我国公共部门人力资源的行为倾向、价值失范及其管理调适——基于“经济人”假设的视角

杨清华



我国公共部门人力资源的行为倾向、价值失范及其管理调适——基于“经济人”假设的视角

杨清华

（福建船政交通职业学院，福建 福州 350007）

公共部门的管理实践中，“经济人”的自利性追求是公共部门人力资源一切行为倾向和价值失范的根源所在。在公共部门人力资源管理中理应基于“经济人”假设的人性观，正视公共部门行为主体合法的个人利益和工作职权，规范价值引导，构建个人利益与公共利益的调和机制，强化公共责任培育机制，以规章制度约束公权使用。

人力资源；“经济人”；行为；价值

公共管理的效率与优劣，不再取决于公共部门自身的强大与否，而更应该审视传统人力资源管理的价值理念以及在此基础上建构的管理制度，“由一种特定的价值和信仰支撑的人事制度，在公共人事管理的历史中都发挥过重要的作用”[1]，因此，不断调适人力资源管理的价值理念与制度设计的关系，将有利于促进公共部门人力资源能力的提升。在公共管理过程中，需要对公共部门行为主体的价值理念进行准确判断，从而通过相应的制度设计，采取合理的管理，进一步提升公共管理的有效性。而“经济人”假设存在于公共部门各类管理活动中，为我们通过公共部门行为主体的行为倾向来判断其价值取向，进而运用制度设计来规范其价值理念提供了一个崭新视角，对强化我国公共部门人力资源管理具有重要启示。

一、现实场域与人性解读：公共部门人力资源的“经济人”行为倾向

早在17世纪，英国经济学家亚当·斯密把人性置于经济学领域，建立了关于市场经济中人们普遍行为准则和目标追求的人性观假设——“经济人”假设。随着经济社会的发展，作为西方经济学理论基础的“经济人”假设，已逐渐衍射到整个社会领域，虽在学术界引起激烈争议，但也越来越多地被用来考察和研究公共组织行为主体的各类管理行为的较理想的认识和解释工具。

“经济人”假设认为一个人无论处于何种地位，他作为人的本质都是一致的，即以追求效用最大化为个体行为的基本动机，其动机纯粹是为了个人生命的维持、享受与发展。根据这一人性观，在公共管理过程中的人都是理性的，关心个人利益的，在选定目标后，对达成目标的各种行动方案倾向于依据自身偏好，为实现个人利益（即名望及经济收入）最大化而作出选择，因此，公共部门中行为主体的价值理念积淀着浓厚的个人主义。当行为主体运用职务便利，尽量为自身获得更多的利益时，这种行为的后果也可能使社会受益，虽然那并不是他们的初衷。诚如亚当·斯密所言：“我们每天所需的食料和饮料，不是出自屠户、酿酒师和烙面师的恩惠，而是出自他们自利的打算。我们不说唤起他们利他心的话，而说唤起他们利己心的话，我们不说我们自己需要，而说对他们有好处”[2]。

公共部门中的行为主体，即理性的，谋求自身利益最大化的，亦能使公共部门正常运转的人。在公共管理活动中，公共部门的行为主体为提高个人绩效或是个人待遇，以追求部门预算最大化为目标。公共部门可利用所掌握的各种资源，用提高服务门槛、降低服务质量的方式，变相地使部门利益最大化。这也是当前由传统行政向公共管理转型的最大障碍。此外，经过多年改革开放、市场发育和利益分化，国内不可避免地产生了少数的既得利益者，业已进入群体利益博弈时代。实际上，一些公共部门中也存在一些利益群体。同理，作为“经济人”的公共部门，完全有可能存在着部门利益最大化的倾向，甚至，相关利益既得者的博弈推动着一些部门使出浑身解数追求本部门的利益。

“经济人”假设认为公共部门的行为主体具有自利的行为倾向，他们将个人或是部门的利益作为一切价值取向的根据。因此，在公共管理中有可能忽略了必须承担的公共责任。作为公共管理中的行为主体，其职位在社会管理体系中的位置决定了他们必须承担相应的公共责任，这种责任较多地以“事”的中介得以确立和实现，主要体现在依法办事，提高工作效率，强化风险意识和责任意识，主动接受公众监督，对职位行为中的差错勇于改正。然而，现实中，当行为主体自身利益最大化的倾向与公众的利益发生冲突时，他们“经济人”的特性，使自身对管理角色失去充分的认知，表现在职位行为上，做出不理性的管理行为，或是逃避应该承担的责任。

二、背离与冲突：“经济人”视角下公共部门人力资源的价值失范

公共部门的价值追求是为广大的公众服务，维护或实现利益的公共性，承担公共责任。然而，现实中，由于“经济人”的自利性追求存在于公共部门的管理实践中，导致公共管理中人力资源的价值失范。具体来看，主要体现在如下几个方面。

（一）公共权力的腐化与权力公共性的价值背离

从本质上来看，公共部门的权力是为“公”所用，并服务于“公”的权力。公共管理者是公共权力的行使者，“一线的公共管理者能够并且应当承担起作为那些被现代政府的复杂性所迷惑的公民的代理人的角色”[3]。由于公众把公共事务的管理权委托给公共部门，公共部门的行为主体，即公共管理者就成为公众的被委托者。在公共管理的价值关系中，社会与公众是公共价值的主体，而公共部门及其管理者则是公共价值的客体，因此，公共权力的内在价值必须是具有普遍的公共性的。合法有序高效的公共权力运行有助“缓和阶级冲突，把冲突控制在秩序的范围内”[4]，以防“在无谓的斗争中毁灭自己”[4]。

然而，在公共管理的实践中，作为被委托者的公共部门及一线的公共管理者明显处于主动地位，加之受“经济人”自利倾向的影响，于是，一些公共组织从本部门的局部利益出发，利用掌握的公共权力谋取部门私利。一些公共管理者利用部门权力“设租”、“寻租”，公共权力出现私人化、家族化的倾向，权力集中、缺乏监督，使公共权力偏离了法定的公共轨道，成为公众办事时的障碍，甚至是干扰了市场经济的正常秩序。这样，公共权力在管理实践中就转化成部门权力、私人权力乃至家族权力，从而背离了权力公共性的应然状态。公共权力的腐化的结果必然是公共利益或是公众的合法权利受到不同程度的的侵犯。

（二）利益的私人化抉择与公共性考量的行为博弈

公共部门及其管理者在价值取舍方面必须以社会和公众的需求为导向，公共部门的人力资源管理理应尽所能地代表公众的意志、维护公共利益。“现代社会的多元性特征以及由后现代状况的煽动所引起的对差异性的武断论述，则立即暗示了个人利益和组织利益之间的冲突将会出现”[5]。我们直面现实，公共权力的行使主体，不管是作为个体还是一个群体，都具有现实的、具体的特殊利益或偏好。公共权力的公共性正是由这些个体或是群体来实现，因而，本应聚集和体现公共意志的公共权力在运作中不可避免地要体现出具有私利的行为主体的意志，这就是公共权力的私人性。公共权力中粘附的私人性特性，为利益的私人化抉择提供了可能。这些主体在实现自我利益的愿望驱使下，思考如何把握权力私人性的范围，以及如何假借公共名义实现部门或个人利益的最大可能。恰如丹尼斯·缪勒所言：“毫无疑问，假如把权力授予一群称之为代表的人，如果可能的话，他们也会像任何其他人一样，运用他们手中的权力谋求自身的利益，而不是谋求社会的利益”[6]。因而，公共部门有可能成为公共利益的一个破坏者。公共权力的运作源于公共利益的约束性需求，公共利益一旦遭到侵蚀，公共权力的存在便令人心生忧虑，或是质疑。于是，公共权力的行使，演变为公共部门部分管理者“公”与“私”的一场行为博弈，本应以实现公共利益为目标的公共组织，却以公共权力为资本，背离公共利益的应然价值目标。

（三）责任感的缺失与责任公共担当的矛盾冲突

公共权力的公共性决定了它所承担的责任是一种公共责任。责任单就价值而言，不仅仅是一种实然与担当，而且也是一种具有“范导”作用的价值诉求[7]。公共部门及其管理者在公共管理过程中必须认真履职，并且承担相应后果，这也是公共权力合法性的保证。公共部门及其管理者的行政行为，都要以是否符合社会或公众的利益为标准，来判断其是否担当起了公共责任。然而，由于公共部门与社会公众之间存在信息不对称、激励不相容、环境不确定等因素，加上公共权力运行不够透明，权责不清等原因，责任的公共性与公共权力往往处于分离状态。倘若公共部门的行为主体践履责任的动机更多地出于对金钱、地位等一些功利性追求，并且以追求利益最大化作为自己在公共管理活动中的生存法则，就一定会最大限度地凭借工具理性强化自身的中心地位，导致公共部门和社会公众之间关系日趋紧张。当前各级各类的公共部门都不同程度地存在着责任感缺失的现象。他们在运用公共权力履行公共责任时，可能偏离社会公众的期望，从而出现诸如玩忽职守、滥用职权、推卸责任等各种行为。责任感的缺失意味着自利的公共部门及其管理者存在为所欲为的倾向性，并且各种机会主义行为将伺机发生。这对现代公共部门的管理活动是一个严峻的挑战。

三、价值规范与制度设计：公共部门人力资源管理的理性调适

面对我国公共管理领域中价值标准、意识理念的复杂环境，还必须从“经济人”假设的人性观出发，寻找相应的价值规范与制度设计，以理性调适公共部门人力资源管理。

（一）规范价值引导，确保权力的公共性

伴随着市场经济发展带来的新变化，在公共管理活动中，“经济人”的客观存在性以及他们利益诉求的多样性，都要求重新认识和定位公共部门人力资源管理的价值选择。公共权力应以服务公众、实现公共利益为逻辑起点和最终价值归宿。据此，公共部门人力资源的管理活动理应以竭诚为公众提供优质的公共服务或公共产品为导向，遵从公众意愿，集合服务意识、效率标准、合作协商和创新精神，推动公共部门服务公众的价值导向。在公共部门人力资源管理中，规范价值引导的方式主要有：通过思想教育，唤起公共部门及其行为主体对公共权力的敬畏之心，使其不断矫正自身行为，向公众认可的方向发展；进一步细化公共部门的组织规则与惩治措施，将德才表现纳入考核程序，使责任心成为行使公共权力的必备要求。

以服务公众、实现公共利益为导向的价值观，必须建立在权力公共性的基础之上。如果公共权力没有得到有效行使，便会偏离轨道，转化为部门权力、私人权力甚至是家族的权力，沦为谋取私利的工具，造成公共利益受到侵犯。因此，要确保权力的公共性，法制轨道才是根本，让法律来监控公共权力的运行过程。要有针对性地对公共部门人力资源管理进行制度设计，提供一种正当合理的程序性机制，提高公共权力运行和控制的针对性和可操作性，减少公共权力运行中的主观因素。权力的公共性对规范公共部门人力资源的正确价值观有着非常重要的意义。如果无法确保权力的公共走向，公共部门的价值领域中，或许就会出现“劣币驱逐良币”的现象。因此，鉴于“经济人”假设中的人性，制定一套有效抑制权力腐化的权力运行的制度设计是一项亟需解决的课题。

（二）正视合法的个人利益，构建个人利益与公共利益的调和机制

根据“经济人”假设，人是追求自身利益的动物。现实生活中，公共部门的行为主体为了生存与发展，必须与物质利益发生联系，也就必然有满足个人利益的需求。只要追求个人利益的方式和途径合乎法律和政策规定范围，其利益追求可视为是正当的。公共部门如果绝对不允许管理者谋求法律和政策规 定范围内的个人利益和工作职权，那么，公共部门中的管理者则有可能在暗中非法谋求私利和特权。因此，正视他们合法的个人利益和工作职权，完全有利于公共部门的管理。承认管理者谋求合乎法律和政策规定范围的个人利益和工作职权的权利，是约束私利泛滥，避免因私损公的最有效、最正当的途径。要正视公共管理者合法的个人利益和工作职权，可为他们设计相应的薪酬收益，同时，就公共权力的使用做出严格规定，建立全方位的监督机制，确定合法与非法的清晰界限。

由于公共部门及其管理者所具有的双重身份，要从根本上杜绝他们在谋求私利的过程中或多或少地损害公共利益，就要注意协调个人利益与公共利益，建立一种个人利益与公共利益的调和机制，力求在满足正当的个人利益的前提下达到公私利益均衡。实现公共利益与个人利益的调和，需要建立一个合理的制度框架，消除和减少二者之间存在的矛盾。在制度框架内，每个公共管理者都为了工资、奖惩与晋升而努力为社会公众服务，那么，工作效率就会提高，公共产品与公共服务的质量就会提高，整个社会就会因为公共管理者的追求正当的个人利益而受益。无形中，合法的个人利益追求就转化成为公共利益的实现。实现个人利益与公共利益的调和，使公共部门行为主体利益的满足以维护和增进公共利益为前提，而公共利益的实现，又增进了公共部门行为主体的个人利益。

（三）强化公共责任培育机制，以规章制度约束公权使用

面对复杂多变的环境，公共部门面临着担负起公共责任的重要使命。这意味着人力资源管理过程中要培养公共部门管理者的责任意识。从某种意义上讲，责任感与其责任规范、制度以及价值诉求之间有着密不可分的联系，因此，强化公共责任培育机制势在必行。良好的公共责任培育机制会更加紧密地和管理者的责任意识联系在一起，可使公共责任行为持久、稳定，最终有利于责任的公共担当。公共责任的培育机制，应先从公共责任价值观入手，可利用现代科技手段，以生动形象的大众媒介对公共部门的行为主体进行公共责任价值观宣传教育，使他们对应当承担的公共责任的类型和内容进行学习认知。在此基础上，让他们进一步学习行使公共权力时应遵守的各项规章制度，职业道德规范，以推动其担当公共责任时，确保行为的规范性与公正性。最后，对他们已形成的公共责任行为进行激励，促使该行为持续重复地进行，最终内化为他们的一种公共责任行为习惯。

在个人利益和公共利益还存在着差异的社会里，在权力的所有者和权力的行使者还处于相对分离的状态下，权力必须受到制约。“绝对的权力会产生绝对的腐败”[8]。没有权力制约，责任的担当难免流于形式。公权的约束不能仅仅依靠自律，规章制度的约束是必不可少的。为此，要确保公共部门及其管理者履行社会公共责任，还必须有以下规章制度的保障，包括：（1）让公权透明化。将公共权力的运行环节、流程等全部用制度的形式规定下来，让社会公众能够全程参与和监督。（2）推行督查问责制。通过督查，对每项工作落实情况进行综合评价，奖优罚劣。对于违法违纪行为，一旦发现，严厉惩处，加大权力腐化的成本，使管理者不敢滥用职权。

以规章制度约束公权的使用就是要保证公共权力的规范运行，确保公共责任的履行。公共部门中客观存在的“经济人”的自利性追求，是加强人力资源管理理性调适的直接动因。我们要正视这一价值取向，因势利导，积极干预。此处对公共部门人力资源管理制度作出的理论层面上的设计，今后极可能成为管理实践中的充实素材，构筑起可能抵御各种诱惑的铜墙铁壁。

[1] (美)罗纳德·克林格勒,约翰·纳尔班迪.公共部门人力资源管理:系统与战略[M].孙柏瑛,译.北京:中国人民大学出版社,2001:6.

[2] (英)亚当·斯密.国民财富的性质和原因的研究(上卷)[M].郭大力,王亚南,译.北京:商务印书馆,1996:14.

[3] (美)乔治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].张成福,译.北京:中国人民大学出版社,2003:183.

[4] 马克思,恩格斯.马克思恩格斯选集:第4卷[M].中共中央翻译局,译.北京:人民出版社,1995:166.

[5] (美)特里·L·库珀.行政伦理学:实现行政责任的途径[M].张秀琴,译.北京:中国人民大学出版社,2001:106.

[6] (美)丹尼斯·缪勒.公共选择理论[M].杨春学,李绍荣,罗仲伟,译.北京:中国社会科学出版社,1999:303.

[7] (法)博德里亚.完美的罪行[M].王为民,译.北京:商务印书馆,2004:43.

[8] (英)阿克顿.自由与权力[M].侯健,译.北京:商务印书馆,2001:342.

The behavioral tendency, value anomie and management adjustment of human resources in China's public sector ——from the perspective of “economic man” hypothesis

YANG QINGHUA

In the management practice of public sector, the self-interest pursuit of "economic man" is the root of all behavior tendencies and value anomie of human resources in the public sector. In the management of public sector human resource, we should face up to the legitimate personal interests and work authority of public sector actors base on the human nature view of "economic man" hypothesis, standardize the value guidance, construct the harmony mechanism between personal interests and public interests, strengthen the cultivation mechanism of public responsibility, and restrict the use of public power by rules and regulations.

human resources; economic man; behavior; value

D630.3

A

1008-472X(2018)04-0010-05

2018-07-11

福建省行政管理学会科研与决策咨询项目2018年度一般项目（2018B05）。

杨清华（1972-），女，福建浦城人，福建船政交通职业学院管理工程系，副教授，研究方向：公共管理，人力资源管理。

本文推荐专家：

张铃枣，福建师范大学公共管理学院，教授，研究方向：公共管理。

陈建平，福建农林大学公共管理学院，副教授，研究方向：公共管理、基层治理。