度大，存在产品数量少、品质差的问题，难以对接大市场，存在较大的市场风险。采取连片开发、整体推进的办法，集中成片推进基地建设，提升特色产业规模化、标准化、集约化种植。二是敢于投入经费，持续扶大扶强龙头企业。现行农业综合开发有关政策规定，产业化经营项目扶持的重点是国家级、自治区级农业龙头企业，扶持重点项目的财政资金要求在50%以上。一些处于成长阶段的中小龙头企业由于规模比较小或者还款能力比较弱，未能达到立项“门槛”，难以得到农业综合开发资金的扶持。同时，现行农业综合开发扶持农民专业合作组织的政策不明晰，种养大户和农民专业合作社享受扶持政策存在困难。三是增强对龙头企业和经合组织的投资信心。目前，由于全区对于龙头企业和经济合作组织的扶持的投入、监督、验收和考核机制不健全，对龙头企业和经合组织的投入“不敢投入”和“怕担责任”，采取300万元封顶的“撒胡椒面”方式，这种不敢大力度扶持，不做持续扶持的现象，导致龙头企业发展“扶而不大、扶而不强”。建议全区加大对龙头企业和经济合作组织的经费投入和持续扶持的力度，采取行业专家投入评估机制，尽量减少行政干预。四是抓好经营主体培育，补齐示范引领能人少的短板。通过经营权流转、股份合作、代耕代种、土地托管等多种方式，加快发展土地流转型、服务带动型等多种形式的适度规模经营，大力培育“新型职业农牧民、家庭农场、专业大户+农牧民合作社、龙头企业”为主的“3+2”新型农牧业经营主体和服务主体，充分发挥他们的带动、示范和引领作用。

2、加强资金整合力度。按照“资金性质不变、管理渠道不变”“各司其职、各记其功”的原则，加强与农牧、扶贫、旅游、水利、林业、国土、交通等行业部门的合作，积极协调引导行业部门的资金、援藏资金与农业综合开发资金的整合。

3、鼓励信贷资金投入。加强与中国农业银行西藏分行、西藏银行等金融机构的合作，探索与国家农发行西藏机构的合作，搞好贷款贴息项目，引导更多信贷资金投向农业综合开发区，大力扶持产业化龙头企业、农民专业合作组织、种植业和养殖业大户。加强涉农资金统筹整合，引导现代农牧业发展资金等财政支农资金共同支持项目建设，提高强农惠农富农资金积聚效应。积极吸引外地资金参与西藏农业综合开发。

4、吸引社会资本投入。制定招商引资、引智政策，积极鼓励引导非公经济参与农业综合开发。进一步完善农业综合开发资金与银行信贷资金的合作机制，发挥财政资金的金融“撬动”作用，撬动吸纳社会资金，建立“财政项目+业主投入、农户投入、社会投入、金融支持”相配套的“1+4”农业融资体系，共同支持现代农牧业发展[8]。

总之，西藏农业综合开发工作是一项民生工程，也是一项安全工程，对全力打好“三大攻坚战”具有重要支撑作用。其开发成效直接关乎农牧业的整体发展效益，关乎农牧民的切身利益，是“治边必稳藏”的重要保证，本文全面提出的四项保障应对措施，对深入开展农业综合开发工作意义重大，影响深远。