高校教学管理违法性失误的成因分析

曾斯平

（厦门理工学院 经济管理学院，福建 厦门 361024）

高校管理的内容具有多维性，从高校常规的管理内容来看，主要包括行政管理、教学管理、校园环境管理、财务及资产的管理等等，本文探讨的管理失误主要从教学管理这个维度进行分析。造成教学管理失误的原因有很多，但违法性失误是造成教学管理失误的重要原因之一。近几年来，高校学生状告母校的诉讼案件呈现出上升趋势，在这些诉讼案例中，高等学校败诉案件占了一定的比例，其中又有不少案例牵涉到高校教学管理违法失误的问题。因此，认真探讨高校教学管理违法失误的原因，对于促进高校依法治校，完善教学管理，保护大学生的合法权益具有重要的现实指导意义。

一、由典型涉诉案例引出的问题

2014年12月，最高人民法院在自己的网站上发布了指导案例38号《田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证案》[1]。这个案例虽然发生的时间已经较久了，但案例中涉及的问题在当前一些高校仍然存在，这个案例的判决所蕴含的公平、正义、正当程序原则、权力制约原则等法律精神对高校教学管理具有重要的启发意义。原告田永是北京科技大学的一名学生，1996年2月29日，田永在电磁学课程的考试中，随身携带了写有与该课程考试相关的纸条，在考试过程中经请示监考老师去厕所，途中纸条掉了出来，虽然没有被监考教师抓到正在抄袭的直接证据，但监考老师还是按照学校规定的考场纪律，将其考卷判为零分，当即停止了田永的考试。被告北京科技大学根据原国家教委关于严肃考场纪律的指示精神，于1994年制定了校发《关于严格考试管理的紧急通知》。根据该通知的规定，凡考试作弊的学生一律按退学处理，取消学籍。被告于1996年3月5日认定田永的行为属于考试作弊行为，因此，作出了开除田永学籍的决定，并填发了学籍变动的通知。

但是，变更学籍的通知和学校作出的退学处理决定未直接向田永宣布、送达，也没有给田永办理实质性的退学手续，田永继续以在校大学生的身份参加正常的学习和各种活动。在教学管理的诸多环节中，田永还和以前一样听课、完成作业、参加考试、实习和大学生毕业设计，并以北京科技大学生的身份获得了大学英语四级、计算机应用水平测试的合格证书。经过四年的学习，成绩全部合格，总成绩在全班排名第九，毕业论文被评为优秀论文。然而，到了临近毕业时，北京科技大学以原告田永不具有学籍为由，拒绝为其颁发毕业证、学位证。原告认为被告行为违法，侵犯了自己的基本权利，请求法院撤销被告北京科技大学的决定。一审受理案件的北京市海淀区法院判决：被告北京科技大学应向原告田永颁发大学本科毕业证书，并召集本校的学位评定委员会对原告田永的学士学位资格进行审核。与此同时，被告北京科技大学还应履行向当地教育行政部门上报原告田永毕业派遣的有关手续的职责。随后，北京科技大学进行了上诉，二审法院驳回了被告北京科技大学的上诉，维持了一审判决。田永在这起官司中胜诉。这一典型案例引出了高校教学管理违法性失误的几个问题。

（一）决策程序违法

被告根据自己学校制定的文件，认定原告田永考试作弊并对其做出了开除学籍处分的决定，但处理结果没有直接、及时地向原告田永宣布，处理文件也未送达给田永，整个处理过程没有听取其申辩，也没有给他办理退学的相关手续。而相关法律的正当程序原则要求主体在行政决策做出前告知被处理人的理由和根据，包括听取被处理人的陈述、申辩。通过合法程序而做出的决定应当是在当事人参与的基础上经过理性对话的结果，既不能有处理单位的单边强制性，也不会使被处理人感到冤屈。可是，学校没有照此原则办理，对被处理人既不说明作出退学决定的理由，也没有给予田永陈述、申辩的机会。法院认为这个决定不具有合法性：“其处理决定缺乏最低限度的程序正义要件，违反正当法律程序，属于违法行政行为，应当承担由此产生的法律后果[2]。这种程序违法的“官司”，学生胜诉率也往往比较高。

（二）内部管理规章与上位法相抵触

田永在补考时虽然携带写有与考试有关的纸条，但并没有直接证据证明他偷看过纸条，考试过程中田永去上厕所，抄有公式的纸条掉了出来，据此确定田永考试作弊，这种说法本身有点牵强，因为这个纸条也许是该生进入考场之前复习用的资料，现在掉下来，可以说明该生违反考场纪律，考生进场考试不应该带这些资料进入考场，但确实没有达到考试作弊的严重程度。北京科技大学依据自己制定的校规对田永违反考场纪律的行为进行处分，但这种处分“不能违反法律、行政法规、规章等上位法，更不能处罚重于法律、行政法规、规章等上位法，这体现行政行为合法性要求。”[3]高校内部自己制定的各种规章及相关制度都应当遵守法律优先和法律保留的规则。在有明确的法律、行政法规和教育部等有关部门制定的规章规定的情形之下，高校制定的各项规章制度不得违反上位法或超越上位法的要求加重相对人的负担，学校自己制定的“内部法”不能与上位法相抵触。北京科技大学校规中《关于严格考试管理的紧急通知》（068号文件）规定：“凡考试作弊者，一律按退学处理”这条规定，并不符合教育部1990年1月20日颁布实施的《普通高等学校学生管理规定》第6节第29条中关于应被退学的十种情形，后来新修改的《管理规定》都没有“考试作弊，一律开除”的规定。被告校规中明显扩大了因考试抄袭而被处分的情形，处分方法显然苛刻于当时文件第12条的规定，即“考试作弊者，……在毕业前可给一次补考机会”。新修改的《管理规定》第18条提出：“学生严重违反考核纪律或者作弊的，该课程考核成绩记为无效，并应视其违纪或者作弊情节，给予相应的纪律处分。给予警告、严重警告、记过及留校察看处分的，经教育表现较好，可以对该课程给予补考或者重修机会”。教育部的规章考虑了学生的受教育权，当确定学生有违纪或作弊的行为时，首先应该想到的是采取措施，教育学生，通过对作弊学生的警告、记过和留校察看等管理措施，要让学生有改正错误的机会，而不是马上开除。

（三）忽视学生的正当权益

从这个案例可以看出高校的某些决策是不公正的。北京科技大学根据本校制定的“068号文件”的规定作出了开除田永学籍的决定，决定作出之后，本应有一个“仪式”，对这件事做一个了断，限期为处罚学生办理退学的相关手续。如变更学籍登记、迁出宿舍、图书借阅终止、补助费停发、档案由学校退回其家庭所在地，户口按照国家相关规定迁回原户籍地或者家庭户籍所在地，最后通过心理辅导及有关帮助让被处理学生离开学校。然而，被告并没有这样做，某些部门没有按照学校的决定为田永办理相关的退学手续，相反在学校作出处理决定后，有些部门和教师默认、准许田永继续以在校学生的身份参加学习、考试和毕业设计，仍然收取田永交纳的学费并给他发放学生补助费，特别是学籍开除后还给田永补办学生证，每年还准许该生注册。但最后学生完成学业后又不同意给他颁发学历证和学位证。如果没有法律救济，没有法院的公正执法，这对该生的伤害和打击是双重的。该生当时入学只有一年半，如果及时办理退学离校手续，那么，后续的二年半时间就不会浪费，他还可以有多种选择，或选择继续参加高考，或选择其它途径学习专业知识。总之，不会浪费这么久的时间。可是，学校的决定缺乏以人为本的理念，轻视学生的合法权益，完全不顾学生的感受，学生好像是任意屠宰的羔羊，可以任意处置，这是违背法治原则的。这种情况在有些高校依然存在，例如有些学校在招生、学籍管理等方面违规操作，这些行为不但给当事学生造成了极大的伤害，也给我国高校的办学声誉产生了负面影响，必须引起足够的重视。

二、高校教学管理违法性失误的成因分析

（一）有些管理人员的法律意识淡薄

“法律意识是在一定社会条件下，人们对以现行法为主体的法和法律现象的认识、评价、情感和体验，并以此调节自己行为的各种意识现象的总称。”[4]法治作为治国的基本方略，被写进了我国宪法。然而，有些高校管理者，法律意识仍然比较薄弱，没有真止树立法治至上的理念，再加上随着高校办学自主权的不断落实，高校具有越来越大的管理权与自主权，少数管理者在“权大于法”“以言代法”等陈旧观念的支配下，违法决策的现象经常出现。例如，有些高校在新办专业的设置上，没有调查社会对该专业人才的需求情况，在办学的其它条件方面，也缺乏应有的准备，结果在无专业教师、无教学设备、无社会需求的情况下，未经调研和集体讨论，仅凭领导一句话就匆忙新办某专业，结果招进来的学生很不安心，态度消极，学习倦怠，天天找领导要求转专业。这种情况的出现与高校某些管理者的法律意识淡薄有关。因此，高校管理者要努力提升自己的法律素质，要知晓自己的权利和义务，自觉理解、认同和尊重法律，明辨是非，努力学习《教育法》《高等教育法》等法律知识，规范管理程序，避免决策中的随意性和盲目性。

（二）程序管理有瑕疵

决策程序是指决策者在进行决策时所必须遵守的法定次序、步骤和方法[5]。高校决策程序的法治化有利于限制决策者的随意性。“成功的决策在很大程度上依靠合法、规范、科学的决策程序”[6]。高校教学管理过程中贯彻正当程序原则，是依法治校、依法决策的需要，是学生权利能够得到保障的条件之一，缺乏正当程序，受教育者的正当权益就容易受到损害。例如有些高校某些管理人员不按规则和法定程序办事，在教材管理、教学计划管理、学业证书颁发与学位授予、学生惩罚、奖励及荣誉评定等方面违规操作，使大学生的正当权益受到侵害。为了减少和防止决策程序的失误，学校应遵循一定的法定程序，例如处罚学生就应包括有关管理部门的调查程序、处罚建议程序、校长办公会议裁决及做出行政决定的程序、学生的解释和申诉程序、具体实施处罚的程序等，缺乏其中的一项程序，有可能造成对学生的侵权，从而成为学生状告学校的理由。为了避免教学管理决策的无序性和随意性，高校管理工作应建立科学、合理、规范、公正的程序机制，确保受教育者维护正当权益，高校管理工作的各个环节，都要符合法定程序的规定。

（三）高校教学内部管理的“执法系统”存在某些混乱

在高校管理系统中，有两个重要的层级管理。第一层次是学校党委的决定和校长办公会议的决定；第二层次是学校各职能部门和各二级学院的决定。第二层级的管理实际属于学校的“执法系统”。如果“执法系统”出现失误，学校的决策就很难得到贯彻执行。在田永案中，学校败诉的重要原因之一，就是学校对原告做出的退学处理决定在某些主管部门没有得到实际执行，学校层面的决策没有真正落到实处。田永虽然被学校开除了，但相关部门并未给其办理实际退学手续。在此后的两年中，田永仍以一名正常学生的身份继续参加各种教育教学活动。然而，到最后毕业时学校拒绝为其颁发毕业证和学位证，学校的理由是该生早已被学校退学了，故不能获得毕业证和学位证，缺乏这“两证”，当然就无法为他办理正常的毕业派遣手续。这样的结果是令人痛心的。这个事例说明，学校内部管理秩序的混乱容易造成对学生的伤害。这种现象在很多高校都存在，学校职能部门和院系之间缺乏应有的沟通，有些方面多重管理，有些方面又没人管理。在决策的执行方面，由于受到管理人员素质和各方未能有效沟通的影响，决策落实情况不容乐观。特别是某些管理人员只重视应付上级的检查，只有遇到上级检查或质量评估时，才注意管理的规范，等到检查组或评估组一走，教学管理又开始松懈，平时的管理大多浮于表面。因此，学校内部“执法系统”的混乱会影响正常工作的开展。

（四）高校惩戒学生的规章具有单方强制性

高校对学生的惩戒权属于自主管理权范畴，学生的行为一旦被高校认定为违规违纪且符合惩戒事由，即可对学生做出惩戒行为。在很多高校的校规中，对学生的处理规定缺乏平等的理念，惩戒行为由学校单方做出，学生则处于被动地位，对接受惩戒与否并没有决定权。例如，在田永案中，学校以田永考试舞弊为由，对田永做出退学处理。高校动用了对人一生伤害极大的开除手段，很少考虑对这个人一辈子所造成的人生损失和心理创伤，对学生的违纪情形采取单方强制方式，整个教学秩序的管制偏于严厉。实践证明，这种严厉的处罚和单方面的强势压力在学生群体中产生了抵触情绪，许多学生都不再以作弊为耻。有些高校的教学管理中，发现学生违背校规的时候，并没有进行原由的探析，而是直接进行粗暴的惩戒，这种方式治标不治本。高校对学生有教育帮助的义务，应该想方设法尽力培养学生成材，这样才真正体现“以人为本”的实质。因此，在田永案中，我们需要审视学生的受教育权、学校的培养义务和考试纪律之间的平衡，如果学校的管理决策是一种严厉的和单线条的管理方式和处理结果，那么，学生的发展及正当权益就会受到影响。

（五）社会对高校的监督缺位

社会监督可以分为司法监督、行政监督、大众及舆论监督等。在司法监督方面，人民法院和人民检察院对高校的监督相对缺位。多数司法机关认为高校的管理具有综合性、服务性、专业性和内部性等自身的特点，行政诉讼法和行政复议法对于高校在这方面的监管也缺乏明确的规定，这是司法监督缺位的重要原因之一。在行政监督方面，行政主管部门对高校的监督往往流于形式，有些高校接受多重领导，对于学校出现的一些违规问题，只要不会引起社会稳定或者死人等重大问题，上级行政主管部门一般会睁一只眼闭一只眼，对学校是否遵守法律、法规的情况缺乏有效的监管。在大众舆论方面，学校宣传部对学校的舆情起到了一定的引导作用，要求外界的宣传要突出学校的成绩，尽量不要报道学校的负面消息。在学校的干扰下，社会的报纸、广播电视等传媒涉及学校违法违规的报道很少，有些报道和评论虽然涉及高校的负面内容，但也是避重就轻，轻描淡写，这显然不利于舆论的监督。因此，高校管理者要自觉发扬民主，广开言路，鼓励和支持社会各方面的人士建言献策，对学校的各项管理工作进行民主监督，提出批评意见。

总之，为了防止和减少学校教学管理违法的情形，高校管理者必须坚持依法治校的原则，严格、准确执行国家的法律法规，依法管理学校。要尊重和保护学生的正当权益，把严格的目标管理与法律规范的要求相结合，确保管理的民主化和合法化。

[1]中华人民共和国最高人民法院.指导案例38号：田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证学位证案[EB/0L].（2014-12-25）[2018-3-1].http://www.court.gov.cn/shenpan-xiangqing-13222.html.

[2]饶亚东，石磊.田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证案的理解与参照[J].人民司法，2016(20):20.

[3]田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证行政诉讼案[Z].最高人民法院公报，1999(4).

[4]王雨本.法制·法治[M].北京：中国人民公安大学出版社,1998：123.

[5]禹竹蕊.再论行政决策程序法治化[J].广西社会科学,2012(10):75-78.

[6]吴萱，张立学，孙军昌.完善高校党内民主决策机制的对策研究[J].学校党建与思想教育,2011(3):28-29.