镇江容错机制的构建与完善

马红霞

(镇江高等专科学校 继续教育学院，江苏 镇江 212003)

十八大以来党中央加大了全面从严治党的力度，部分党员干部在改革难度大、要求高的现实和全面从严治党的双重压力下，产生了“不吃、不拿、也不干”的畏难心理和消极情绪，而“做多错多”的改革者迫切需要打破“洗碗效应”，减少探索实践中出现的错误对政治生命带来的不利影响[1]。为充分调动党员干部干事创业的积极性、主动性、创造性，近年来，上海、山东、浙江、湖北等省的20多个地方探索建立了容错机制，江苏各地也积极探索建立了容错纠错机制，用制度为干事创业者担当。现实迫切需要镇江市尽快在市级层面上出台关于容错纠错的文件，以指导全市容错纠错机制的建立和完善，营造镇江市支持改革、鼓励创新、宽容失败的良好环境。

1 构建容错机制的理论和现实逻辑

1.1 理论逻辑

1.1.1 构建容错机制是马克思主义唯物辩证法和认识论在改革发展实践中的具体运用

马克思主义唯物辩证法认为，矛盾是普遍存在的，事物是在矛盾不断出现、不断解决的过程中实现自身发展的。矛盾关系的复杂运动和不断变化使改革者很难全面充分认识和解决改革中出现的矛盾和问题，改革创新过程中出现失误与错误在所难免。“改革探索只许成功不许失败”的逻辑既不合理也不科学[1]。马克思主义的矛盾普遍性和永恒性理论要求我们要允许试错，宽容失败。

马克思主义认识论指出，人对客观世界的正确认识是一个实践—认识—再实践—再认识的不断反复、不断深化的螺旋式上升过程。可能要经过多次失败，最终才能形成对事物的正确认识。发展新时代中国特色社会主义，是一项艰巨的没有任何经验可以借鉴的探索性伟业，对于如何发展新时代中国特色社会主义，只能摸着石头过河，在探索实践中逐步形成正确的认识。在探索过程中，很可能会“摸错石头”。因而，构建“容错”机制，对于勇于探索的先行者所犯的错误采取宽容态度是合情合理的。

1.1.2 构建容错机制的理论和政策依据

2016年5月，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话中，在谈到尽快扭转一些干部“为官不为”问题时提出，要做到“三个区分开来”，最大限度调动广大干部的积极性、主动性、创造性，即把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来，保护那些作风正派又敢做敢为、锐意进取的干部[2]。之后，习近平总书记还多次强调要做到“三个区分开来”。

2016年《政府工作报告》提出：“健全激励机制和容错纠错机制，给改革创新者撑腰鼓劲，让广大干部愿干事、敢干事、能干成事。”[3]十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》提出：“建立容错纠错机制，宽容干部在工作中特别是改革创新中的失误。”[4]2017年的《政府工作报告》提出：“健全激励机制和容错纠错机制，给干事者鼓劲，为担当者撑腰。”[5]2018年的《政府工作报告》再次提出：“要完善激励约束、容错纠错机制，旗帜鲜明地给积极干事者撑腰鼓劲，对庸政懒政者严肃问责。”[6]这些都为构建容错机制提供了理论和政策依据。

1.2 现实诉求

1.2.1 全面深化改革、经济新常态的现实，要求构建容错机制

全面深化改革就是要变革与生产力发展要求不相适应的生产关系。社会的经济关系首先表现为利益，变革意味着利益的调整和关系的断裂与重构。面对深层次矛盾的逐步凸显和利益关系的深度调整，改革必然会遭到既得利益者的干扰和阻挠，加之其它各种不可抗力的出现，改革之路不可能一帆风顺，甚至可能出现反复与倒退。另外，在经济新常态下，面对新情况新问题，没有先例可循，只能在探索中前进，这就很有可能走弯路和出现错误。现实要求应该构建容错机制，允许试错，让改革创新者放开手脚去干事创业，在全社会营造一种支持改革、鼓励创新、宽容失败的良好环境。

1.2.2 消除党员干部的思想顾虑，要求构建容错机制

目前，我国全面深化改革进入了深水区和攻坚期，需要一批敢啃“硬骨头”、敢于攻坚克难的优秀干部。但是，十八大以来随着全面从严治党力度的不断加大，“做多错多”的改革者因为怕出错，怕被问责，怕影响自己的政治生命，产生了“不求有功，但求无过”的消极心态，“为官不为”的现象不断出现。为消除党员干部的思想顾虑，激励广大党员干部干事创业，迫切需要建立容错机制。

2 江苏省容错机制的实施情况

目前江苏各地都逐渐探索建立容错机制，除了常州、扬州、镇江、南京、盐城外，其他城市都先后出台了关于建立容错机制的文件，在实施过程中，也涌现了一批典型案例。2017年6月，江苏省委办公厅印发了《关于建立容错纠错机制激励干部改革创新担当作为的实施意见(试行)》(以下简称《实施意见》)，在省级层面上明确建立容错纠错机制，为全省各地进一步建立和完善容错纠错机制提供了政策指导。

江苏各地出台的容错文件，理论和政策依据基本相同，都贯彻了习近平总书记“三个区分开来”，“允许试错、宽容失败”，“保护作风正派、锐意进取的干部”等相关指示精神；都对容错纠错的概念、容错机制适用的范围、坚持的原则、容错的条件和情形、容错的程序等进行了规定，用制度为干事创业者担当。但是各地出台的文件中也存在不少缺陷和不足，尤其是不少地方文件中对于如何进行容错认定的规定过于笼统，缺乏可操作性。

2.1 概念界定

关于什么是“容错纠错”或“容错免责”，除南通、丹阳等少数城市出台的文件中没有界定外，大多数城市出台的文件中都进行了界定。例如，2016年7月，泰州市委、市政府在对2013年出台的办法进行修订后出台的《泰州市鼓励改革创新激励干事创业容错纠错实施办法》(泰发〔2016〕18号)第2条规定：“本办法所称容错纠错，是指当事人在改革创新、干事创业中出现失误受到责任追究时，因符合本办法规定情形，纪检监察机关、组织人事部门或其他实施责任追究职能部门(以下简称“责任追究职能部门”)依法依规对其从轻、减轻直至免予责任追究，并督促当事人予以整改和纠错纠偏。”

各地的文件尽管表述不同，但都表达了这样的意思：党员干部在改革创新、干事创业中，如果不是因为主观故意，没有谋取私利，出现了失误，符合文件所规定的情形，可以从轻、减轻或者免于追究责任。除了丹阳市等少数地区出台的文件中规定，从事公务活动的工作人员在履职担当过程中特别是改革创新中“出现失误或错误”，符合容错情形的，可以从轻、减轻或免于问责或处分外，其他地区的文件在用词上都比较谨慎，基本上都是用“出现失误”，符合容错情形的，可以从轻、减轻或免于问责或处分。

2.2 容错机制适用的范围

关于容错机制适用的范围，江苏各市县出台的文件中，基本上都进行了明确规定。2016年11月，丹阳市委、市政府出台的《丹阳市容错免责机制实施办法(试行)》(丹办发〔2016〕85号)中第2条规定：“本办法适用于我市各级党政机关、人民团体、事业单位、国有企业或国有控股企业，法律法规授权具有公共事务管理职能的组织等单位以及上述单位中从事公务活动的工作人员。”容错机制的适用范围可以概括为：一切具有公有性质或者具有公共事务管理职能的单位及其工作人员。

2.3 容错机制的原则

除了淮安市淮安区等少数地区出台的文件中没有规定容错纠错的原则外，其他多数地区出台的文件都进行了规定，在表述上有所不同。如泰州市委、市政府出台的文件第4条规定：“容错纠错坚持以下原则： 依法依规、实事求是； 支持实干、鼓励创新； 严格甄别、区别对待； 客观公正、审慎稳妥； 有错必纠、立行立改。”但文件没有对这些原则进行具体阐释。句容市2017年5月出台的《关于建立容错纠错机制激励干部改革创新担当作为的实施办法(试行)》(句委发〔2017〕40号)中第3条规定：“容错纠错工作应遵循以下原则： 依纪依法，不枉不纵； 支持改革，鼓励创新； 实事求是，客观公正。”并对这些原则进行了具体阐释。尽管各地出台的文件对容错纠错工作坚持的原则表述不同，但都认为容错纠错工作要准确区分、实事求是、客观公正。

2.4 容错的条件和情形

对于容错的条件和情形，除了句容市出台的文件、江苏省委出台的文件，以及苏州市出台的《苏州市激励改革创新担当作为容错纠错实施办法(试行)》对容错的条件和情形分别予以规定外，其它地方出台的文件都将容错的条件和情形放在一起进行规定。

另外，各地的文件中尽管都规定了容错的条件和情形，但对于什么错“不予容错”，除了省委出台的文件和苏州出台的文件外，并没有进行明确规定。

2.5 容错的程序

关于容错的程序，泰州市出台的文件中规定了6项程序：启动、申请、受理、核查、认定、报备。淮安市淮安区出台的文件中规定了4项程序：申请、核实、认定、报备。丹阳市出台的文件中规定了7项程序：申请、核实、初定、公示、决定、反馈、备案。句容市出台的文件中规定了3项程序：启动、调查、认定。泰州、丹阳等地规定的程序比较规范，也具有可操作性，句容等地对程序的设定不够规范、严谨，缺乏可操作性。

2.6 容错免责的内容

对于经认定符合容错情形的，在哪些方面可以予以免责，各地的文件中也都进行了规定，只是有的比较简单，如淮安市淮安区的《关于建立党员干部容错免责机制的实施办法(试行)》(淮办发〔2016〕70号)第6条规定了4个方面的内容；有的比较全面，如泰州市出台的文件第6条规定了7个方面的内容。

2.7 纠错与容错并行

应该说各地出台的关于建立容错机制的文件，都能坚持“纠错与容错并行”，但是多数没有对纠错的问题进行明确规定。只有省委出台的文件，泰州、句容、苏州等少数地方文件进行了比较明确的规定。

3 镇江容错机制的构建和完善

3.1 进一步完善问责机制

党员干部在干事创业中出现了失误和错误，要先被问责，然后才能根据情况容错免责，问责是容错的前提。容错纠错，绝对不是对违规逾矩者的纵容和庇护。容错纠错，容的是该容之错，对于不该容的错，绝不姑息，坚决追究该承担的责任。容错纠错机制既要保护勇挑重担、敢闯敢试、一心为公、遵纪守法的真英雄，又不能让那些假借改革之名、谋私利之实的人钻空子、占便宜。在建立和实施容错机制之前，必须进一步完善问责机制，只有把权力关进制度的笼子里，才能防止以权谋私情况的出现，也才能防止容错纠错机制变成假改革者的保护伞。

镇江市委办公室于2013年2月印发了《镇江市党政机关及其工作人员问责办法(试行)》(镇办发〔2013〕23号)，从依法行政、作风效能、廉洁从政和突发事件等7个方面列举了52种应当问责的情形，问责方式有11种。2014年10月，又出台《镇江市市管领导班子和领导干部“为官不为”问责办法》，将“为官不为”细化为12种不作为行为、9种慢作为行为和14种乱作为行为，有针对性地开展问责[7]。镇江市在江苏省乃至全国比较早地建立了问责机制，而且建立的问责机制可操作性较强。但是，几年过去了，国家、省、市的形势发生了不少变化，原来的问责办法需要在对2016年7月中共中央印发的《中国共产党问责条例》等文件进行准确把握的基础上，融入新的中央精神，针对新出现的情况，要进一步完善问责机制，特别是对公共事业单位需要特别规定具体的问责情形。

3.2 准确把握政策依据

2017年6月，江苏省委办公厅印发的文件，为全省各地进一步建立和完善容错纠错机制提供了政策指导。镇江市可以在准确地把握容错纠错机制建立的理论和政策依据基础上，出台更加严谨的容错纠错文件。

通过对江苏各地出台的文件进行分析，可以确定，容错纠错机制的建立和完善要以习近平总书记提出的“三个区分开来”的要求作为总原则，以《实施意见》为总指导。根据《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》《行政机关公务员处分条例》《镇江市党政机关及其工作人员问责办法(试行)》等有关党内法规制定镇江市的容错纠错文件。在容错的标准条件上，要着重从“有禁与无禁、为公与为私、有意与无意、集体决策与独断专行”[8]等方面进行研判。

3.3 科学的具有可操作性的规定

3.3.1 明确容错的具体条件和情形

《实施意见》首次明确了容错的5种条件、8种情形。镇江市应该在参照《实施意见》规定的基础上，结合镇江实际，根据镇江市党员干部在干事创业中出现的失误和错误，确定容错的条件和情形，所规定的情形要尽可能具体、明确、全面，具有可操作性。

3.3.2 明确“不予容错”的情形

容错机制不但要明确哪些错能容，还要明确哪些错不能容，要划分容错的边界底线，不能让容错机制成为某些犯错者的避难机制。《实施意见》坚持在遵规守纪前提下实行容错纠错，明确规定了“不予容错”的情形：对违反党的纪律，违反国家法律法规的，或虽未违反党的纪律、违反国家法律法规，但客观上造成重特大安全责任事故、严重环境污染、生态破坏责任事故、重特大群体性事件的，不予容错[9]。镇江市在制定容错纠错文件时，也应该参考《实施意见》对“不予容错”情形的规定，明确镇江市“不予容错”的内容，让镇江市党员干部清楚什么错可以容，什么错不可以容。笔者建议应该把“给国家和人民造成重大经济损失的”也列入“不予容错”的情形中。

3.3.3 规范容错认定程序

对于容错认定的程序，江苏各地出台的文件中都进行了相应规定，《实施意见》也对容错认定程序进行了严格规范。镇江市在规范容错认定程序时，一定要在参照《实施意见》相关规定的基础上，吸收借鉴其他城市好的做法，确定符合镇江实际的严谨规范的容错认定程序，务必保证容错认定的可操作性、公正性。

笔者认为容错程序的第1项应该是“启动”，而且要像泰州市规定的那样：“当事人出现失误受到追责，责任追究职能部门启动责任追究程序时，应当同时启动容错程序，并告知当事人据本办法具有容错申请权利”，坚持问责调查与容错认定同步。第2项应该是“申请”，一定要明确“向谁申请”“申请的时限”。第3项应该是“受理”或者“核查”，明确“由谁来进行核查”，为了保证“核查”的公正性，笔者建议应该有第三方机构的参与。至于“核查”结束后，对核查结果需不需要进行“公示”等，可以根据容错事项的具体情况决定，但有项程序是必须要有的——“认定”，而且要规定“认定的时限”。最后还应该“报备”。

3.4 建立和完善纠错机制

在改革创新过程中，发现错误要追究责任，要根据情况容错免责，但更重要的是发现错误后要及时纠错，想方设法改正错误，挽回和消除错误所带来的损失和影响。容错、纠错是一个整体，二者应该并行[10]。江苏各地出台的文件，都能坚持容错纠错并行，但是除了省委出台的文件、泰州等少数地方出台的文件中对纠错问题进行了明确规定外，其他多数地方没有进行明确规定。镇江市应该参照省委的规定，在制定容错纠错文件时，在规定容错的条件和情形、容错认定的程序、容错免责的范围等之后，要同时对如何纠错进行明确规定，必要时要单独出台有关文件进行专门规定。

3.5 营造良好的容错氛围

尽管我们清楚发展新时代中国特色社会主义没有现成经验可循，出现失误和错误在所难免，但是“改革探索只许成功不许失败”的思想已经根深蒂固，社会也缺乏宽容失败的人文环境，党员干部一旦出错，各种指责就会随之而来，对于党员干部为什么会出错，出错的具体背景是什么很少过问。这样的社会氛围对于构建容错纠错机制非常不利。应大力宣传国家、省、市的容错纠错思想和政策，让容错纠错的理念深入人心，让全社会正视和理解改革创新中出现的失败和错误，让全社会对创业创新者有一个包容、支持的心态[11]。另外，要对容错纠错的典型案例进行大力宣传，在全社会形成崇尚创新、允许试错、宽容失败的浓厚氛围。

3.6 构建良好的容错机制运行系统

为了保证容错机制的良性运行，除了严厉的问责机制、适度宽容的容错免责机制、及时纠错机制外，还应该建立提前防错机制、澄清保护机制、跟踪回访机制等其他相关机制。尽管改革创新过程中，出现失误和错误在所难免，但是我们应该尽量避免犯错，这就需要建立提前防错机制。实施重大改革举措之前充分调研论证，实施后可以考虑引入第三方进行评估，及时对改革创新行为做出评估，一旦出现偏离预期轨道的情况，及时提出警示、及时纠偏，而不是出现明显错误时才被发现。经过核查认定，对所反映问题失实或受到诬告的干部，还应该建立澄清保护机制。对查无实据或轻微违纪不够追究纪律责任的，及时澄清事实，消除负面影响；对诬告者坚决查处，严肃依纪依法追究责任。另外，还应该建立跟踪回访机制，对予以容错纠错的干部，相关问责机关(部门)要定期进行回访和谈心谈话，关心其工作生活和思想状态，鼓励放下包袱、轻装上阵。

总之，容错纠错机制是一个系统的运行机制，需要各种配套机制的建立和完善，需要各相关部门的密切配合。容错纠错机制的实施和运行，也是一个不断试错的过程，需要在实践中不断修正和完善，为作风正派、敢于担当、勇于负责的干部构建良性容错纠错机制。