引领与服务:当前农村基层党组织建设路径探究——以豫东农村地区为例

梁红泉

(周口师范学院 马克思主义学院，河南 周口 466001)

针对农业税费改革和农村“空心化”的出现,很多地方政府采取撤村合并的方式,精简农村基层党组织干部人员,推进农村基层党组织干部职业化发展。这种行为看似适应了当前农村社会现实,但却进一步弱化了农村基层组织在农村社会建设中的主心骨和战斗堡垒作用,加剧了农村社会离散化趋势。对此,不同学者从不同角度对当下农村基层党组织建设提出了意见和建议。比较有代表性的研究成果如:有学者指出税费改革后的农村基层组织应该从结构和功能两方面着手,建立和保持一个具有强大基础能力的农村基层组织体系[1];也有学者提出应着力推进农村基层干部的职业化发展以适应社会治理转型的需要[2];还有学者强调在农村日渐“空心化”的背景下基层党组织应从思想、组织和制度等方面加强建设,实现由行政型到服务型的功能转变,以增强党组织的凝聚力[3]。以上研究立足当下社会转型和农村社会现实,指明了农村社会基层党组织建设的基本方向和趋势,为进一步探索加强农村基层组织建设的路径打下坚实基础。但如何在实际工作中将农村基层党组织建设落到实处,以引领农村社会政治、文化建设,服务农村经济发展和社会民生需求,则是本文所要探讨的主要问题。由于地方经济发展的不平衡,不同地区的农村基层党组织不能一概而论,这里以豫东农村地区为例,分析传统农业区域的农村基层党组织在现代化进程中所面临的现实挑战及应对之策。

一、当下豫东地区农村基层党组织现状及存在的问题

豫东地区地处中原腹地,农耕文明底蕴深厚,属传统农业区域。与沿海地方相比,豫东农村地区既无明显的地理优势,地方城市发展的辐射能力和工业化发展驱动力也非常有限,在我国当前绝大部分农村地区中,具有极强的代表性和典型性。市场经济的发展,人力资源丰富的豫东农村地区 “空心化”现象严重。虽然有不少农民工已在城市安家落户,但他们中绝大部分人还要不时回到农村照看老幼、忙乎农事、维系社会关系等。特别是现行户籍制度下与个人生活密切相关的社会福利诸如医疗教育社保等,都需要回到户籍所在地的农村基层去办理。因此,现在的农村基层党组织应该更高效地帮助外出务工人员解决后顾之忧,做好社会服务和安全保障,但现实却不尽如人意。

农村基层党组织的有名无实。特别是那些既未被纳入城市化范围内也无大面积土地被征用的农村,其基层党组织也在随着农村社会一起“空心化”。首先是村干部数量上的锐减和村干部的离村化。农业税费改革后,精简村干部、合并行政村这些措施,不仅没能有效提高农村基层党组织工作效率,反而一定程度地拉大了农村基层党组织与村民的距离,加大了农村基层党组织的官僚化倾向[4]。其次,个别农村基层党组织的村干部,无法发挥榜样的引领示范作用。农村精英人才外流,个别村干部业务能力不强,无法为农村社会发展带来活力。最后,有些村干部并不专注于村干部的职责，或借身份便利为自己的事业助力,或是被动接受任命却不能尽职尽责。以上种种,使得有些地方的农村基层党组织干部队伍的整体素质偏低,权威性和公信力也大大削弱。没有了硬性指标的任务压力、缺乏利益驱动和激励机制的村干部,在工作中缺乏主动性、积极性和创造性。在豫东地区距离城镇较远而又没有特色经济发展的一些农村,基层党组织有名无实。

农村基层党组织的不作为和低效率。农村基层党组织是农村各项政策的最终落实者,也是最能了解农村社会现实的观察者和信息反馈者。在农村空心化的现实背景下,有些农村基层党组织在工作中淡化了自己的职责和功能。对上,工作开展缺乏灵活性,机械推进和完成上级政府分派的各项任务指标,照搬或者复制传达上级的工作要求,不能根据当地情况做相应的变通与调整;工作开展功利化,致使很多农村建设工作都无法贯彻落实。对下,仍习惯于居高临下地发号施令,个别村支部书记“一言堂”现象不同程度地存在;工作效率低,往往以各种理由和借口搁置或延宕如社保、低保、医保、出生登记等社会民生事宜;工作态度不端正,遇事互相推诿乃至敷衍塞责,对所在的农村社会发展既无远景规划,亦无日常工作及时有效的总结和反思。

农村基层党组织中强人政治的存在。相比以往的经济强人,今天豫东地区有些农村基层党组织干部更多的是依靠家族力量的“强人”。当然,这种强人政治在一定程度上有利于农村社会基层管理工作的推进,但随着农村大量青壮年的外出,这种强人政治缺乏来自下层民众的有效监督,不仅容易侵害弱者利益,而且很容易使农村基层党组织成为个人乃至家族牟私的工具。以豫东某村一起普通的村民纠纷处理为例。发生纠纷的双方家族力量对比悬殊,家族势力强的一方将家族势力弱的一方留守老人打成轻度脑震荡,伤者找到村支部书记(亦是势力强的另一家族),村支书让其到村卫生室治疗,但治疗无效,伤者欲去乡镇卫生院进行治疗,但村支书以不赔偿医疗费相挟,在伤者家属报警备案的情况下,村支书勉强答应介入调解。在长达三月有余的调解过程中,村支书以各种理由敷衍乃至胁迫伤者家属,医疗费赔偿一降再降,从开始承诺由打人者全部赔偿到只承担2/3,至最终伤者只拿到1/3的医疗费赔偿。这起普通村民纠纷看似得到解决,实际上为农村社会的稳定埋下隐患。家族势力弱的伤者满腹委屈,家族势力强的一方却更加嚣张与横行无忌。同时,相互之间的利益交换,易使势力强的家族形成利益联盟,滋生腐败,更易损害农村基层党组织的政治形象,并影响农村社会政治现代化建设。

二、当下豫东地区农村基层党组织乏力的原因

当前豫东地区部分农村基层党组织乏力,原因主要在自身和社会两方面。

(一)自身原因

农村基层党组织自身建设滞后。主要表现在组织建设、思想建设和队伍建设方面。组织建设方面,农业税费改革后,农村基层党组织自身建设的动力不足。一方面,村民失去了对基层党组织进行监督的有效手段,乡镇政府也放松了对农村基层党组织的现实监管与督促;另一方面,在资源匮乏的农村地区,基层党组织的建设工作开展面临诸多困难。很多农村基层党组织机构设置不健全,人员配备不齐,民主集中制形同虚设,党内民主无法保证[5]。思想建设方面,有些农村基层党组织的村党支部书记自身政治素质不高,对村党支部和村民的政治学习、理论宣传与思想教育重视不够,不能及时有效地将中央有关政策的精神和指示领会、传达给基层党组织班子和村民,某种程度上放松甚至荒废了农村社会的思想阵地建设,思想建设工作浮于表面。在队伍建设上,当前农村基层党组织尚未完全推进村干部职业化,在村党支部书记人选的推荐、选举、考核等程序上,缺乏有效的监督和制度执行保障;对村干部及后备人选的进修培训、素质提高缺乏部署;工作安排和推进上存在不同程度的短视化与功利化,缺乏立足和服务农村社会的责任意识、全局意识和长远意识。

农村基层党组织的功能转变滞后。农业税费改革,不仅是一项经济改革措施,更是农村社会治理方式改革的先声。这项改革意味着以往的治理方式已不能适应农村社会的当前形势。但时至今日,有些地方政府包括农村基层党组织自身,都未能准确领会到中央政府农业税费改革背后的深意,不能适应形势发展,亦不能及时转变认识,依旧固守传统的思维和工作方式,以致在农村基层管理改革中舍本逐末。村干部职业化的推进和行政村的大规模合并,这些浮于农村社会表面的改革,未能在功能调整和治理方式转变上下功夫,其成效亦可想而知。传统农村社会治理方式已然落后,现代农村社会治理方式又未能在农村社会建立并扎根。这种情况下亟须农村基层党组织发挥主心骨作用,以引领建设农村良好社会风气、做好农村社会安全保障和民生服务工作、加强农村社会发展凝聚力。

(二)社会原因

农村社会发展主体性力量的缺失。豫东地区农村大量青壮年外出,带走了农村社会发展的精气神。这种情况下,很多农村社会公共事业、公共性活动和社会安全保障等工作的开展就缺乏有效主体的持续性参与和有力支持[6]。农村基层党组织和村委会日常工作的开展、换届选举等,同样因为缺乏农村主体力量的参与,既无法实现有效的群众监督,也使得农村基层党组织队伍建设难以为继。

农村税费改革导致农村基层党组织工作重心偏离。农业税费改革,各种惠农政策实施诸如粮食补贴和农资补贴,由地方政府通过银行将资金直接补贴到农户。以农村基层党组织为代表的农村基层政权的财政支出,则由地方政府通过转移支付的形式进行拨付。村内公共事业的费用,则通过政府拨付和村民自筹资金相结合的方式来进行[7]。这种条分缕析式的改革,看似是理顺了农村社会基层党组织与村民之间的关系,减少了干群之间的直接联系,但对有些资源比较匮乏的豫东地区农村基层党组织来说,其可控资源进一步减少,无法对少数“搭便车”行为的村民进行有效制约。另外,农村基层党组织财政来源方式的改变,使村民丧失了监督农村基层党组织工作开展的条件,个别农村基层党组织日常工作重心偏于对上不对下,干群关系疏远,工作开展浮于形式。

三、加强豫东农村基层党组织建设的路径选择

虽然农村逐渐“空心化”,但依然是众多老人和孩子留守的家园,并将成为现在很多青壮年农民未来养老的地方。农村基层党组织应立足现实,主动调整和实现功能转变,多管齐下加强自身建设,以引领和服务农村社会发展。

强化主心骨作用,发挥农村基层党组织在农村社会发展中的引领和服务功能。首先,要转变认识,在强化和巩固党在农村的政治领导功能的同时,当前的农村基层党组织还必须担负起改善民生、参与社会服务的重任。各级政府应对所辖区域的农村社会进行全面调研,并根据现实情况进行相应分类。对不同情况的农村基层党组织,其功能定位和职责要求亦不相同。当下豫东农村社会,更需要农村基层党组织发挥主心骨的作用,引领农村社会建设,做好社会稳定和公共民生服务。其次,地方党委应从行动上,切实推进和引导农村基层党组织实现功能转变。提高农村基层党组织村干部的综合素质,定期组织农村基层党组织工作人员进行理论学习、能力培训和参观交流,帮助村干部转变思想认识;引导各农村基层党组织制定相应的功能转变规划,拟定可实现的预期目标,对农村基层党组织开展有关社会民生需求工作给予人财物的全方位支持,真正下到农村社会基层去开展和推进各项工作。最后,变革农村基层党组织考核机制。地方党委在对农村基层党组织进行考核时要充分结合当地农村社会现实,注重倾听民众呼声和民意反馈,引入第三方(诸如社会组织、民间组织和媒体组织等)对农村基层党组织进行有效的帮扶和监督。豫东农村地区经济基础薄弱,在对业绩考核时,应该注重其公共基础设施的完善、社会服务的提供、民生需求的满足与公共安全的保障。

推进农村基层党组织村干部职业化。传统农村基层党组织的村干部都是兼职全能型的,但随着现代化的推进,村干部职业化发展是必然趋势[8]。推进村干部职业化,一方面权责明确,可调动农村基层党组织干部的工作积极性,有利于村干部自觉主动地明确工作目的,端正工作态度,并为改进工作方法、提高工作成效做出相应的努力。当然这里推进村干部职业化,不能只着力于形式上的完备,更要权责明确,让村干部切实担负起自己的工作职责。另一方面,完善村干部考核机制,明确奖惩措施。村干部职业化,必然要建立相应的考核机制,以提高工作成效。及时对考核结果给予相应的奖惩措施,在调动村干部工作积极性的同时,增强他们对工作投入和个人发展的未来预期,使得村干部工作不仅仅是个人养家糊口的收入来源,还是个人才能得以发挥、成就感得以满足的舞台。最后,强化对农村基层党组织的社会监督。加强对农村基层党组织工作开展的过程监督和结果监督,有效提升农村基层党组织的政治权威。网络时代,除了上级对下级的行政监督外,还应发挥全方位的社会监督作用,切实将权力制度化。

注重高素质的农村基层党组织村干部人才队伍建设。人才队伍建设,实际上是村干部职业化的进一步延伸和必然发展。这里的人才队伍建设包括两个方面：一是从源头上把好人才质量关。农村基层党组织的干部选聘方式应适时变革,不断增强人才选用的开放性和包容性[9]。除组织民主选举外,还应逐步尝试公开选聘。由地方政府出面组织,通过理论考试、面试、政审、民意测评和实践等程序环节,挑选适合当前农村社会发展需要的综合性人才。一方面可以吸引一部分农村精英人才的回流,另一方面亦可以从地方社会中挑选有志于农村社会发展的大学生和其他行业的高素质人才,充实到农村基层组织,为农村建设补充新鲜血液。二是定期对村干部进行职业能力培训，给他们提供交流、进修学习的机会等。随着城镇化发展和农村现代化的推进,农村基层党组织面临的挑战也在不断发生变化。因此,村干部必须不断加强理论学习,提高政治修养,增强法律意识,为贯彻执行中央政府的各项政策和农村社会建设助力。在定期组织的集体学习和相关培训中,邀请地方文化精英人士解读政策,或者让基层工作做得好的村干部传授经验,亦可组织外出交流、实地参观,让基层党组织班子成员开阔视野,学习借鉴别人的工作思路和方式,增强农村基层工作实效。另外,在农村基层党组织班子成员的配备上,要充分考虑到人事梯队建设,优化班子成员的年龄结构和知识结构,防止出现青黄不接的人才断层局面。

注重强化农村基层党组织在政治宣传、文化建设、社会风气方面的引导与监管功能。首先,要强化和巩固农村社会政治思想宣传阵地。思想阵地,正确的思想不去占领,错误的思想就会去占领。正面社会价值观的教育宣传和引领主导,在网络化和文化价值观多元化的今天尤为重要,应树立榜样以弘扬社会正气,防止农村社会不良风气的滋生与蔓延,确保农村社会的政治稳定。其次,在文化建设中要注意传统文化的传承与革新,因地制宜地开展具有地方文化特色的公共文体活动,丰富农村社会的节日公共文化生活。鉴于当前农村社会现实,农村基层党组织可依托地方政府文化宣传部门、文化团体、民间组织、中小学校和农村社会的文化精英,在节日开展一些公共文化活动。在传承和发展地方传统文化的同时,倡导文明新风,建设和谐家庭、和谐农村,发挥正能量和榜样示范效应,引导社会舆论的良性发展,助推农村健康社会风气的形成。最后,对农村社会休闲娱乐文化活动和人情礼俗文化加强监管,推动农村文化现代化。在休闲娱乐文化活动方面,加强法治监管,打击黄赌毒;在人情礼俗文化方面,对盛行于农村社会的陋习要及时予以制止。诸如丧事上草台班子的低俗演出、婚嫁中的高额彩礼、人情往来事由的频繁和相互攀比造成的铺张浪费等。实践证明,这些看似属于民众生活私域范围内的事情,在有些地方农村社会基层党组织的主动积极干预和相关乡规民约出台后,都受到了民众的广泛欢迎和普遍赞同。农村基层党组织移风易俗的主动作为,在减轻农民经济负担的同时,也消除了民众的人情困扰,净化了社会风气,有助于农村文化的现代化转型。

切实转变职能,为农村经济建设和社会发展做好安全保障工作。服务群众无小事,作为最贴近民众的农村基层党组织,要针对现在农村社会多是留守老人和儿童的现实,主动适应当下农村的社会发展需求[10]。一是端正工作态度,做好服务民生的管理工作。特别是诸如出具各种证明、加盖公章等服务性事务,要明确办事流程,简化办事手续,提高办事效率。二是创新工作方式,主动深入民众中去把工作做到实处。适时利用、发挥当下新媒体的作用,借助短信、微信、微博和网络平台,保障农村基层党组织和民众之间交流渠道的畅通。做好与民众的信息沟通、交流与反馈,让民众即使在外务工也能及时了解农村社会的各种信息,配合农村基层党组织各项工作的开展,并实时发挥监督作用。三是对农村社会安全问题要及时解决或者提早防范。农村社会安全问题主要涉及村民纠纷和公共安全两方面,农村基层党组织可以通过职责划分具体到安全责任人。针对村民纠纷问题,安全责任人要主动及时介入,在处理或调解过程中要公平公正,防止矛盾激化或升级。在公共安全问题方面,安全责任人可以通过公共基础设施的完善和与所在区域警务机构建立有效的治安联防机制,做好日常工作中的安全知识宣传教育和安全巡防;加强农村安全保障工作,做到防患于未然。作为农村社会安全的保护伞,农村基层党组织应积极作为,营造良好环境,让留守的老人和孩子能够安心生活,让在外务工的农民能够安心工作。

农村空心化,是传统农业社会现代化转型的必然趋势。农村基层党组织应更新观念,调整功能、变革治理方式,在强化农村社会主心骨作用和作为意识形态建设战斗堡垒的同时,注重引领农村社会发展,服务农村社会民生,切实发挥农村社会现代化建设过程中的“稳定器”作用。