生态红线内矿业权退出的问题及对策

■ 郭琳琳

（国土资源部咨询研究中心，北京 100035）

生态红线是指国家为了维护区域生态安全，保障区域生态环境永续发展，而划定的实施事先规划、事后严格管控的国土区域空间边界线。生态红线划定的主要目的就是为了保护区域生态环境，而生态红线又是一个会相对变化的界线，这样就会出现生态红线与矿业权的范围发生重叠的现象，此时需要建立相应的规则对矿业权进行处置，并对生态环境给予恢复，这是当前生态红线内生态环境保护亟待解决的问题。

1　生态红线的发展及对矿业权的限制

1.1　生态红线的基本状况

我国的生态红线划定主要是通过设立自然保护区的方式来实现。根据《中国环境统计年报（2014）》与《中国环境统计年报（2015）》中有关全国自然保护区数量与面积统计，从2011年开始，我国的自然保护区数量呈现逐年上升的趋势，由2011年的2640个上升到2015年底的2740个，5年间增加了100个，平均每年增加20个。但是自然保护区的总面积却有所减少，由2011年的14971万公顷减少到2015年底的14703万公顷，尤其是2013年减少速度较快。

近5年来全国自然保护区的数量增加但是总面积却有所减少，这说明了两点：一是生态红线的划定是动态的，全国范围内每年都有新的自然保护区被批准设立或调整；二是生态红线的范围有所缩减，对于“搭便车”的区域经过核定后适当裁减，体现出国家对生态红线的划定采取了更加严格和务实的原则，也说明国家对生态环境的保护力度在不断加大。

1.2　生态红线内对矿业权的限制

根据相关法律规定，在国家划定的生态红线核心区和缓冲区内，为了保护生态环境，不应当存在各类破坏生态环境的行为，包括生产、开垦、矿产资源开发、放牧、捕猎等活动。而随着我国近些年来对生态环境保护力度的不断加大，与这些活动相关、对生态环境不利的活动都陆续被禁止或者限制。例如：《矿产资源法》第二十条规定：“非经国务院授权的有关主管部门同意，不得在下列地区开采矿产资源：……(五)国家划定的自然保护区、重要风景区，国家重点保护的不能移动的历史文物和名胜古迹所在地”；《自然保护区条例》第二十六条规定：“禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动”。从这些法律规范的规定不难看出，国家对生态红线内矿产资源开发活动采取的是禁止或限制的态度。

2　生态红线与矿业权相互冲突类型及处理方式

由于生态红线的范围是相对变化的，这就难免会与矿产资源开发活动发生冲突。实践中，主要表现为以下几种情形。

2.1　扩展型冲突

由于我国近年来对生态环境保护的力度不断加大，全国范围内自然保护区的数量在逐年增加，生态红线划定力度呈现逐年递增的趋势，这虽然对保护生态环境有利，但是往往由于生态红线的扩张，将原来生态红线之外的矿产资源开发区域也包含在内，从而与原有的矿业权形成冲突。此种类型的冲突是由于生态红线变化扩张导致，因而可以称为扩展型冲突。

对于生态红线扩展与原有矿业权发生冲突的情况，实践中的处理办法比较混乱：通常情况下是某区域被地方政府划定为自然保护区之后，对于该区域之内原本存在的一些权利例如矿业权，就不再办理延续变更等审批手续了，但由于该矿业权已经办理完审批手续，甚至很多情况下矿产开发企业都已经在该区域实施了矿产资源勘查开采行为，此时就会出现生态红线与矿业权共同存在的现象。一般情况下，政府会与企业达成收购协议，但是实践中往往是资金到位不及时使得收购的进程缓慢甚至难以实施。生态红线划定之后矿业权还会维持一段时间，这对于生态红线之内的生态环境保护是相当不利的，而且矿业权审批登记机关往往还要被动地承担一系列行政监管和法律责任。

2.2　侵权型冲突

根据国家相关法律法规和政策规定，符合生态保护条件的区域应当划定生态红线实施自然生态保护，而出于政绩工程或者财政转移支付预期等原因，一般情况下地方政府及环境保护主管部门牵头设立或者申请扩展自然生态保护区是有积极动力的[1]，但是当生态红线划定之后，由于人力物力所限而疏于管理的现象并不鲜见，这就是实践中的生态红线“重规划、轻管理”的现象。由于管理上的疏忽和监管不到位，在生态红线缓冲区之外的矿产资源开发企业常常有意或无意实施一些越界违规开采的活动，对生态红线内的生态环境产生扰动甚至损毁。此种行为属于民法中的侵权行为，其在生态红线内的存在也属于非法状态，因而可以称之为侵权型冲突。

对于生态红线内发生的矿业权人侵权开采行为，由于自然生态保护区的管理单位一般不具备行政执法权，对于类似矿业权人侵权开采的行为往往没有处罚权，通常情况只能采取一些警告、通知停产、劝离等措施加以应对，这些措施并不具有强制性，实际效果并不好。偶有通过诉讼手段来解决侵权纠纷的情况，但是由于诉讼过程较长，生态红线内侵权开采行为在判决生效之前还会继续，生态红线内的自然环境依然处于被破坏的状态。

2.3　遗留型冲突

近年来，我国对生态环境保护的力度有所加大，相应的改革措施也较多，但是生态红线的划定以及事后管理大多需要有一个过程，不可能一蹴而就。在改革开放之初，我国的经济发展经历了“有水快流、大干快上”的阶段，在这一阶段之内，凡是有利于产生经济效益的矿产资源开发活动都在鼓励之列，即便是在自然保护区内的开采行为，经主管部门的同意依然可以获得批准[2]。这种“特事特办”的现象就为生态红线与矿产资源开发在同一区域内共存埋下了隐患，而且长期存在。还有部分自然保护区划定之后，相当长时期并没有明确公布保护区的具体坐标范围，导致保护区范围内矿业权处于“疑似重叠”状态，成为历史遗留问题。随着生态环境保护意识逐步增强，尤其是生态文明和绿色发展理念逐步深入人心，自然保护区内矿业权历史遗留问题开始逐步解决，然而有些历史遗留问题很难在短期内解决，有的甚至还需要漫长的司法诉讼才能够解决。这也是我们经常会看到自然生态保护区内矿业权并存的原因之一，此种现象可以称之为遗留型冲突。

对于历史遗留问题导致的生态红线范围与矿业权重叠共存的情况，实践中各地采取的措施并不一致，有的地方是采取收购措施，由政府出资收购企业的矿业权及相关资产，给企业补偿后企业退出生态红线范围；也有的地方是由地方政府给企业办理限期开采手续，给企业留出一定的缓冲期间，在期限之内还允许企业进行矿产资源开发，到期之后，企业必须退出生态红线；还有通过强行查封关闭等强制手段责令或强制企业退出。虽然各地解决历史遗留问题的方法各异，但是在生态红线内限制或者逐步削弱，最终取消矿业权的趋势明显一致。

2.4　拖延型冲突

按照规定，国家划定生态红线的同时应当对生态红线之内的违规生产活动进行清理，自然也包含了对矿业权的清理，但是有时候很多矿山企业对退出补偿措施不满意，不愿接受补偿方案，或者矿山开发涉及到一方经济发展和社会稳定，甚至一些基层地方政府也对于矿业权退出生态红线区并不情愿，以各种各样的理由来拖延退出，这往往就会使很多企业在生态红线划定之后依然在红线内从事矿产资源开发活动[3]。还有的企业通过诉讼的方式来拖延退出生态红线区的时间，以达到继续开采的目的。通常情况下，在此段时间内，企业也自知矿产资源开发可持续的时间不长，从而加大开采力度，这往往会对生态环境造成更为严重的破坏。此种矿业权与生态红线的冲突类型可以称之为拖延型冲突。

针对企业拖延退出生态红线区的行为，一般而言，地方政府管理部门并没有较好的应对措施，多数情况是疲于应对，尤其是面对企业提起的诉讼，只能被动应诉，而且有时候会因为证据不足或者企业申诉保留权益的要求更有法律依据而导致败诉。正是由于目前法律制度还有诸多不完善之处，尤其是对于利用法律漏洞拖延退出生态红线区的行为缺乏强制性的手段，实践中对于此类型的矛盾冲突各地处理得都不理想。

3　生态红线内矿业权退出面临的困难

目前生态红线内矿业权退出所面临的困难主要体现为“四个不清”。

3.1　违规状况不清楚

实践中生态红线内企业进行矿产资源开发的现象较为普遍，从自然保护区管理相关法律法规和生态环境保护的角度来看，自然保护区内矿产资源开发行为应当尽快退出并彻底禁止。要对自然保护区内的矿业权进行清理使之退出生态红线，最关键的问题是摸清生态红线内矿业权存在的数量及其基本状况，但时至今日各地对本地生态红线内违规勘查开发矿产资源的情况掌握得并不清楚[4]，对自然保护区内剩余矿产资源赋存状况也未能掌握。自然保护区等生态红线内矿业权情况复杂，清理困难，有的地方屡禁不止，有的存在法律纠纷，有的地方“按下葫芦起来瓢”，这也就导致准确定性并定量描述全国范围的生态红线内矿产资源违规勘查开采状况并非易事。

3.2　权利义务不清晰

为解决生态红线与矿业权冲突问题，自然生态保护区主管部门常常与企业展开谈判，要求企业退出生态红线，但由于涉及的利益较大，双方诉求难以统一，很多细节问题短时间内难以达成共识，这就使得企业的权利义务难以清晰界定，在企业退出生态红线过程中出现扯皮现象[5]；还有部分地方新划定生态红线时，对企业逐步退出留有过渡期，而过渡期内矿山企业的权利义务，尤其是关于资源权益和生态环境治理恢复义务方面的内容并未明确约定或完全履行。解决这些问题绝非易事，通常的做法是通过司法诉讼方式加以解决，费时费力不说，还不一定能到达预期效果。因此，企业在退出生态红线过程中权利义务不清晰，也是当前生态红线内矿业权处置面临的一个难题。

3.3　法律规定不清晰

从法律规范的层面来看，目前我国的《矿产资源法》《自然保护区条例》《风景名胜区条例》《湿地保护管理规定》等法律法规和规范性文件中都明确规定自然生态保护区，即生态红线内禁止实施矿产资源开发活动，由此可见现行立法对生态红线内矿业权的存在是持反对态度的。但是对于生态红线内已经存在的矿业权如何定性，如何处置，如何退出，需要完成哪些程序性事项，这些具体细节问题相关法律法规都没有予以规定。这就给实践中操作矿业权退出生态红线带来不小的困难，同时也带来了诉讼法律风险。

3.4　法律责任划分不清晰

实践中，由于生态红线内的矿业权处置法律规定并不清晰，各地涌现出各种各样的做法，比较理性和有代表性的是以回购方式来解决冲突。但是在实践中对于法律责任划分却时常处于不清晰的状态，主要表现为：一是退出补偿标准不清晰。矿业权退出生态红线究竟依据什么标准予以补偿，并没有一个固定的标准，即使同一省份内的标准也不尽相同，甚至在同一自然生态保护区内也会存在补偿标准有差异的现象。二是生态补偿责任不清晰。企业的矿业权退出生态红线，是应当由政府修复生态环境还是由企业出资，抑或由政府与企业各自按照一定的比例出资共同修复生态环境，在实践操作中也没有一定章法可寻[6]。因此，责任划分不清晰也给矿业权退出生态红线工作带来了一定困难。

4　完善生态红线内矿业权退出机制的思考

4.1　摸清生态红线内矿业权底数

开展生态红线内矿业权退出工作第一步就是要摸清生态红线内矿业权的总体数量，这是前提基础。而现实状况是生态红线相关主管部门众多，每一部门都在自己的专业领域之内行使管理职权，例如：环保、林业、草原、水利、旅游、国土资源等部门各自行使管理权，每一部门都掌握了一定的数据，但又都不全面。因此，可以考虑由地方政府牵头，通过相关主管部门联合执法等方式来对生态红线内矿业权的数量进行调查摸底，并通过联席会议方式来研究解决过程中遇到的实际困难，这样就可以在短期内掌握生态红线内存在的矿业权数量和规模等具体数据。

4.2　建立梯次退出机制

生态红线内矿业权存在的情况各有差异，在摸清这些矿业权的数量和基本状况后，应建立梯次退出机制来对生态红线内的矿业权实施逐步退出。所谓梯次退出，就是采取分批、分步骤，由简到繁、由易到难的方式使生态红线内的矿业权逐渐退出，这样既避免了“一刀切”式清理方式带来的法律纠纷，同时也给被规划清退的矿业权留出了一定的时间[7]，可以较好地降低矿业权退出生态红线的工作难度。例如：对于小型露天开采的矿区应当优先退出，对于有服务期限的大型矿区，可以限定退出期限，在期限内允许其继续开采，但是必须边开采边进行生态恢复，将生态环境损害降到最低。

4.3　明晰权利义务关系

目前通过谈判方式来解决生态红线内矿业权退出问题，所遇到的一个重要难题就是权利义务不清晰的问题，其原因在于生态红线内矿业权退出相对而言属于新生事物，目前法律法规并没有系统性的规范可以参照。因此，可以由省级地方立法机关和地方政府出台法规政策或地方规范性文件，将自然生态保护区的主管部门与矿山企业之间的权利义务予以明确，尤其是明晰各方权利义务的边界，并适当均衡各方利益，做到权利与责任对等，这样可以较好地避免由于权利义务不清晰而导致矿业权退出生态红线之前要经历漫长的司法诉讼过程，从而提高退出效率。

4.4　明确退出补偿标准

根据现行的法律政策，企业合法取得并在有效期内的矿业权退出生态红线区应当给予相应的补偿，但是补偿标准法律并没有较为细致的规定。因此，建议由省级政府根据本地情况确立本行政区范围内矿业权退出生态红线区的详细补偿标准以及补偿期限和补偿方式，并且还应当规定企业申请补偿救济的途径。凡是本行政区内解决矿业权退出生态红线区的事宜都应当执行统一的标准。这样就可以避免由于没有具体补偿标准而导致补偿范围和补偿金额不一致的情况出现，体现应有的社会公平性。

4.5　规定生态补偿标准

生态补偿是企业生产过程中对生态环境造成损害后对生态环境承担恢复责任，将生态环境恢复到损害之前状态的一种政策机制[8]。在矿产资源开发过程中，企业的开采活动极易造成生态环境破坏，因此应当实施生态补偿。具体到生态红线内存在的矿业权，无论是历史遗留的还是生态红线划定后新形成的，在退出生态红线之前都应当承担生态补偿责任。由于该责任需要以强制方式才能够实现，因而需要以立法方式加以规定其责任及补偿标准。同时建议明确矿业权人与政府各自承担的生态补偿责任范围，一般而言，矿业权人应当承担主体责任，承担修复和资金责任，负责将矿区内被破坏的生态环境恢复到未破坏之前状态，而政府应当承担监督管理责任，负责对企业恢复生态行为的监督以及对生态环境的评估和验收。

4.6　立体化监督与公众参与

通常情况下，可以由自然生态保护区主管单位、林业、环保、国土等部门组成联合监督机构，该机构负责对矿业权退出生态红线区的过程进行监督，如出现违规现象，立即向地方政府和上级主管部门报告，对违规者给予严厉的处罚。与此同时，对于生态红线内矿业权的退出，除了要建立相应的内部实施机制外，还应当建立外部参与机制和监督机制。应当鼓励社会公众举报生态红线内矿业权人的违规活动，一经查实，在对矿业权人给与处罚的同时，还应当对举报人给予奖励。通过立体化监管以及公众参与机制，可以起到对生态红线内矿业权退出工作有效监督的作用。

5　结语

生态红线是国家为了保护生态环境而划定的生态界限，随着我国生态文明建设的不断推进，生态红线内矿业权的退出问题逐渐成为矿产资源开发领域内的一个热点问题。实践中，造成生态红线与矿业权共存的原因是多样化的，无论是历史遗留原因还是其他原因，清理生态红线内的矿业权都并非一件易事，主要困难是生态红线内矿业权总体状况、管理部门与矿业权人在解决矿业权退出问题时的权利义务、法律规定以及责任承担都不清晰。因此，要在摸清生态红线内矿业权违规存在的底数基础之上，建立梯次退出机制，并合理划分主管部门与企业之间的权利义务，明确退出补偿和生态补偿的具体标准，以较好地处理生态红线内矿业权退出的问题。同时应建立立体化的监管机制并引入社会公众参与，充分发挥各相关方面的监督作用，使生态红线内矿业权退出工作更加规范有序。

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[2]莫张勤.生态红线法律制度的障碍及对策研究[J].生态经济,2016(12):20-25.

[3]孙结才.“生态红线”制度实施的法治化路径[J].哈尔滨师范大学社会科学学报,2016(6):62-64.

[4]何彦龙,黄华梅,陈洁,等.我国生态红线体系建设过程综述[J].生态经济,2016(9):136-139.

[5]白洋,郑承友.“生态红线”实施的制约性因素分析及制度完善[J].科技管理研究,2016(17):249-251.

[6]高吉喜,鞠昌华,邹长新.构建严格的生态保护红线管控制度体系[J].中国环境管理,2017(1):14-17.

[7]饶胜,张箫.生态保护红线优先地位从确立到落实需要几步[J].中国生态文明,2017(1):42-42.

[8]彭娇婷.生态红线区综合性生态补偿机制探索[J].山东林业科技,2016(6):97-99,67.