美国通用机场建设的经验剖析及借鉴

高启明

(西安航空学院 经济管理学院，陕西 西安 710077)

美国是世界通用航空最为发达的国家。据2017年统计资料显示，美国拥有各类通用机场达19 360个，从承担公务机起降的大型机场，到直升机、水陆两用飞机起降点，数量十分庞大。其中，供通用航空使用的公共机场5 178个，私人机场14 182个。发达的通用机场网络及其附属设施，为美国通航产业发展奠定了坚实基础。与美国相比，我国截至2018年1月，共有各类取证通用机场91个，起降点400个左右(国家民航局官网数据)，通用机场(含临时起降点)数量仅为美国的2%，机场数量不足已成为制约我国通用航空发展的瓶颈问题[1]。

自2010年以来，我国通航产业蓬勃兴起，市场需求对通用机场建设提出了新的要求。2017年2月，国家民航局发布《通用航空“十三五”发展规划》，计划到2020年，全国将建成500个以上通用机场。当前，地方政府和社会资本对通用机场建设都表现出了很高积极性，但在顶层设计、宏观调控、网络布局等方面却存在许多乱象。如何借鉴美国经验，系统考量区域、社会发展资源禀赋，制定符合中国民航发展实际的政策，实施具有针对性的具体措施，对于培育新的经济增长点，助推我国经济结构转型升级，促进通航产业发展都具有重要意义。

一、美国通用机场建设的主要政策

美国通用机场建设有100多年历史，已经形成了自己独特的发展规律。从20世纪初开始，美国联邦、地方政府及航空用户就开始投资建设通用机场，很多机场就是这个时期从私人起降场或军用机场发展演变而来。综观美国通用机场发展史，可以概括为三个阶段：黄金机遇期(1918年～1945年)、快速发展期(1945年～1979年)、低谷徘徊期(1979年～1994年)。1994年，美国国会通过《通用航空复兴法案》，改变了1979年《统一产品责任法案》导致的10余年低迷期，通用机场迎来又一次建设高潮。现在，通用航空已成为美国综合交通运输的重要组成部分。纵观美国通用机场发展历程，与产业政策扶持密切相关，主要体现在四个方面：

(一)产业促进政策

美国交通运输部(United Stated Department of Transportation,简称DOT)是美国联邦政府主管通用航空产业政策的部门。DOT在早期出台了一系列产业政策，促进通用机场快速发展：一是在顶层设计上将通用机场建设上升为国家安全和交通基础设施建设的战略高度，制定出系统的产业促进政策[2]。如美国国会通过的《国家一体化机场系统计划》中，就明确了通用机场建设的技术标准、经营体制、运行机制和协调机制，把通用机场系统与国家运输网络、国防安全、应急救援等相衔接，纳入到国家基础设施建设当中。二是从合理布局全国机场网络出发，在国家层面统筹通用机场规划，形成各产业链相互配套、规范有序的通用航空市场结构，使得通用机场建设与通航运营业、制造业发展互相依存、互相促进。三是制定并完善通用机场投资政策体系，鼓励公民个人参与地方级(Local)和基础级(Basic)通用机场建设。目前，全美由私人投资建设的通用机场高达73.3%。为了最大化利用机场资源，政府支持私人机场向公众开放，并由美国联邦航空局(FAA)免费提供机场基础数据采集、飞行程序设计、程序校验飞行、机场代码分配等资源。

(二)适度监管政策

美国联邦航空局(Federal Aviation Administration，简称FAA)是通用机场的监管部门，在机场管理上坚持宽严适度原则。一是实施分类管理。根据通用机场建设标准，如起降数量、飞机类型、运行时间、任务类别、空域区间等，将通用机场划分为5种：①国家级(National)；②区域级(Regional)；③地方级(Local)；④基础级(Basic)；⑤未分类级(Unclassified，达不到基础级标准的临时起降点)。FAA每两年一次对机场进行分类审查定级，并根据不同类别进行差异化监管。二是明晰监管职责。FAA和当地州政府一般通过基金和补贴来约束机场行为。美国政府规定，凡接受过FAA基金的机场必须向公众开放二十年，并保证机场设施完整和安全运行。FAA对通用机场实施宏观管理和指导，负责制定通用机场监管政策和法规，负责对新建机场安全状况进行评估，审核机场申请FAA基金报告，并视情况对机场进行补贴和投资；而州政府负责对通用机场实行更直接监管，定期对机场地面保障和服务设施进行严格检查，年检合格者发放营运证书。三是放宽机场经营监管。政府鼓励民众建设机场，对机场经营活动放开审批，也不收取任何费用，以减少机场运行成本。通用机场的收入主要源于机场餐厅、飞机维修保养、机库出租、航空油料、政府补贴等，一般不对飞机起降收取费用。四是制定完善的法律和标准。在行政许可和市场监管方面，FAA主要依靠完善的法律、制度和标准来进行规范，注重政府和市场之间的平衡，很少有政府审批，有限的监管也是为了促进和保证通用机场健康运行。

(三)财税补贴政策

经济学原理告诉我们，在市场不完全竞争条件下，通过对某些“重点产业”实施国内市场保护和政府财政补贴，可以助推产业成长，并对上下游关联产业链发展产生正向外部性，从而获得更多未来回报，提高国家竞争优势。美国在财税政策上，采用多种方式扶持通用机场建设：一是将通用机场定性为公共服务产品，并免费向通用航空用户开放。绝大部分3类(地区级，Local)以上机场及配套设施由政府统一规划和投资建设，建成后的机场运营产生的亏损也由政府负担；对企业和个人投资修建的自用机场，可以向政府申请经费补贴，获得补贴的机场必须纳入规划并免费向公众开放。二是财政补贴政策与通用机场建设运营周期相对应，如开发补贴、租金补贴、利息补贴等，分别对应机场建设运营的不同阶段，为通用机场自主发展提供全过程支持。三是对通用机场建设的相关重要项目单独立项，按“同等优先”原则予以考虑，同时给予税费减免倾斜[3]。

(四)融资信贷政策

融资信贷属于间接融资方式，是企业向金融机构融资的重要途径。一是美国联邦和州政府分别设立通用机场建设专项资金，金融机构把其列入绿色经济，予以信贷重点优先支持；二是推广PPP模式，由企业、政府、银行三方或者两方组成联合体，吸纳各市场主体投入通用机场建设；三是对机场建设贷款予以贴息，征收“民航基金”和“机场费”专项基金，用于机场、空管等民航基础设施建设，使通用机场地面服务保障水平获得较快提升；四是创新融资信贷方式，拓宽通用机场建设融资渠道，搭建金融机构、社会资本和其他资金等共同组建的融资平台，借力资本市场，构建通用机场建设融资信贷创新机制。

二、美国通用机场建设的具体措施

美国主要从法律支撑体系建立、基础服务设施保障、民间协会作用发挥、通航消费市场培育等四个方面采取措施，促进通用机场建设与发展。

(一)完善法律支撑体系

美国通用机场建设与发展，建立在完善的法律准备和支撑之上。从1926年颁布商业航空法开始, 美国先后颁布5部民航法规，用于规范通用航空产业发展。特别是1972年，美国出台《机场和航线发展法》，成为美国国内第一个通用机场建设与发展立法，具有里程碑意义。该立法确保了FAA运用专门资金来源支持通用机场建设和地面服务设施改进，为以后美国历届政府使用财政资金，专项资助通用机场及其附属设施建设奠定了法律基础。根据这一法案，凡纳入国家一体化机场系统规划(NPIAS：Nationnal Plan of Integrated Airport Sestems)的通用机场，无论投资者是政府、企业还是公民，均可获得美国联邦政府95%左右的财政资助[4]。1994年，美国国会通过《通用航空振兴法》，该法案在美国通用航空发展经历10余年低谷后，再次激发了企业和个人投身通用机场建设和发展热情。此后，FAA还制定了一系列配套法律规范，对通用机场地面设施建设、飞行服务站(FSS)建设等予以法律保证。

(二)提供基础服务保障

完善的基础服务保障，为美国通用机场建设和运行奠定了坚实基础。一是导航设施完善。在美国，通用机场不建陆基导航台，而是广泛使用GPS卫星导航，定位则由周边机场或航路的VOR/ DME台提供服务，使得飞行导航覆盖全境。二是飞行服务网络完善。在美国，大量飞行服务站(FSS)为通航飞行提供免费服务，内容包括各种飞行数据信息获取，空中应急呼叫处置等。三是运营保障及时。通航飞行关键要使用低空目视航图，这些信息均由FAA制定，免费向社会公布；其余飞行信息如航路、天气、经停机场等，都可使用手机随时下载，十分便捷；机场FBO为通航飞行提供燃油、维修保养、餐饮等后勤服务保障，第三方代理服务也十分完善。四是人才支撑有力。美国拥有众多航空院校和专业培训教育机构，培养了大批机场运营专门人才，为通用机场运营提供人才保障。

(三)发挥行业组织作用

美国有70余家全国性和地方性通用航空协会，大量协会存在助推了通用机场健康发展。如成立于1939年的美国机场管理协会(American Association Of Airport Executive：AAAE)拥有超过一万多名会员，协会每年在全球举办通航展览，传播通航文化，已稳居全美贸易展览会第六名。同年成立的美国航空器拥有者及驾驶员协会(AOPA：Aircraft Owners and Pilots Association)，是一家通用航空非营利机构，会员数量超过40万人，是全球最具影响力的通用航空协会，每年发起各类飞行集会10余场，参加人数超过20万，还免费建立起安全教育服务平台，影响很大。这些行业协会，主要代表了通航从业者利益，为其提供专业服务；进行国会游说并与政府沟通，保障各方权益，推动政府出台通用机场发展的政策措施；创造学习交流机会，提升行业水平和人员素质。据统计，美国各类通用航空协会每年举办的活动，创造产值高达3亿多美元[5]。

(四)培育通航消费市场

1994年，美国政府为了振兴通用航空消费市场，发布了《通用航空复兴法》。随后又汇同专业机构，共同研究制定了通用航空实验飞行计划(AGATE)、空中高速路计划(HIIS)、通用航空推进计划(GAP)及小飞机运输计划(SATS)等具体项目，正式明确通用航空为第三种国家航空运输力量。该法案通过培育通航消费市场，极大提高了通用航空运输能力和运营规模。目前，美国通用航空运营的主要构成是消费类飞行，如私人航空飞行、公务机飞行、短途空中巴士、应急抢险救援、空中旅游观光等。美国现有21万架通用飞机中，用于消费类用途约占84%，其完成的飞行时数约占全美2400多万通用航空飞行时数的70%左右。美国通航消费市场的培育和发展，促进了通用机场业务增加，提高了通用机场运营效益，从而加速了通用航空机场进一步发展。

三、美国通用机场发展经验对我国的借鉴

近年来，随着我国低空空域管理改革逐步深化，通用机场发展的外部环境得到改善，地方政府建设通用机场的热情十分高涨。据不完全统计，仅2017年上半年，全国各地报批的通用机场就超过500个，计划投资5万亿人民币以上[6]。因此，美国通用机场的建设经验，为我国如何建设并发挥通用机场的功能和作用，使其更加有效地为地方经济发展和民众生活提供服务，提供了许多有益借鉴。

(一)简化审批程序，放松监管要求

1.简化审批程序。借鉴美国经验，在政府管制方面，需要协调民航、发改委、空军等各方关系，简化通用机场建设审批流程，优化监管方式，理顺通用机场建设和管理体制机制。一是减少通用机场建设审批环节。在美国，FAA仅对大型民航运输机场进行审定，而我国所有机场建设的审批层级高、环节多、时间长，需要省级政府和国家民航局共同负责。建议借鉴美国经验，把公共运输机场与通用航空机场审批区别对待，对一般通用航空起降点和简易机场仅备案不审批，简化其他通用机场审批流程，把审批权限下放地方政府。二是减少机场经营许可审批。美国FAA不对通用机场发放经营许可证，仅依照各类通航管理规章进行监管审定后颁发运行许可证。因此，建议我国将机场经营许可与运行许可合并，降低经营许可门槛；同时适度发展机场FBO，兼顾多方利益，形成良性竞争，建立规范的航务代理委托及运行控制模式。三是持续推动通航飞行任务审批改革。建议继续优化通航飞行航线和空域审批流程，减少审批时间，提升审批效能，发挥通用航空灵活和便捷优势。

2.放松监管要求。目前，我国民航管理部门按照商业运输航班监管方式对通航运营实施监管，这对于一般通用航空企业显得过于严格。建议借鉴美国FAA做法，根据运行标准适当放松管制。一是要放宽对通用航空从业人员资质要求。可以借鉴美国FAA规定，降低通航私人飞行执照申请者的体检要求，使更多公民拥有体检合格证，取得通航飞行驾驶执照。二是降低通航机场基建标准。目前，我国对通航机场与公共运输机场建设要求基本相同，如机场围界、安检设施、消防设备、专业人员配备等。建议学习美国做法，分类监管，在远程塔台建设、消防与医疗设备、从业人员等方面与周边机场和社会资源实行共享，有效降低资金投入规模。三是适度放宽低空空域监管。在确保空防安全下，建议在通用航空飞行较为频繁的地区，根据实际需求和空域资源现状，适当灵活调整空域高度，提高低空空域使用效率；扩大低空开放范围，尤其是3000米高度以下空域开放。

(二)明确机场定位，搭建机场网络

1.明确机场定位。近年来，全国20余省(市、自治区)陆续出台通用机场建设规划，积极布局通用机场建设项目，但从建成并投入运营的70余个通用机场现状来看，这些机场业务量较少，处于亏损状态，有的甚至半途而废。关键问题在于机场前期定位不准、特色不足、同质化建设严重。因此，可以借鉴美国经验，一要明确机场定位。即考虑区域产业发展规划和配套能力、市场资源和特定需求等因素，针对通用航空作业不同需求，有针对性地规划建设通用机场。在工业基础较强地区，通用机场可以定位于制造业；旅游资源丰富的地区，则可重点开发低空旅游、飞行体验；航空业务量较大的地区，则可注重私照培训、私人飞行等。二要预留发展空间。在通用机场规划设计上，要考虑项目建成之后的运行、经营及配套产业开发，体现各自特色定位，围绕通用机场实际需要，满足行业管理规范，预留未来升级空间。三是重视机场选址。通用机场选址要考虑空域是否重叠、航路是否冲突、距离是否满足、净空是否可行，还要综合考虑气象、地址、文保、矿产、电力、通信、交通、土地属性等各种要素。

2.搭建机场网络。美国通用航空的快速健康发展，主要得益于数量充足的机场和全面的飞行服务。机场网络完备，飞机能飞起来；服务网络完善，则飞机飞得安全。在美国，各类通用机场基本上覆盖了从大型枢纽城市到偏远地区的每一个角落。尽管中国国情不同，但美国的经验仍可借鉴：一是可以建设一批投资少、周期短的基本级通用机场。如单一短跑道机场、旋翼机停机坪、水上起降通用机场，这类机场可以满足基本的专业飞行需要，为短途运输、医疗救援、林草防火、救灾抢险、低空观测等提供急需服务。二是在中心城市周边规划建设一批设施完备的国家级通用机场，既能满足公务航空需求，又可缓解大型枢纽机场压力，特殊情况下还可成为紧急航班备降机场。三是配套建设FSS服务网络。目前我国仅有的几家通航FSS还在试运营，区域性和全国性通航飞行服务网络还未建成，现有的通航服务保障主要依靠民航空管提供，但由于设计容量有限，很难保障大量通用航空飞行[7]。

(三)加大财税补贴，创新融资方式

1.加大财税补贴力度。在单个机场经营困难，难以实现盈利的情况下，仅仅依靠政府规划，通用机场的网络化格局也无法实现，需要政府加大对通用机场的扶持力度。在财税政策上，可以借鉴美国联邦政府经验：一是制定与通用机场建设各阶段时序相呼应的财政补贴政策，如建设补贴、运行补贴、利息补贴等，为通用机场各阶段自主发展提供支持。二是通过“减、免、退”等试点降低税负，对重点通用机场项目立项，按“同等优先”原则实施倾斜性利税支持。三是落实通用航空基础设施建设专项补助资金政策，鼓励企业和个人投资建设通用机场、飞行服务站及航油保障设施，按公益性项目对通用航空作业和服务保障、人力资源培养等项目予以支持。

2.创新融资信贷方式。通用机场建设与发展，关键在于资金保障。目前我国通用机场建设项目投资模式主要有三类：一是政府出资，把机场项目委托给投资公司，建成后交由政府运营；二是由企业投资运营，政府进行相关配套；三是“PPP：Public-Private-Partnership”“BOT：build-operate-transfer”“BOO：Building-Owning-Operation”模式，即由企业、政府、资本三方或者两方组成联合体进行投资运营。这三种模式各有利弊，还需要在实践中进一步验证。建议借鉴美国经验，在上述投资模式基础上，不断创新融资信贷方式，一是将通用航空机场纳入绿色产业，实施绿色信贷政策，促进投资结构调整，引导资本投入；二是运用资本杠杆，如设立风险投资基金、创业投资基金和通用机场发展基金等，对口支持通用机场建设；三是吸引社会资本参与通用航空设施建设和经营，鼓励金融机构对通用机场及配套设施建设提供优惠信贷支持。

(四)完善法律法规，普及航空文化

1.完善法律法规。我国现行的法律法规中，有49部涉及通用航空，数量众多，但针对通用航空产业的立法基本空白[8]。因此可借鉴美国经验，推进通用航空法规体系完善，为通用机场建设提供有力的法律保障。一是建议把通用航空部分从《中华人民共和国民用航空法》及《民用机场管理条例》中独立出来，制定专门的通用航空法及通用机场管理条例。二是推动通用机场标准体系建立。制定通用机场建设国家标准，简化审批流程；规范燃油加注、航油运输、质量检测、从业人员资质等方面的标准和要求。三是出台《通用机场分类管理办法》和《通用航空运营管理办法》，对通用机场和运营实施分类分级及差异化管理，放宽非经营性飞行活动限制，刺激民间普及型通用航空消费需求。

2.普及航空文化。成熟的航空文化是美国通航产业蓬勃发展的重要原因。当前，我国航空文化基础薄弱，民众参与度不高；通航产业规模偏小、地域分散、服务单一、运行不规范，这些都对通用机场建设造成了间接影响。因此，可以借鉴美国经验，在强化政府引导作用的同时，大力发挥民间组织作用，传播通用航空文化，促进我国通用机场良性健康发展。一是有计划有组织地成立各种通用航空专业协会，通过对这些社会组织的有效管理，实现行业自律。通用航空各专业协会一般为非营利性、自发性民间组织，政府可以通过它们实现政府导向和意志，征集通用航空各类企业、员工、民间飞行爱好者等相关利益诉求。当然，在保证飞行安全前提下，政府应主要依靠市场手段而非行政干预对这些协会进行管理。二是要加强航空文化普及教育，鼓励社会各界参与通用航空的宣传、教育和推广。加大在中、小学开展通用航空科普以及飞行爱好培养活动，扩大通用航空爱好和消费群体；培育社会公众参与通用航空的热情，支持通用航空文化体验馆、展览馆等文化基础设施建设。三是充分发挥航空俱乐部作用，建设通用航空展示宣传与交流平台，组织开展多种形式的通用航空文化宣传、实践体验活动，普及通用航空知识，提升公众对通用航空的认知水平。