杭绍台高铁PPP建设的经验借鉴

□徐亦镇 李丹 周旸 胡春雷

当前，随着我国铁路建设事业的方兴未艾，国家把推广PPP模式作为其重要战略部署，全面开放铁路投资与运用市场，积极鼓励社会资本全面进入铁路领域。杭绍台高铁项目就是一个成功的范例。该项目是国家发改委8个社会资本投资铁路示范项目之一，也是我国首条民资控股的铁路建设项目，它被载入《党的十八大以来大事记》，成为过去5年中国民间投资的典范之作，为全国PPP模式参与铁路建设创造可复制、能推广的示范经验。该项目从2015年12月28日被列入国家发改委示范项目开始至2017年12月28日全线开工建设，历时2年。期间，作为前期工作牵头单位的台州市发改委（铁路办）走过了一条边实践、边探索、边分析总结、边提高完善的试点之路，既有可总结的经验，又有需汲取的教训。本文从杭绍台高铁的前期工作入手，就高铁项目PPP建设模式作一探究。

项目基本概况和PPP模式的推进历程

杭绍台高铁全长269km，新建正线224km，总投资约425亿元。线路北起杭州枢纽杭州东站，利用既有杭甬客专至绍兴北站，经绍兴市越城、上虞、嵊州、新昌和台州市天台、临海、椒江、路桥、温岭，终于新建温岭站杭绍台场南端。

早在2014年9月，浙江省发改委就书面委托台州市开展其前期工作。该项目于2015年12月被列入国家发改委《社会资本投资铁路示范项目》；2016年4月，委托省发展规划研究院（下称省发规院）开展PPP实施方案编制；2016年6月，完成PPP实施方案送审稿；2017年5月，省政府批复同意PPP实施方案；2017年6月，社会投资人PPP磋商谈判产生第一、第二候选人联合体；2017年7月10日、8月4日和8月20日分别进行第一、二、三轮PPP合同确认磋商谈判；同月23日获省政府同意；2017年9月11日，完成省政府与民营资本联合体签署杭绍台高铁项目PPP投资合同；2017年10月16日，作为中国首条民营控股高铁载入《党的十八大以来大事记》；2017年12月15日，杭绍台高铁SPV公司完成注册；2017年12月21日，在杭州召开股东大会，SPV公司正式成立。

项目PPP建设模式彰显成效

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项目评估严格规范，提高工程总体性价比。通过物有所值评价和财政承受能力论证，测算出物有所值量值为688.917亿元，物有所值指数为34.3%，在项目34年合作期内，项目支出额占绍兴、台州两市一般公共预算支出的平均比例为0.85%，说明均在两市的财政可承受能力范围内，适宜采用PPP模式，而且比政府传统投资运营方式更能提高效率和质量，既符合绍兴、台州经济社会发展需要，也符合居民对公共服务的需求。

社会资本承担大头，缓解地方政府财政压力。按照资本金率30%计算，项目资本金为123.64亿元，而台州市占10.2%，建设期4年预估投放进度分别为2.5亿元、3.8亿元、3.8亿元、2.5亿元；如果按照政府传统投资方式计算，剔除占总资本金51%的社会资本后，铁路基金、省交投以及绍台政府按原先股比出资，则台州在4年建设期内，政府需投入资本金起码为30亿元。PPP模式采用后，资本金主要由社会资本承担，政府按一定比例出资，同时还可以引入股权基金，债务融资由项目公司通过银团、债券等多元化方式完成，拓宽了融资渠道，有效缓解了政府财政压力，提高了政府资源利用效率。

社会资本与政府优势互补，互惠互利，合作共赢。铁路项目投资大、周期长、内部结构复杂，政府和社会资本方根据承担的责任主体不同分别承担对应的风险。SPV公司在整个运作过程中，完全按市场化模式运作，出资方根据投资比例履行股东权利，原则实行自负盈亏、同股同利。政府和社会资本发挥各自优势、取长补短，实现真正意义上的风险共担、利益共享。

项目风险可控机制健全，有效降低项目运营风险。该项目的回报机制是“使用者付费+政府可行性缺口补贴”模式。政府可行性缺口补贴期限为运营期开始后的前10年，政府承担直接付费责任，按照前三年13%、第4-6年12%、第7年10%、最后三年5%的比例合理配置补贴额度。项目在建设期、运营初期现金净流量为负，但项目前期土地征收和房屋拆迁等配套投入支出共计约100亿元，其中72.5亿元拟以“资本公积”形式在项目建设期前3年分期投入，以改善项目财务状况，说明财务风险是可控的。

项目前期和PPP模式同步推进、同步报批，叠加效应有效激发。项目前期报批和PPP模式推进中，秉承边干、边试、边完善、边提高的理念，在实践中探索、在探索中完善，做到两手抓、两不误。在工可批复时，完成PPP投融资方案；在项目全线开工时，完成PPP项目合同签约；创下了9个月完成项目开工、4个月完成PPP实施方案同意到PPP项目合同签约的先河，实现项目前期报批和社会资本参与铁路的双同步双示范。

项目PPP建设模式实施过程中的问题

高铁PPP项目无先例可寻，没有固定的操作模式，后续工作开展缺乏相应技术指导和政策支持。当前，高铁项目PPP模式是我国铁路投融资体制改革的破冰之举，还处于探索与起步阶段，可借鉴的成功模式很少。因此，在具体实施过程中，面临重重挑战和问题。一方面，在政策层面上，国家发改委、财政部对高铁PPP项目政策支持的相关文件不健全、不完善。例如，国家发改委虽出台了多个鼓励社会资本参与经营性的高铁建设的文件，但财政部具体的激励机制尚未形成，“玻璃门”问题仍然存在。另一方面，在操作层面上，我国高铁PPP项目专业指导机构尚未建立，缺乏一个智囊性机构，缺乏专业的指导人才。同时规范化、标准化的高铁PPP操作流程尚未形成，在项目运作中不能提供必要的技术指导和相关政策支持。

高铁PPP项目推进是铁总、政府、社会资本方之间利益博弈的结果，过程比较艰难。杭绍台高铁PPP项目由铁总、政府以及社会资本联合体三者组成，彼此之间存在明显的利益博弈。其博弈的时间长短，利益均衡的过程均在不同程度上影响着前期推进过程。一是政府和社会资本存在着博弈。政府通过竞争性磋商，吸引社会资本进入，利用社会资本方技术、管理经验等，出较少的资金，完成项目前期、建设及运营。社会资本方采用政策支持，用商业化的手段来开展铁路投资，借用政府+企业模式实现利润最大化。如在杭绍台高铁项目造价预算上，经过多次博弈谈判，最终工程造价下浮8%。二是社会资本联合体存在着博弈。由复星集团牵头的8家企业联合体在资本金占股比分别为复星集团55.7%、宏润建设25%、万丰奥特15%、众合科技2%、浙江省基投2%、星景资本0.1%、平安信托0.1%和平安财富0.1%。因占股比例、企业属性、行业类型、话语权等，导致联合体内部出现利益博弈。三是地方政府和铁总存在着博弈。鉴于铁总负责项目建成后的组织运营，因此政府在PPP投融资谈判中希望铁总参股，然而铁总在资本金15%出资上因存有顾虑未能迟迟明确，同样存在着利益博弈。

高铁PPP项目推进受制于传统项目审批流程以及30个支撑性专题的报批，耗时长、不确定因素多。高铁PPP项目前期审批环节多、程序复杂，从推进预可研、可研、初设、施工图、建设（施工招投标）时，就把PPP投融方案捆绑为一体，其中PPP投融资方案和成立SPV公司分别是工可批复和施工招投标的前置条件。同时在前期推进中，存在着诸多不确定因素，如杭绍台项目前期推进中，原计划新建绍兴北站，经过多方专业论证后，最终确定接轨绍兴北站（扩建）。与此同时，因PPP项目推进较慢，导致SPV公司筹建受影响，在林地、环评、水保、水资源、立交安评、通航等相关专题报批中，审查单位觉得项目主体未明晰，导致审批时间较长，进度滞后。

高铁PPP项目专业技术性强，需要地方政府储备专业力量准确了解判断未来运营风险及补亏机制。高铁PPP项目是新生事物，处在摸索阶段。PPP项目合同由省里授权实施机构牵头落实，地方政府参与少，因此地方政府特别是沿线县市区对高铁PPP项目的建设、运营、管理和维护，以及建成后运营期线路运营能力测算、列车开行对数风险以及运营补亏机制等缺乏足够的了解，特别是对未来的运营风险缺少了解，补亏金额会对今后财政预算产生不确定性。

建议意见

加快顶层设计，尽早出台国家关于高铁PPP项目的政策法规及操作指南，从制度上保障项目的顺利实施。国家发改委、财政部要统一口径、统一说法，出台统一政策文件，对高铁PPP项目规范化实施进行指导，特别是引到民间资本进入高铁投资的渠道，要健全相应的法律法规，制定参与方规范化、标准化的PPP谈判流程，对项目的运作提供技术、政策指导。

加大政策扶持，出台奖励政策，提高社会资本方参与高铁PPP项目的积极性。高铁PPP项目前期投资金额大、回报周期长、影响项目收益因素多，需建立一个行之有效的保障制度。政府可加大政策扶持力度，提高社会资本的参与积极性。通过财政税收政策、国家专项资金、建立铁路基金、发放企业债券等方式，给予高铁PPP项目一定支持。对于国家级高铁PPP示范项目，建议通过税费减免、审批提速、鼓励土地综合开发等方式，给予一定的优惠政策。

加深理解研判，理性看待高铁ppp项目，审慎选择，宁缺毋滥。建议地方政府建立PPP项目库，选择前期工作充分、全生命周期风险分配合适、绩效考核合理、规范性操作性强的项目入库，并建立优胜劣汰机制；逐步加深对PPP项目的认知判断，合理研判，慎重选择。在前期推进中，通过物有所值评价、财政承受能力论证、运营收益潜在价值及社会资本方的融资能力、资源整合等综合实力，进行专业分析，精准研判，谨慎选择PPP模式，做到宁缺毋滥。

加强力量培训，不断提升地方政府从业人员的PPP专业水平，为高铁PPP项目创造良好的客观环境。高铁PPP项目所经沿线地方政府都应尽快组织PPP项目建设政策宣贯和操作实务培训班，邀请国内较高知名度和影响力的专家、省级相关部门领导和有丰富操作经验的业务干部开展教学，结合案例分析，不断提高从业人员的专业水平，为高铁PPP项目的顺利实施，提供技术保障和人才支持。