打好低收入渔农户“精准扶贫”攻坚战

□黄磊

扶贫开发事关全面建成小康社会，事关人民福祉。2017年，根据省里有关要求，舟山市调查认定了新一批低收入渔农户。为加强调查数据质量控制，2017年7月，我们委托有关机构对新一轮调查认定的低收入渔农户开展抽样调查、统计分析，基本摸清全市低收入渔农户收入构成、致贫原因和帮扶需求，为下步精准扶贫政策的制订和工作机制建立提供了依据。

低收入渔农户基本状况

本次调查通过初选对象、入户调查、经济核对、审定公示等环节，舟山市认定新一轮认定低收入渔农户共12656户、19928人，其中低保户8435户、11429人，低边户2154户、4236人，其他经济困难户2067户、4263人。这次认定的低收入渔农户占渔农村总户数5.1%、总人数3.1%。舟山市新一轮低收入渔农户主要呈现以下特点：

分布较均匀，无低收入渔农户集中村。全市渔农村344个，分布在103个岛屿，村村都有低收入渔农户，少数偏远小岛的社区（村）低收入渔农户占有比率虽然相对偏高，但总体差别不大。

致贫原因多样，因病因残占比大。全市12656户低收入渔农户中，因病致贫占38.4%、因残致贫占41.7%。虽然目前渔农民看病就医的医疗保险体系已基本建立，但渔农民过高的自负部分还是给家庭造成了沉重的负担。

增收渠道少，转移性收入占比高。据调查显示，低收入渔农户劳动所获得的工资、报酬等收入占42.3%，其中大部分来源为从事简单的渔农业生产或相对简单的零工所得，低收入渔农户中低保、低边、困难家庭各类补助、残疾人各类补助金、养老金、赔偿金、亲友捐赠金等转移性收入占51.7%，经营性收入和财产性收入二项只占家庭收入6%，一定程度上反映低收入渔农户收入来源对外部依赖性较强。

收支不匹配，生活质量比较低。2016年舟山市低收入渔农户人均可支配收入为12488元，虽然高于全国和全省平均水平，但从低收入渔农户抽样调查情况看，暴露出一些问题：一方面全市低收入渔农户收支不平衡现象比较突出，岱山县、嵊泗县样本户出现了收不抵支的现象；另一方面低收入渔农户家庭生活支出占家庭总支出87.53%，占比过大。

低收入渔农户致贫的原因分析

因病因残是致贫的直接原因。调查显示，舟山市低收入渔农户中因病因残占80%，这些家庭中的病人和残疾人不仅不能创造财富，反而因为常年大量的医药费支出，持续不断地消耗着家庭其他成员所创造的价值。

综合素质低是致贫的重要原因。低收入渔农户家庭成员因文化水平普遍较低，对接受和采取各种脱贫方式的认知能力差，等待政府救济的被动意识强烈。这部分劳动力难以掌握复杂的劳动技能或先进的现代渔农业生产技术，只能从事传统的农业耕作或简单的手工加工和体力劳动，无法获得较高的劳动回报或产出收益，收入也就低于一般渔农村家庭。

劳动力不足是致贫的主要原因。舟山市低收入渔农户18-45岁劳动年龄段占21.6%，45-60岁劳动年龄段占33.6%，18岁以下、60岁以上劳动年龄段占44.8%。一方面低收入渔农户劳动年龄段的劳动力大多因病因残不能从事简单劳动，另一方面，由于生产资料拥有量较少，自主性生产经营规模小，加之生产资金和技术提升投入少，使低收入渔农户没有更多的剩余产品出售，制约着他们的收入增加和资金积累。事实上，渔农村劳动力外出打工收入已经成为收入增长的最重要来源，但由于低收入渔农户家庭劳动力不足，大大地延缓了他们的致富进程。

社会保障程度低是致贫的间接原因。目前舟山市低收入渔农户主要参加城乡居民社会养老保险与城乡居民基本医疗保险。渔农村医疗保险保障体系虽已经形成好多年，但城乡居民医疗保险报销比例设置主要是鼓励就近医疗，防止医疗资源浪费（县、乡两级医院起报标准达70%-80%，市级医院起报标准55%-60%，市外医院起报标准45%-50%），但实际情况是低收入渔农户所患的很多大病、重病确实无法就近治疗，需要转至市外或省外。对于低收入渔农户这一特殊群体，目前许多药品未列入浙江省报销比例范围内，城乡居民基本医疗保险无法满足相应需求，如患上长期治疗的慢性病基本都负债累累。

当前扶贫工作存在困难和问题

扶贫主体认识局限性。舟山市虽然已基本消除了绝对贫困现象，但相对贫困在渔农村还将长期存在。从调查情况看，部分主体认为扶持低收入渔农户创业就业增收风险大、难开展，强调较多的是客观原因，对物资发放和资金救助比较积极，对困难群众心理、就业、权益等精神帮扶、智力支持方面的救助还不够，救助的手段和措施还不够主动。

扶贫开发手段单一性。目前，扶贫开发主要方式是鼓励农民经济合作社、农渔业龙头企业、农家乐、社区和村经济组织等单位吸纳低收入户就业、安排公益性岗位等，扶贫项目主要集中于一产，二、三产参与度不高；项目内容比较单一，项目拓展方向有限，项目吸纳低收入户的能力有限，项目辐射效应差，真正能帮扶到的人群并不多。

扶贫对象发展被动性。在低收入户中，大部分是低保低边户，这部分人或者60周岁以上，或者患有疾病等诸多因素，自身对再就业意愿不强，以靠政府救济为主。新一轮低收入渔农户中，只有1000户低收入户愿意接受就业培训、产业发展、金融帮扶等民展式帮扶，这部分人只占全市低收入渔农户7.9%。

部门扶贫力量分散性。从调查情况看，一是涉及扶贫的有民政、教育、住建、农林、残联、工青妇、慈善、红十字会等众多单位，部门扶贫大多是对上负责，各有独立的帮扶对象数据库，共享性差。二是扶贫资金缺少通盘考虑。各种扶贫专项资金来源渠道多、使用分散，基层扶贫资金使用没有统一监管机制，具体帮扶时可能出现重帮或漏帮的现象，造成帮扶效益不高。

坚持“造血”“输血”并举

提高低收入农户收入，从根本上消除致贫“细胞”，必须发挥党委、政府在扶贫工作中的主导作用，坚持“造血”与“输血”双管齐下。

建立健全有效的帮扶与考核机制。一是建立健全扶贫工作领导体系。各级应建立健全扶贫开发工作领导小组，全面统筹部门扶贫开发资源，完善精准识别、精准帮扶、精准管理机制，防止各自为阵，整合“九龙治水”的局面。二是建立健全扶贫考核机制。明确将低收入渔农户增收作为地方党委政府的责任，将增收纳入地方政绩考核体系，确定年度增收目标，并把这项工作作为干部考核的内容。三是建立精准扶贫专项督查机制。参照巡视工作要求，组建纪检部门牵头的扶贫领域专项督查，每年开展扶贫领域专项检查，以促进精准扶贫工作有效落实。

加大城乡一体化的社会保障力度。舟山市低收入渔农户因病因残占主导，社会救助是解决低收入渔农户困难最直接最有效的措施。一是应保尽保。凡符合条件的低收入渔农户都列入低保对象，扩大单独施保范围，切实解决一人生病，全家贫困的现象。二是提标扩面。根据经济社会发展，逐年提高低保标准的基础上，探索低保家庭成员就业收入部分豁免，加大低保、低边提标扩面力度，加大因病致贫等支出性贫困救助力度。三是强化社会救助。建立完善大数据平台，让全社会通过平台可以了解低收入渔农户的需求，让低收入渔农户可以通过平台得到应有的帮助，让社会爱心人士帮扶低收入渔农户的善举得到褒奖。四是完善医疗保障制度。建立多层次医疗保障体系，落实家庭医生和健康体检制度，防止渔农民小病拖成大病，因病致贫；提高渔农民特别低收入渔农户大病报销比例，通过社保报销、大病医疗救助、慈善组织补助等政策，切实减轻渔农民负担。

完善低收入渔农户增收政策。区分不同低收入群体采取不同帮扶措施。一是优化助学帮扶。全面落实低收入渔农户子女义务教育帮扶政策，完善低收入渔农户子女升入大学全程助学政策，防止贫困代际相传。二是完善扶贫培训。针对低收入渔农户特点，合理恰当设置“订单式”培训内容，因人施教，分类指导，不断增强精准扶贫培训的针对性和实效性。三是加强创业扶持。对有创业意愿的低收入渔农户，通过技能提升、创业引导、金融帮扶等方面重点帮扶，扶持低收入渔农户开展社区服务业（零售、餐饮、运输等）、种养殖业、渔农家乐及其他自主创业项目，开展创业增收。四是强化就业扶持。完善扶贫基地和公益性岗位吸纳低收入渔农户政策措施，通过政府购买意外伤害保险等办法，解决吸纳低收入渔农户就业的风险，激励更多的经营主体帮扶低收入渔农户增收。五是创新金融扶贫。协调金融机构完善金融扶贫政策措施，拓展低收入渔农户小额贴息贷款的使用范围，探索扶贫资金互助会为低收入渔农户发展生产的有效经验，创新金融扶贫的有效途径。

加大精准帮扶制度建设。一是完善主动发现机制。发挥渔农村工作指导员、网格管理员、社区干部为主的扶贫队伍建设作用，主动发现低收入渔户，防止低收入渔农户因不了解扶持政策得不到救助的现象，切实解决低收入渔农户的基本保障。二是强化扶贫政策执行力。进一步加大扶贫政策、扶贫项目资金使用管理等方面的宣传力度，抓好业务人员培训，依托电视屏、电脑屏、手机屏、触摸屏“四屏联动”等宣传扶贫政策，方便群众知晓。三是完善“一户一策干部”帮扶制度。切实抓好逐户制定帮扶计划，明确帮扶任务、标准、措施和时间节点，做到缺什么、补什么，提高帮扶工作的针对性和实效性。四是完善动态评议体系。建立共享数据库，定期分析每一个帮扶对象的帮扶金额、帮扶方式、帮扶效果，确保脱贫对象及时出库，把有限的资源用在最需要的低收入渔农户身上。